크레디 모빌리에 사건: 유니언 퍼시픽이 의회를 매수한 방식, 1864–1873

1872년 9월 4일 아침, 율리시스 S. 그랜트의 재선을 두 달 앞두고 뉴욕 선은 1면 머리에 *"사기의 왕 — 크레디 모빌리에가 의회를 사들인 방법"*이라는 제목을 걸었습니다. 안에는 매사추세츠 하원의원이자 미국 최대의 삽 제조업자였던 오크스 에임스가 의회 의원들의 양심을 주식 증서로 가격 매기던 서신의 사본이 실려 있었습니다. 그는 그 주식을 "우리에게 가장 큰 도움이 될 곳에" 두었다고 적었습니다. 찰스 A. 데이나의 사설이 나머지를 폭로하였습니다. 펜실베이니아의 한 종이 회사 크레디 모빌리에가 유니언 퍼시픽 철도로부터 약 9,400만 달러를 지급받아 실제 건설비가 그 절반에 불과한 노선을 건설하였고, 그 차익이 부통령 한 명, 미래의 대통령 한 명, 미래의 대선 후보 두 명, 그리고 적어도 여덟 명의 현직 의원들의 호주머니로 흘러들고 있었습니다.

선의 특종은 워터게이트 이전 미국 정치 저널리즘에서 가장 결정적인 폭로였습니다. 그러나 단기적으로는 거의 효과가 없었습니다. 그랜트는 12점 차로 승리하였고, 슈일러 콜팩스는 조용히 부통령 후보에서 물러났으며, 12월에 하원이 임명한 폴랜드 위원회는 비공개 회의실에서 첫 증인을 청취하였습니다. 그 폭로가 천천히 한 가지를 이루었으니, 그것은 한 시대를 명명하였다는 사실입니다. 마크 트웨인과 찰스 더들리 워너가 이듬해 가을 소설 도금시대를 출간하였을 때, 그들이 쓴 상원 장면은 크레디 모빌리에 속기록을 노골적으로 차용하였으며, 그들이 시대 전체에 붙인 이름은 그대로 굳어졌습니다.

태평양 철도법과 모든 것을 무너뜨린 보조금

펜실베이니아의 한 종이 회사가 어떻게 의회를 통째로 소유하게 되었는지 이해하려면, 그 전리품을 만들어낸 법에서 출발해야 합니다. 1862년 태평양 철도법과 1864년의 훨씬 더 관대한 개정안은 유니언 퍼시픽에 부설된 1마일당 12,800에이커의 공유지를 부여하고, 평원 구간에는 1마일당 16,000달러, 고지대 사막에는 32,000달러, 로키 및 시에라 산맥 구간에는 48,000달러의 차등 채권 보조금을 지급하였습니다. 1864년 개정안은 사실상 새디어스 스티븐스가 철도 로비스트들과 함께 작성한 것으로, 연방 담보권을 철도가 자체적으로 발행할 수 있는 새로운 1순위 저당 채권 뒤로 후순위화하여 보조금을 선순위 공적 대출에서 후순위 공적 지분으로 사실상 전환시켰습니다.

그 산수는 남북전쟁 기준으로도 비범하였습니다. 1,000마일의 선로를 부설한 철도는 30년 만기 6퍼센트 정부 채권으로 1,600만 달러에서 4,800만 달러를 받고, 같은 금액의 자체 1순위 저당 채권을 발행하며, 1,200만 에이커 이상의 토지를 추가로 받을 수 있었습니다. 그 모든 것을 상업 운송의 바퀴 하나 돌리기 전에 가능하였습니다. 당대 가장 권위 있는 철도 분석가 헨리 바넘 푸어는 1869년에 네브래스카와 와이오밍을 가로지르는 유니언 퍼시픽의 1마일당 건설비를 27,000달러에서 35,000달러 사이로 추정하였습니다. 연방 보조금의 현금 채권만으로도 건설비가 충당되었습니다.

뉴욕의 안과 의사로서 유니언 퍼시픽의 부사장이자 사실상의 운영자가 된 토머스 C. 듀런트는 이 함의를 즉시 이해하였습니다. 만약 철도가 외부 시공자에게 원가대로 지급한다면, 보조금과 건설비의 차익은 철도의 대차대조표에 유보이익으로 남고, 채권자와 소수 투자자들과 나누어야 하였습니다. 반면 철도가 시공자에게 부풀린 단가로 지급한다면, 그 차익은 시공자의 대차대조표에 남아 시공자를 소유한 사람들에게 배당으로 분배될 수 있었습니다. 듀런트의 과제는 같은 사람들이 양쪽을 모두 소유하도록 만드는 것이었습니다.

껍데기를 사다 — 1864년 3월 크레디 모빌리에 오브 아메리카

해리스버그에 사용되지 않은 채로 남아 있던 펜실베이니아 재정 대리점이라는 휴면 정관은 1859년에 금융회사, 건설회사, 철도 운영자의 권한을 모두 동시에 가진 매우 이례적인 형태로 설립되어 있었습니다. 조지 프랜시스 트레인 — 일인 정당의 대통령 후보로 출마하고, 쥘 베른이 소설로 만든 80일 세계 일주를 실제로 감행하였으며, 말년을 맨해튼 하숙집에서 비둘기에게 모이를 주며 보낸 기인 흥행사 — 이 1864년에 듀런트를 대신하여 그 정관을 사들였고, 나폴레옹 3세의 철도 호황을 자금 지원하였던 프랑스 투자은행의 이름을 따 크레디 모빌리에 오브 아메리카로 개명하였습니다. 빌려온 이름은 야망을 시사하였습니다. 실제 운영은 다른 무언가를 시사하였습니다.

1864년 3월까지 크레디 모빌리에의 주식은 거의 전적으로 유니언 퍼시픽의 이사들 및 철도를 매입하였던 뉴욕과 보스턴의 좁은 자본가 모임에 배분되었습니다. 매사추세츠의 에임스 형제 — 하원의원 오크스와, 곧 유니언 퍼시픽 사장이 될 올리버 — 가 지배 지분을 차지하였습니다. 시드니 딜런, 존 B. 앨리, 존 더프, 그리고 까다로운 듀런트 본인이 이사진을 채웠습니다. 그런 다음 건설 계약이 유니언 퍼시픽에서 크레디 모빌리에로, 다시 크레디 모빌리에에서 실제 정지 및 침목 부설을 담당한 일련의 작은 하청업체로 흘러갔습니다.

이 메커니즘은 설계된 그대로의 차익을 만들어냈습니다. 1864년부터 1869년까지 유니언 퍼시픽은 크레디 모빌리에에 약 667마일의 건설에 대해 현금, 1순위 저당 채권, 유니언 퍼시픽 주식으로 약 9,350만 달러를 지급하였습니다. 이후 대배심의 추정에 따르면 실제 건설비는 인건비, 침목, 레일, 기관차 인도, 간접비를 모두 포함하여 약 5,000만 달러였습니다 (Crawford, 1880). 윌슨 위원회의 회계사들은 총이익을 2,340만 달러로 산정하였고, 이는 1867년과 1868년만 보더라도 액면 대비 100퍼센트에서 805퍼센트에 이르는 배당으로 분배되었습니다.

뇌물 — 배당이 가격표가 되다

1867년 여름까지 듀런트와 에임스는 자신들이 설계한 차익이 곧 의회의 주목을 끌게 되리라는 것을 알 수 있었습니다. 유니언 퍼시픽은 운전자본이 부족한 상태였으며 — 역설적으로 철도 자체가 지배 주주들에 의해 약탈당하고 있었습니다 — 에임스는 1867년, 1868년, 1869년에 도로가 필요로 할 새 보조금, 정관 개정, 토지 부여 같은 안건들이 자신들이 사기를 당하고 있음을 이미 의심하는 의원들이 적지 않은 의회를 통과해야 한다는 점을 이해하였습니다. 해결책은 그들에게 사기에 대한 지분을 주는 것이었습니다.

방식은 거의 평범하였습니다. 에임스는 크레디 모빌리에 주식을 당시 시장 가격인 260달러 이상이 아니라 액면가 100달러로 선별된 의원들에게 매도하였습니다. 그는 현금을 받았지만, 많은 경우 잔액을 대여로 처리하였고, 수령자의 첫 배당 수표가 상환금 역할을 하였습니다. 1868년 말까지 단일 주식의 배당이 그 액면가를 넘어섰기에, 1,000달러로 10주를 사들인 의원은 이제 수천 달러 가치의 10주를 보유하면서 자신의 돈을 한 푼도 들이지 않고 수천 달러의 배당 수표를 챙긴 셈이 되었습니다. 거래에 끼어들려 한 외부자 헨리 매콤은 에임스가 내어주려 한 것보다 더 많은 주식을 요구하다가 소송에서 패한 뒤 서신을 선에 넘겼습니다.

위 목록은 1873년 폴랜드 위원회 속기록과 별도의 상원 윌슨 위원회 조사에서 재구성한 것입니다. 수령자들의 해명은 전면 부인(블레인)에서 기술적으로는 사실이지만 회피적인 표현(가필드의 "대여금 상환" 해명)을 거쳐 주식을 보유하였다는 명백한 시인(패터슨)에 이르렀습니다. 그들 모두가 다투지 않은 사실은 에임스가 접근하였다는 점과 주식이 시장 가격보다 훨씬 낮게 책정되었다는 점이었습니다.

선, 폴랜드 위원회, 그리고 정착하지 못한 견책

1872년 9월의 폭로는 소음을 일으켰지만 즉각적인 행동을 끌어내지는 못하였습니다. 선거 주기가 4주밖에 남지 않았고, 의회 공화당원들은 후보 명단 상단에 자초한 추문을 키울 의향이 없었으며, 후보 호러스 그릴리가 곧 사망할 것으로 널리 여겨지던 민주당은 이야기를 밀어붙일 조직을 갖추지 못하였습니다. 11월의 그랜트 승리 — 선거인단 286 대 그릴리의 66, 그릴리는 11월 29일 사망 — 는 사안을 일시적으로 묻었습니다. 그러나 콜팩스는 6월에 조용히 후보 명단에서 빠졌고, 자신의 부인 명의로 주식을 받았으나 폭로 전 반환한 헨리 윌슨이 그 자리를 대신하였습니다. 정당은 선거에 이기면서도 첫 대가를 치렀습니다.

하원은 마침내 1872년 12월 2일 폴랜드 위원회를 소집하였고, 그 증언은 — 선서를 거치고 속기되어 천 페이지에 달하는 의회 보고서로 전문 인쇄되어 — 매우 결정적이었기에 1873년 2월 27일 하원은 두 명의 의원, 즉 오크스 에임스 본인과 유니언 퍼시픽의 연방 임명 정부 이사이면서 동시에 사위 명의로 크레디 모빌리에 주식을 받았던 뉴욕의 제임스 브룩스를 견책하기로 의결하였습니다. 견책 투표는 에임스에 대해 182 대 36, 브룩스에 대해 174 대 32였습니다. 두 사람이 제명을 면한 것은 오로지 위원회 위원장 버몬트의 루크 폴랜드가 결의안을 좁게 작성하였기 때문이었습니다. 에임스는 표결 3주 뒤에 사망하였습니다. 브룩스는 10주를 버텼습니다.

콜팩스는 인디애나로 물러나 강연단에 들어갔습니다. 패터슨은 제명 표결을 피하기 위해 임기 종료 시점에 사퇴하였습니다. 가필드는 모든 것을 부인하고 하원 의석을 지키며 하원의장이 되었고, 그 생존을 발판으로 1880년 대통령직에 올랐는데 — 같은 해 여름 민주당 신문들이 막판 저지를 위해 크레디 모빌리에 자료를 재공개하였음에도 그는 승리하였습니다. 1884년 공화당 후보 블레인의 경우 자료가 두 번째로 재공개되었고, 그는 뉴욕에서 클리블랜드에게 1,047표 차로 패하였습니다. (Bain, 1971)은 크레디 모빌리에 재공개가 블레인에게서 대통령직을 앗아갔다는 설득력 있는 주장을 폅니다.

재무적 잔해 — 유니언 퍼시픽, 1872–1875

정치 추문이 위원회들을 통과하는 동안 철도 자체는 무너지고 있었습니다. 건설 약탈로 유니언 퍼시픽에는 부풀려진 1순위 저당 채권, 물탄 주식, 영업 도로의 화물 수입으로 메울 수 없는 운전자본 부족이 남아 있었습니다. 1873년 9월 18일 제이 쿡의 동시적 파산은 1873년 공황과 제이 쿡의 철도 채권 실패에서 추적되며, 유니언 퍼시픽이 가장 필요로 하는 시점에 회사채 시장을 닫아버렸습니다. 1872년 초 30선 위에서 거래되던 UP 주식은 1873년 가을에 15 아래로 내려갔고 1874년에는 한 자릿수에 이르렀습니다.

제이 굴드는 1874년 도표 바닥에서 유니언 퍼시픽 지배권을 인수한 뒤, 미지급 채권 이자에 대한 연방 정부의 유예를 압박해 받아내며 2년 후에 차익을 챙기고 빠져나왔습니다. 이 수법은 철도 보조금이 어떻게 작성되었는지에 대한 인민주의자들의 모든 의심을 확증하였습니다. 클라인이 그 도로의 재무 역사를 망라한 저작 (Klein, 1987)은 유니언 퍼시픽의 지급불능의 직접적 원인이 1873년 공황이나 대륙횡단 노선의 영업 경제성이 아니라 크레디 모빌리에의 자금 유출이었음을 분명히 밝힙니다.

더 깊은 손상은 단일 철도를 넘어 확산되었습니다. 1862년부터 1871년 사이의 대륙횡단 보조금 프로그램 — 약 6,500만 달러의 현금 채권과 1억 7,500만 에이커의 토지 부여 — 은 선의 폭로 이후 몇 달 만에 정치적으로 유독한 사안이 되었습니다. 19세기의 남은 기간 동안 어떤 대형 토지 부여 패키지도 통과되지 않았습니다. 펜실베이니아의 톰 스콧이 통상적으로 성공할 것이라 가정하였던 1874년 텍사스 앤 퍼시픽 철도의 로비 운동은 하원에서 좌초하였습니다. (Summers, 1993)은 크레디 모빌리에 폭로를 전후 공화당이 사적 자본을 위해 입법할 도덕적 면허를 잃은 순간으로 읽어냅니다.

보조금을 대체한 것 — 천천히 등장한 규제

포획된 의회에 대한 헌법적 해답은 입법을 멈추는 것이 아니라 다르게 입법하는 것입니다. 이후 30년에 걸쳐 등장한 규제 체계 — 1870년대 중반의 그레인저 법, 1887년 주간통상법, 1906년 헵번법 — 은 직접 현금 보조 대신 요금 규제와 연방위원회 감독으로 대체하였습니다. 대륙횡단에 대한 역사가 리처드 화이트의 권위 있는 서사 (White, 2011)는 이 규제 전환을 크레디 모빌리에 속기록으로 거슬러 올라갑니다. 이후 위원회 권한을 입안한 모든 개혁가는 폴랜드 위원회의 증거를 읽었으며, 모든 개혁가는 자신이 막으려는 포획의 정확한 형태를 알고 있었습니다.

그 규제 전환에는 더 긴 호가 있습니다. 1873년 시작되어 산업 자본주의를 재편한 장기 불황은 결국 순정식품의약품법, 연방준비제도, 클레이턴법을 낳은 정치 연합을 만들어냈습니다. 1896년 브라이언과 시어도어 루스벨트의 트러스트 분쇄에 흐른 인민주의의 분노는 1872년 9월 선의 폭로가 남긴 긴 그림자였습니다. 그것은 더디고 부분적인 승리였습니다 — 등장한 규제국가는 입안자들이 바라던 것보다 철도에 우호적이었으며, 같은 포획의 역학이 1907년 공황과 J. P. 모건의 미국 사적 구제에서 다시 재현되었습니다 — 그러나 연방 보조금에는 연방 감독이 따라야 한다는 근본 원칙은 1873년에 뿌리내렸습니다.

1840년대 영국 철도 광풍의 역사가들이 가끔 그리는 각주가 하나 있습니다. 1845–47년 영국의 호황과 불황은 형식적으로 비슷한 무언가 — 허드슨에 의한 부풀려진 건설 청구를 통한 이스턴 카운티스의 약탈 — 를 낳았고, 의회의 대응은 비록 불완전하였지만 19세기 남은 기간 동안 영국 철도 회계에서 노골적인 건설회사 자기거래를 대부분 막아낸 규제 체계였습니다. 20년 뒤 미국의 대답은 먼저 문제가 존재하지 않는 척하다가, 다음으로 문제를 관리할 현대적 규제위원회를 발명하는 것이었습니다. 이 두 대응 사이의 간격이 도금시대의 기간과 거의 일치합니다.

종결부 — 오크스 에임스 사후 견책 번복

자신을 무너뜨린 견책으로부터 10년 뒤인 1883년, 매사추세츠 주의회는 만장일치로 "역사의 평결"이 오크스 에임스를 그의 동시대인들보다 더 너그럽게 판단할 것이라는 결의안을 통과시켰습니다. 그가 최악의 경우 동료들 사이에서 주식을 어설프게 나눠 준 사람이었으며 최선의 경우 아무도 할 수 없을 때 유니언 퍼시픽 건설 자금을 마련한 사람이었다는 취지였습니다. 하원 자체는 1873년의 견책을 결코 번복하지 않았으며, H. H. 리처드슨이 설계하여 1881년에 완성된 노스 이스턴의 에임스 가족 기념비는 일부분 가족이 사건 내내 조용히 보유하였던 크레디 모빌리에 주식의 배당으로 비용을 충당하였습니다. 오크스 에임스가 의회에 들어가기 전에 제조하던 삽은 그 후 자신이 약탈을 지휘한 철도를 건설한 바로 그 삽이었습니다. 그의 무덤 위로 솟은 화강암 오벨리스크는 삽 공장에서 2마일 떨어진 자리에 지금도 서 있습니다.