바젤 자본협약: 8%가 세계 은행 규칙이 된 1988년

1987년 1월 8일 미국 연방준비제도이사회와 영란은행은 은행 자본을 측정하는 공동 제안을 발표했습니다. 그것은 환산계수와 자산 분류로 가득한 기술 문서였고, 동시에 최후통첩이었습니다. 국제 은행업에서 중요한 세 관할권 가운데 둘이 서로 공통 기준에 합의하고 나머지 모두에게 그에 맞추라고 요구한 것입니다. 세 번째 관할권인 일본, 당시 역사상 어느 나라 은행보다 빠르게 유로달러 시장으로 확장하고 있던 일본의 은행들은 상의 대상이 아니었습니다.

18개월 뒤인 1988년 7월 11일, 바젤은행감독위원회는 International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards라는 제목의 28면짜리 문서를 공개했습니다. 그 안에는 이후 20년 동안 프랑크푸르트에서 서울까지 대출 결정을 지배할 단 하나의 숫자가 있었습니다. 8퍼센트였습니다. 국제 영업을 하는 은행은 자산의 최소 8%에 해당하는 자본을 보유해야 했고, 각 자산에는 위원회가 판단한 위험도에 따라 가중치가 붙었습니다. 조약은 체결되지 않았습니다. 어느 의회도 무엇을 비준하지 않았습니다. 그런데도 10년이 지나기 전에 100개가 넘는 나라가 이 규칙을 법으로 옮겨 놓았습니다.

쾰른에서 태어난 위원회

이 이야기는 헤르슈타트에서 시작합니다. 1974년 6월 26일 오후 독일 감독당국이 방크하우스 I.D. 헤르슈타트의 은행 면허를 취소했을 때, 뉴욕의 거래상대방들은 이미 쾰른으로 마르크를 지급하고 끝내 도착하지 않을 달러를 기다리고 있었습니다. 이 사건은 결제 위험이라는 표현과 국경을 넘은 은행업이 무엇이 되었는지에 관한 실무적 교훈을 세계에 남겼습니다. 넉 달 뒤에는 뉴욕에서 프랭클린 내셔널 뱅크가 파산했습니다. 1974년 말 주요 10개국 중앙은행 총재들은 상설 은행규제감독관행위원회를 설치했고, 이 위원회는 1975년 2월 바젤의 국제결제은행에서 처음 회합한 뒤 뒷날 도시 이름으로 불리게 되었습니다.

초기 작업은 계량적이기보다 관할권에 관한 것이었습니다. 1975년 콘코르다트는 은행의 해외 사업소를 감독할 책임을 진출국 당국과 본국 당국 사이에 나누었고, 그 지배 원칙은 부정형으로 진술되었습니다. 어떤 해외 은행 사업소도 감독을 벗어나서는 안 된다는 것이었습니다. 그 원칙은 쓰기는 쉬웠지만 적용하기는 어려웠습니다. 1982년 방코 암브로시아노가 무너졌을 때 룩셈부르크에 있던 지주회사는 이탈리아 감독당국도 룩셈부르크 감독당국도 자기 소관이라고 인정하지 않았습니다. 1983년 5월 위원회는 연결 감독을 도입한 개정 콘코르다트를 발표했습니다. 누군가는 은행 그룹을 하나의 대차대조표로 보아야 한다는 생각이었습니다.

영란은행의 피터 쿡은 1977년부터 1988년까지 위원회를 주재했고, 그 기간이 길어서 실무자들은 이 조직을 그냥 쿡 위원회라고 불렀습니다. 찰스 굿하트가 문서로 재구성한 이 시기의 역사는, 법적 권한도 집행 수단도 사실상의 사무국도 없으면서 영향력은 오직 회의 탁자에 앉은 사람들이 돌아가 자기 나라의 규칙을 쓴다는 사실에 기대고 있던 기구를 그려 보입니다(Goodhart, 2011).

아무도 비교할 수 없던 자본

조정 기구를 규칙 제정자로 바꾼 압력은 두 가지였습니다.

첫째는 멕시코였습니다. 1982년 8월 헤수스 실바 에르소그가 멕시코는 채무를 상환할 수 없다고 워싱턴에 통보했을 때, 미국 감독당국은 자국 최대 은행들 아래에 깔린 완충장치가 얼마나 얇은지 알게 되었습니다. 미국 9대 은행이 보유한 아르헨티나·브라질·멕시코·베네수엘라 관련 채권은 이들의 합산 자본의 약 180%에 달했습니다. 그 대출을 시장가치에 가깝게 상각했다면 대형 상업은행들은 장부상 지급불능이 되었을 것이며, 그래서 라틴아메리카 부채위기는 7년 동안 지급능력 문제가 아니라 유동성 문제로 관리되었습니다. 의회는 1983년 11월 국제대출감독법으로 대응했고, 이 법은 처음으로 세 연방 은행감독기관에 최저 자본 수준을 정하고 집행하도록 지시했습니다. 1985년까지 이들은 총자산 대비 기본자본 5.5%라는 일률적 하한에 도달했습니다.

단순 레버리지 비율에는 분명한 결함이 있습니다. 재무부 단기증권과 해운회사 대출에 같은 자본을 물린다는 점입니다. 이 규제를 받는 은행들은 계산을 해보고 익스포저를 비율에 잡히지 않는 형태로 옮겼습니다. 스탠드바이 신용장, 어음발행편의, 대출약정, 금리스왑이 그것이었습니다. 미국 감독당국은 자기들이 만든 규칙의 분모가 비어 가는 것을 지켜보았습니다.

둘째 압력은 경쟁이었습니다. 일본 은행들은 1980년대 초 국제 대출에서 차지하던 미미한 비중에서 1988년에는 국경 간 은행 채권의 약 5분의 1까지 올라섰고, 그해 자산 기준 세계 10대 은행 대부분이 일본 은행이었습니다. 이들은 미국식 척도로 보면 불안한 자본비율, 어떤 경우에는 3%에 가까운 비율로 영업하면서, 수십 년에 걸친 상호주식보유로 쌓인 막대한 주식 평가이익을 안고 있었습니다. 일본 은행이 자본이 부족했는지, 단지 회계 방식이 달랐을 뿐인지는 진지한 분석상의 질문이었습니다. 그것은 동시에 통상 차원의 불만이었고, 미국 의회는 이를 그렇게 다루었습니다.

다자를 강제한 양자 합의

폴 볼커의 연방준비제도와 로빈 리 펨버턴의 영란은행은 1986년까지 같은 진단에 이르렀습니다. 부외 익스포저를 포착하는 위험가중 비율만이 쓸 만한 척도이며, 상대국 은행이 규제를 받지 않는 동안에는 어느 쪽도 혼자서 이를 부과하지 않겠다는 것이었습니다. 1987년 1월의 발표는 다른 나라가 합류하도록 설계된 것이었습니다. 런던과 뉴욕이 세계 도매 은행업의 대부분을 청산하고 있었으므로, 두 중심지에서 모두 영업하려는 일본이나 독일 은행은 본국 감독당국이 승인하든 않든 결국 이 기준을 마주하게 되어 있었습니다.

이선 캅스타인은 이 협상을 가장 깊은 자본시장에 대한 접근을 통제하던 두 나라가 행사한 단순한 시장 권력으로 읽습니다(Kapstein, 1992). 토머스 오틀리와 로버트 네이버스는 한 걸음 더 나아가, 이 협약이 공공재를 위한 거래라기보다 미국 입법자들이 외국 은행의 비용을 올리려고 설계하고 그 값은 세계의 차입자들이 치른 재분배적 거래였다고 주장했습니다(Oatley and Nabors, 1998). 뒷날 연방준비제도이사회 이사로 후속 규제의 이행을 감독한 대니얼 타룰로는 이 양자 합의를 위원회가 천천히 갈 선택지를 잃은 순간으로 서술했습니다(Tarullo, 2008).

도쿄는 1987년 9월에 합류했습니다. 그해 12월에 협의 초안이 나갔고, 최종 문안은 이듬해 7월에 나왔습니다. 문서의 첫 장들은 두 주인을 섬긴다는 사실에 관해 드물게 솔직합니다.

"Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks."

건전성과 공평성은 같은 목표가 아니며, 두 가지가 충돌할 때는 모두가 서명할 수 있는 합의를 뜻하는 공평성이 대체로 이겼습니다.

네 개의 바구니

장치는 의도적으로 거칠었습니다. 모든 자산은 몇 개 되지 않는 위험 바구니 가운데 하나에 들어갔고, 가중치는 추정된 것이 아니라 협상된 것이었습니다.

부외 항목은 신용환산율을 통해 다시 끌어들였습니다. 직접 신용대체물에는 100%, 거래 관련 우발채무에는 50%, 1년 미만 약정에는 0%이 적용되었고, 파생상품은 시가평가에 장래 익스포저에 대한 명목 가산액을 더해 포착했습니다.

자본 자체는 둘로 나뉘었습니다. 기본자본은 납입 자본과 세후 이익잉여금에서 나온 공시준비금을 뜻했고, 보완자본은 재평가적립금, 일반대손충당금, 하이브리드 증권, 후순위 기한부채무를 인정했으며 기본자본 규모를 넘을 수 없었습니다. 이 점에서 기초자들은 분명했습니다. "the key element of capital on which the main emphasis should be placed is equity capital and published reserves from post-tax retained earnings."

그다음에 일본의 서명을 사들인 양보가 있었습니다. 은행은 주식 보유에서 나온 미실현이익을 보완자본의 재평가적립금으로 계상할 수 있었고, 55%를 할인했으므로 상호보유 주식의 잠재이익 100엔 가운데 45엔이 규제자본이 되었습니다. 이로써 일본 은행의 지급능력은 도쿄증권거래소에 직접 연결되었습니다. 그로부터 18개월 뒤 니케이는 1989년 12월 29일 38,915.87에서 정점을 찍고 그 양보를 지워버린 하락을 시작했습니다. 조 픽과 에릭 로젠그렌은 자본이 훼손된 일본 은행들이 그 충격을 바깥으로 전달하면서, 본점의 손상 정도에 비례해 미국 내 지점의 대출을 줄였음을 추적했습니다(Peek and Rosengren, 1997).

규칙이 대출에 한 일

미국에서 측정된 자본에 대한 효과는 빠르고 컸습니다.

자본비율은 규제가 완화된 1980년대를 옆걸음으로 지나 1987년에 한 번 내려앉았습니다. 대형 상업은행들이 마침내 라틴아메리카 대출에 큰 충당금을 쌓은 해였습니다. 1990년부터 선은 방향을 돌려 계속 올라가며 1992년 말의 이행 기한을 지나 그 뒤로도 상승했습니다. 10년을 6% 근처에서 보낸 비율이 8% 위로 자리를 옮겨 그곳에 머물렀습니다.

그 과정이 고통 없이 이루어진 것은 아니었습니다. 벤 버냉키와 카라 라운은 그 일이 진행되던 1991년에 쓴 글에서, 자본이 부족한 은행들이 증자 대신 대출 자산을 줄이고 있다는 사실을 확인했습니다. 부동산 손실이 자본을 가장 빨리 잠식한 뉴잉글랜드에서 수축이 가장 날카롭게 나타났습니다(Bernanke and Lown, 1991). 바젤이 1990~91년 신용경색을 일으켰는지, 아니면 부동산 침체와 경기후퇴와 때가 겹쳤을 뿐인지는 여전히 논쟁거리입니다. 유인의 방향에는 의문이 없습니다. 자본이 부족한 은행은 자본을 더 모으는 것과 마찬가지로 대출을 줄여서도 비율을 맞출 수 있었고, 대출을 줄이는 쪽이 값이 싸게 들었습니다.

가중치 표에서 보이는 2차 효과도 있었습니다. 국채에는 부담이 전혀 붙지 않았으므로, 비율을 재건하는 은행은 대출 대신 재무부 증권을 사들여 한 푼도 조달하지 않고 분자와 분모의 관계를 개선할 수 있었습니다.

규칙이 불러들인 차익거래

네 바구니 체계는 신용위험을 50퍼센트포인트 단위로 가격을 매기며, 그 결과 각 바구니 안에서는 유인이 전적으로 한 방향으로 흐릅니다. AAA 등급 공익기업에 대한 대출과 차입이 많은 소매업체에 대한 대출이 모두 100% 가중치와 똑같은 8% 자본 부담을 받았으므로, 합리적인 은행은 소매업체를 남기고 공익기업을 팔았습니다. 연방준비제도이사회에서 일한 데이비드 존스는, 실제 위험이 규제 가중치보다 낮은 자산을 경제적 실질은 보유한 채 대차대조표에서 빼내는 것 말고는 다른 목적이 없는 유동화 구조들이 만들어지고 있었음을 기록했습니다(Jones, 2000). 같은 논리가 합성 이전을 추동했습니다. 1990년대 중반 J.P. 모건 팀이 만든 신용부도스와프는 여러 기능 가운데 더 낮은 위험가중치를 사들이는 장치이기도 했습니다.

가장 날카로운 비판은 OECD 선에 쏠렸습니다. 파리에 본부를 둔 클럽의 회원 자격이 어떤 국가의 채무가 0% 가중치를 받을지 100%를 받을지, 그 나라 은행에 대한 채권이 20%가 들지 100%가 들지를 결정했습니다. 멕시코는 1994년 5월 OECD에 가입해 국채 가중치가 그에 맞게 조정되었고, 일곱 달 뒤 페소가 붕괴하며 워싱턴이 500억 달러 구제금융을 조성했습니다. 한국은 1996년 12월에 가입했습니다. 더 큰 결과를 낳은 것은 만기 구분이었습니다. 세계 어느 나라 은행에 대한 것이든 1년 미만 채권은 20% 가중치를, 같은 채권이 13개월이면 100%를 받았습니다. 서울과 방콕에 돈을 빌려준 이들은 그래서 짧게 빌려주었고, 기간대출의 5분의 1에 해당하는 자본만 드는 은행 간 한도를 계속 갱신했으며, 1997년 신뢰가 깨지자 자금 전액이 한꺼번에 만기 도래했습니다. 만기 불일치는 아시아 금융위기가 경상수지 문제를 인출 사태로 바꾼 통로였습니다.

위원회는 계속 땜질을 했습니다. 1991년 개정은 일반충당금으로 인정되는 범위를 좁혔습니다. 1996년 시장위험 개정은 트레이딩 계정에 별도의 부담을 추가하고 은행이 자체 밸류앳리스크 모형으로 이를 계산하도록 허용했는데, 이는 감독자가 숫자를 정한다는 원칙에 대한 첫 양보였습니다. 1991년 7월 BCCI가 열 곳이 넘는 관할권에서 동시에 폐쇄된 뒤, 위원회는 1992년 최저기준을 발표하여 모든 국제 은행이 식별 가능한 연결 감독자를 두도록 요구했습니다. 콘코르다트의 원칙을, 그것이 다시 실패했기 때문에 다시 진술한 것이었습니다.

바젤의 후계자들

대체 규제 작업은 1999년에 시작되어 2004년 6월 바젤 II를 낳았고, 이 체계는 대형 은행이 내부등급으로 자기 위험가중치를 정하도록 허용했습니다. 유럽에서 이를 채택한 은행들은 2008년에 이르러 서른 배가 넘게 레버리지를 쓴 대차대조표 위에서 넉넉한 비율을 보고하고 있었으며, 2007년 미국 주택담보증권에서 시작된 위기는 이 체계의 대부분이 완전히 발효되기 전에 닥쳤습니다. 2010년 12월에 합의된 바젤 III는 최저 보통주자본을 위험가중자산의 4.5%로 올리고 그 위에 2.5%의 보전 완충자본을 얹었으며, 위험가중이라는 사업 전체가 대체하려고 만들어졌던 단순 레버리지 비율을 다시 들여왔습니다.

피터 쿡의 위원회는 법을 만들 권한이 없었으면서도 금융 역사상 가장 널리 채택된 규칙 하나를 만들어냈습니다. 바젤에서 쓴 숫자가 오하이오에서도 오사카에서도 같은 것을 뜻해야 한다는 데 12개 중앙은행이 동의했다는 사실만으로 그렇게 되었습니다. 그들이 고른 숫자는 어떤 은행 도산 모형에서도 도출된 것이 아니었습니다. 8퍼센트는 1987년에 미국과 영국의 더 큰 은행들이 이미 서 있던 수준을 협상가가 방어할 수 있는 무언가로 반올림한 것이었습니다.