バーゼル自己資本合意：8％が世界の銀行規則になった1988年

1987年1月8日、米国連邦準備制度理事会とイングランド銀行は、銀行の自己資本を測る共同提案を公表しました。それは換算係数と資産区分に埋め尽くされた技術文書であり、同時に最後通告でもありました。国際的な銀行業務において重要な三つの法域のうち二つが、互いに共通の基準で合意し、残りのすべてにそれに合わせよと求めたのです。三つ目の法域である日本、当時どの国の銀行よりも速くユーロダラー市場へ拡大していた日本の銀行は、相談の相手にされていませんでした。

18か月後の1988年7月11日、バーゼル銀行監督委員会は International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards と題する28ページの文書を公表しました。そこには、その後20年間フランクフルトからソウルまでの融資判断を支配することになる、ただ一つの数字が記されていました。8パーセントです。国際業務を行う銀行は資産の少なくとも8％に相当する自己資本を保有しなければならず、各資産には委員会が判断したリスクの度合いに応じた重みが付けられました。条約は締結されていません。どの議会も何も批准していません。それでも10年と経たないうちに、100を超える国がこの規則を法に書き込みました。

ケルンで生まれた委員会

この話はヘルシュタットから始まります。1974年6月26日の午後、ドイツの監督当局がバンクハウス I.D. ヘルシュタットの銀行免許を取り消したとき、ニューヨークの取引相手はすでにケルンへマルクを支払い、ついに届かないドルを待っていました。この出来事は決済リスクという言葉と、国境を越えた銀行業務が何になっていたかについての実務的な教訓を世界に残しました。4か月後にはニューヨークでフランクリン・ナショナル銀行が破綻しました。1974年末、主要10か国の中央銀行総裁は常設の銀行規制監督実務委員会を設置し、この委員会は1975年2月にバーゼルの国際決済銀行で初めて会合を開き、のちに都市の名で呼ばれるようになりました。

初期の作業は計量的というより管轄権に関するものでした。1975年のコンコルダットは、銀行の海外拠点を監督する責任を受入国当局と母国当局の間で分け、その基本原則は否定形で述べられました。いかなる海外の銀行拠点も監督を免れてはならない、という原則です。この原則は書くのは容易でも、適用するのは困難でした。1982年にバンコ・アンブロシアーノが崩壊したとき、ルクセンブルクにあった持株会社をイタリアの監督当局もルクセンブルクの監督当局も自らの所管とは認めませんでした。1983年5月、委員会は連結監督を導入した改訂コンコルダットを公表しました。誰かが銀行グループを一つの貸借対照表として見なければならない、という考え方です。

イングランド銀行のピーター・クックは1977年から1988年まで委員会を主宰し、その期間が長かったため実務家は単にクック委員会と呼びました。チャールズ・グッドハートが資料から再構成したこの時期の歴史は、法的権限もなく、執行手段もなく、事務局と呼べるものもないまま、影響力はただ会議の席に着いた人々が帰国して自国の規則を書くという事実だけに支えられていた組織を描き出しています（Goodhart, 2011）。

誰も比べられなかった自己資本

調整の場を規則の制定者に変えた圧力は二つありました。

第一はメキシコでした。1982年8月、ヘスス・シルバ・エルソグがメキシコは債務を履行できないとワシントンに伝えたとき、米国の監督当局は自国最大の銀行の下に敷かれた緩衝がどれほど薄いかを知りました。米国の上位9行が保有するアルゼンチン・ブラジル・メキシコ・ベネズエラ向け債権は、その合計自己資本のおよそ180％に達していました。これらの貸出を市場価値に近い水準まで償却すれば大手商業銀行は帳簿上支払不能になっていたはずで、だからこそラテンアメリカ債務危機は7年間、支払能力の問題ではなく流動性の問題として管理されました。議会は1983年11月の国際貸付監督法で応じ、この法律は初めて三つの連邦銀行監督機関に最低自己資本水準の設定と執行を指示しました。1985年までに当局は総資産に対する基本的自己資本5.5％という一律の下限に落ち着きました。

単純なレバレッジ比率には明らかな欠陥があります。財務省短期証券と海運会社向け貸出に同じ自己資本を課してしまう点です。この規制に直面した銀行は計算をして、比率に数えられない形へエクスポージャーを移しました。スタンドバイ信用状、ノート発行ファシリティ、貸出コミットメント、金利スワップがそれです。米国の監督当局は、自ら作った規則の分母が空洞化していくのを見ていました。

第二の圧力は競争でした。日本の銀行は1980年代初めの国際貸付における控えめな存在から、1988年には国境を越えた銀行債権のおよそ5分の1にまで達し、その年、資産規模で世界上位10行の大半は日本の銀行でした。彼らは米国の尺度で見れば不安を覚える自己資本比率、場合によっては3％近い比率で営業しながら、数十年の株式相互持合いで積み上がった巨額の株式含み益を抱えていました。日本の銀行が自己資本不足だったのか、単に会計の扱いが違っただけなのかは、真面目な分析上の問いでした。それは同時に通商上の不満でもあり、米国議会はそれを不満として扱いました。

多国間を強いた二国間合意

ポール・ボルカーの連邦準備制度とロビン・リー・ペンバートンのイングランド銀行は、1986年までに同じ診断に達していました。オフバランス・エクスポージャーを捉えるリスク加重比率だけが意味のある尺度であり、相手国の銀行が制約を受けないまま自国だけがこれを課すことはしない、という診断です。1987年1月の発表は、他国が加わるように設計されていました。ロンドンとニューヨークが世界のホールセール銀行業務の大半を清算していたため、両方の市場で営業したい日本やドイツの銀行は、母国の監督当局が承認するか否かにかかわらず、やがてこの基準に直面することになっていました。

イーサン・カプスタインによる交渉の記述は、これを最も厚みのある資本市場へのアクセスを支配していた二国による率直な市場支配力の行使として読みます（Kapstein, 1992）。トーマス・オートリーとロバート・ネイバーズはさらに踏み込み、この合意は公共財をめぐる取引というより、米国の議員が外国銀行の費用を上げるために設計し、その代価は世界中の借り手が払った再分配的な取引だったと論じました（Oatley and Nabors, 1998）。のちに連邦準備制度理事会の理事として後継規制の実施を監督したダニエル・タルーロは、この二国間合意を、委員会がゆっくり進む選択肢を失った瞬間として述べています（Tarullo, 2008）。

東京は1987年9月に加わりました。その年の12月に協議草案が出され、最終文言は翌年7月に現れました。文書の冒頭数ページは、二人の主人に仕えているという点について珍しく率直です。

"Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks."

健全性と公平性は同じ目標ではなく、両者が衝突したときには、全員が署名できる合意を意味する公平性がおおむね勝ちました。

四つのバケツ

仕組みは意図的に粗いものでした。すべての資産は数少ないリスクの籠のどれかに入れられ、重みは推定されたものではなく交渉されたものでした。

オフバランス項目は信用換算係数によって引き戻されました。直接的な信用代替物には100％、取引関連の偶発債務には50％、1年未満のコミットメントには0％が適用され、デリバティブは時価評価に将来のエクスポージャー相当の想定上の加算を加えて捉えられました。

自己資本そのものは二つに分けられました。Tier1は払込済株式資本と税引後利益剰余金からの開示準備金を意味し、Tier2は再評価準備金、一般貸倒引当金、ハイブリッド証券、期限付劣後債務を認め、Tier1の規模を超えることはできませんでした。この点について起草者たちは明快でした。"the key element of capital on which the main emphasis should be placed is equity capital and published reserves from post-tax retained earnings."

続いて、日本の署名を買い取った譲歩が置かれました。銀行は株式保有の含み益をTier2の再評価準備金として算入することを認められ、55％が割り引かれたため、相互持合い株の潜在利益100円のうち45円が規制上の自己資本になりました。これにより日本の銀行の支払能力は東京証券取引所へ直結されました。その18か月後、日経平均は1989年12月29日に38,915.87で頂点を打ち、この譲歩を消し去る下落を始めました。ジョー・ピークとエリック・ローゼングレンは、自己資本を損なった日本の銀行がその衝撃を外へ伝え、本店の損傷の程度に比例して米国内支店の貸出を絞っていったことを追跡しました（Peek and Rosengren, 1997）。

規則が融資にしたこと

米国では、測定される自己資本への効果は速く、そして大きなものでした。

自己資本比率は規制緩和の1980年代を横ばいで通り過ぎ、1987年に一度沈みました。大手商業銀行がついにラテンアメリカ向け債権に大きな引当を積んだ年です。1990年から線は向きを変えて上がり続け、1992年末の移行期限を越えてなお上昇しました。10年を6％近くで過ごした比率が8％の上に移り、そこにとどまりました。

そこに至る道は痛みを伴わないものではありませんでした。ベン・バーナンキとカーラ・ラウンは、それが起きている最中の1991年に書いた論文で、自己資本の乏しい銀行が増資ではなく貸出資産の縮小を選んでいることを見いだしました。不動産損失が自己資本を最も速く食ったニューイングランドで、収縮は最も鋭く現れました（Bernanke and Lown, 1991）。バーゼルが1990〜91年の信用収縮を引き起こしたのか、それとも不動産の崩れと景気後退に時期が重なっただけなのかは、なお論争の対象です。誘因の向きには疑いがありません。自己資本の乏しい銀行は、資本を増やすのと同じくらい容易に貸出を減らすことで比率を満たせましたし、貸出を減らす方が安く済みました。

ウェイト表から見える二次的な効果もありました。国債にはまったく負荷がかからなかったため、比率を立て直す銀行は貸出の代わりに財務省証券を買い、一銭も調達せずに分子と分母の関係を改善できたのです。

規則が招いた裁定取引

四つのバケツから成る体系は信用リスクを50パーセントポイント刻みで価格付けするため、それぞれの籠の内側では誘因が完全に一方向へ流れます。AAA格の公益事業会社への貸出と、借入の重い小売業者への貸出が、ともに100％のウェイトと同一の8％の自己資本負荷を受けたので、合理的な銀行は小売業者を残して公益事業会社を売りました。連邦準備制度理事会に勤めたデイビッド・ジョーンズは、真のリスクが規制上のウェイトより低い資産を、経済的実質は保持したまま貸借対照表から外すこと以外に目的のない証券化の仕組みが組み立てられていたことを記録しました（Jones, 2000）。同じ論理が合成的な移転を推し進めました。1990年代半ばにJ.P.モルガンのチームが作ったクレジット・デフォルト・スワップは、いくつもの機能のなかで、より低いリスク・ウェイトを買う装置でもありました。

最も鋭い批判はOECDの線に集まりました。パリに本部を置くクラブの加盟資格が、ある国の債務が0％のウェイトになるか100％になるか、その国の銀行に対する債権が20％で済むか100％かかるかを決めていたのです。メキシコは1994年5月にOECDへ加盟し、国債のウェイトはそれに応じて付け替えられ、その7か月後にペソが崩壊してワシントンが500億ドルの救済を組み立てました。韓国は1996年12月に加盟しました。より大きな帰結をもたらしたのは満期の区分です。世界のどこの銀行に対するものであれ1年未満の債権は20％のウェイトを受け、同じ債権が13か月であれば100％を受けました。ソウルやバンコクへの貸し手は当然短く貸し、期間貸出の5分の1の自己資本しかかからない銀行間与信枠を回し続け、1997年に信頼が壊れたとき、資金の全額が一度に期限を迎えました。満期のミスマッチが、アジア金融危機が経常収支の問題を取り付けへ変えた経路でした。

委員会は継ぎ当てを続けました。1991年の改正は一般貸倒引当金として認められる範囲を狭めました。1996年の市場リスク改正は、トレーディング勘定に別建ての負荷を加え、銀行が自前のバリュー・アット・リスク・モデルでそれを計算することを認めました。監督者が数字を決めるという原則への最初の譲歩です。1991年7月にBCCIが十数を超える法域で一斉に閉鎖されたのちに、委員会は1992年に最低基準を公表し、すべての国際的な銀行が識別可能な連結監督者を持つことを求めました。コンコルダットの原則を、それが再び失敗したがゆえに改めて述べ直したものです。

バーゼルの後継者たち

置き換えの作業は1999年に始まり、2004年6月にバーゼルIIを生みました。この枠組みは大手銀行が内部格付によって自らのリスク・ウェイトを定めることを許しました。欧州でこれを採用した銀行は2008年までに、30倍を超えるレバレッジをかけた貸借対照表の上で余裕のある比率を報告しており、2007年に米国の住宅ローン証券から始まった危機は、枠組みの大半が完全に発効する前に到来しました。2010年12月に合意されたバーゼルIIIは、最低普通株等Tier1をリスク資産の4.5％に引き上げ、その上に2.5％の資本保全バッファーを重ね、リスク加重という事業全体がそれを置き換えるために作られた単純なレバレッジ比率を再び導入しました。

ピーター・クックの委員会は法を作る権限を持たないまま、金融史上もっとも広く採用された規則の一つを生み出しました。バーゼルで書かれた数字が大阪でもオハイオでも同じことを意味すべきだと12の中央銀行が同意した、というだけの力でそうなったのです。彼らが選んだ数字は、銀行破綻のどのモデルからも導かれてはいませんでした。8パーセントとは、1987年に米英のより大きな銀行がすでに置かれていた水準を、交渉担当者が擁護できる何かに丸めたものでした。