बेसल पूंजी समझौता: 1988 में 8% कैसे वैश्विक बैंकिंग नियम बना

8 जनवरी 1987 को फ़ेडरल रिज़र्व बोर्ड और बैंक ऑफ़ इंग्लैंड ने बैंक पूंजी मापने का एक संयुक्त प्रस्ताव प्रकाशित किया। यह रूपांतरण गुणकों और परिसंपत्ति श्रेणियों से भरा एक तकनीकी दस्तावेज़ था, और साथ ही एक अल्टीमेटम भी। अंतरराष्ट्रीय बैंकिंग में महत्व रखने वाले तीन अधिकार-क्षेत्रों में से दो ने आपस में एक साझा मानक तय कर लिया था और शेष सभी को उसकी बराबरी करने के लिए आमंत्रित कर दिया था। तीसरा अधिकार-क्षेत्र जापान था, जिसके बैंक उस समय यूरोडॉलर बाज़ार में इतिहास में किसी भी देश के बैंकों से तेज़ गति से फैल रहे थे, और उनसे परामर्श नहीं किया गया था।

अठारह महीने बाद, 11 जुलाई 1988 को, बेसल बैंकिंग पर्यवेक्षण समिति ने International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards शीर्षक से अट्ठाईस पृष्ठों का एक दस्तावेज़ जारी किया। उसमें एक ही संख्या थी, जो आगामी दो दशकों तक फ़्रैंकफ़र्ट से सियोल तक ऋण-निर्णयों को संचालित करने वाली थी: आठ प्रतिशत। अंतरराष्ट्रीय स्तर पर काम करने वाले बैंकों को अपनी परिसंपत्तियों के कम से कम 8% के बराबर पूंजी रखनी थी, और प्रत्येक परिसंपत्ति पर समिति के आँकलन के अनुसार जोखिम-भार लगाया जाना था। कोई संधि हस्ताक्षरित नहीं हुई। किसी संसद ने कुछ भी अनुमोदित नहीं किया। फिर भी एक दशक के भीतर सौ से अधिक देशों ने इस नियम को अपने कानून में लिख लिया।

कोलोन में जन्मी एक समिति

यह कहानी हेरस्टाट से शुरू होती है। 26 जून 1974 की दोपहर जब जर्मन नियामकों ने Bankhaus I.D. Herstatt का बैंकिंग लाइसेंस वापस लिया, तब न्यूयॉर्क के प्रतिपक्ष पहले ही कोलोन में ड्यूशमार्क जमा कर चुके थे और उन डॉलरों की प्रतीक्षा कर रहे थे जो कभी नहीं आए। इस प्रकरण ने दुनिया को सेटलमेंट जोखिम शब्द और इस बात का व्यावहारिक पाठ दिया कि सीमा-पार बैंकिंग क्या बन चुकी थी। चार महीने बाद न्यूयॉर्क में फ़्रैंकलिन नेशनल बैंक विफल हो गया। 1974 के अंत में ग्रुप ऑफ़ टेन के केंद्रीय बैंक गवर्नरों ने बैंकिंग विनियम एवं पर्यवेक्षी व्यवहार पर एक स्थायी समिति स्थापित की, जिसकी पहली बैठक फ़रवरी 1975 में बेसल स्थित बैंक फ़ॉर इंटरनेशनल सेटलमेंट्स में हुई और जिसे बाद में उस शहर के नाम से पुकारा जाने लगा।

इसका आरंभिक कार्य परिमाणात्मक से अधिक अधिकार-क्षेत्र से संबंधित था। 1975 के कॉनकोर्डैट ने बैंकों के विदेशी प्रतिष्ठानों के पर्यवेक्षण की ज़िम्मेदारी मेज़बान और मूल देश के प्राधिकारियों के बीच बाँटी, और उसका संचालक सिद्धांत नकारात्मक रूप में रखा गया: कोई भी विदेशी बैंकिंग प्रतिष्ठान पर्यवेक्षण से बचकर न निकले। यह सिद्धांत लिखने में जितना सरल था, लागू करने में उतना नहीं। 1982 में बांको अंब्रोसियानो के ध्वस्त होने पर लक्ज़मबर्ग में स्थित होल्डिंग कंपनी को न इतालवी पर्यवेक्षकों ने अपना माना और न लक्ज़मबर्ग के पर्यवेक्षकों ने। मई 1983 में समिति ने संशोधित कॉनकोर्डैट जारी किया, जिसमें समेकित पर्यवेक्षण की शुरुआत हुई — यह विचार कि किसी को एक बैंकिंग समूह को एक ही तुलन-पत्र के रूप में देखना ही होगा।

बैंक ऑफ़ इंग्लैंड के पीटर कुक ने 1977 से 1988 तक समिति की अध्यक्षता की, और अवधि इतनी लंबी रही कि पेशेवर लोग इसे सीधे कुक समिति कहने लगे। चार्ल्स गुडहार्ट ने अभिलेखों से इन वर्षों का जो इतिहास पुनर्निर्मित किया, वह ऐसी संस्था का चित्र खींचता है जिसके पास कोई कानूनी शक्ति नहीं थी, कोई प्रवर्तन तंत्र नहीं था और उल्लेख योग्य सचिवालय भी नहीं, और जिसका प्रभाव पूरी तरह इस तथ्य पर टिका था कि मेज़ के चारों ओर बैठे लोग घर लौटकर अपने देशों के नियम लिखते थे (Goodhart, 2011)।

जिस पूंजी की तुलना कोई नहीं कर सकता था

दो दबावों ने एक समन्वय-मंच को नियम-निर्माता में बदल दिया।

पहला मेक्सिको था। अगस्त 1982 में जब जेसुस सिल्वा-एर्ज़ोग ने वॉशिंगटन को बताया कि मेक्सिको अपना ऋण नहीं चुका सकता, तब अमेरिकी नियामकों को पता चला कि उनके सबसे बड़े बैंकों के नीचे बिछा गद्दा कितना पतला था। अमेरिका के नौ सबसे बड़े बैंकों के पास अर्जेंटीना, ब्राज़ील, मेक्सिको और वेनेज़ुएला के दावे उनकी संयुक्त पूंजी के लगभग 180% के बराबर थे। इन ऋणों को बाज़ार मूल्य के निकट किसी स्तर तक बट्टे में डालने पर बड़े वाणिज्यिक बैंक कागज़ पर दिवालिया हो जाते, और इसी कारण लैटिन अमेरिकी ऋण संकट सात वर्ष तक शोधन-क्षमता की नहीं बल्कि तरलता की समस्या के रूप में संभाला गया। कांग्रेस ने नवंबर 1983 के अंतरराष्ट्रीय ऋण पर्यवेक्षण अधिनियम से उत्तर दिया, जिसने पहली बार तीन संघीय बैंकिंग एजेंसियों को न्यूनतम पूंजी स्तर तय करने और लागू करने का निर्देश दिया। 1985 तक वे कुल परिसंपत्ति पर 5.5% प्राथमिक पूंजी की एक समान न्यूनतम सीमा पर पहुँच चुके थे।

सपाट उत्तोलन अनुपात में एक स्पष्ट दोष है: यह एक ट्रेज़री बिल और एक जहाज़ी कंपनी के ऋण पर समान पूंजी लगाता है। इस नियम का सामना करने वाले बैंकों ने हिसाब लगाया और अपने जोखिमांश उन रूपों में स्थानांतरित कर दिए जिन्हें यह अनुपात गिनता ही नहीं था — स्टैंडबाई लेटर ऑफ़ क्रेडिट, नोट निर्गम सुविधाएँ, ऋण प्रतिबद्धताएँ, ब्याज-दर स्वैप। अमेरिकी पर्यवेक्षक अपने ही नियम के हर को खोखला होते देखते रहे।

दूसरा दबाव प्रतिस्पर्धा का था। जापानी बैंक 1980 के दशक के आरंभ में अंतरराष्ट्रीय ऋण में सीमित उपस्थिति से बढ़कर 1988 तक सीमा-पार बैंक दावों के लगभग पाँचवें हिस्से तक पहुँच गए थे, और उस वर्ष परिसंपत्ति के आधार पर विश्व के दस सबसे बड़े बैंकों में अधिकांश जापानी थे। वे अमेरिकी मापदंडों से चिंताजनक दिखने वाले पूंजी अनुपातों पर, कुछ मामलों में 3% के निकट, कारोबार करते थे, और साथ ही दशकों के पारस्परिक शेयरधारण से जमा हुए विशाल अवास्तविक शेयर-लाभ रखते थे। जापानी बैंक अल्प-पूंजीकृत थे या केवल उनका लेखांकन भिन्न था, यह एक गंभीर विश्लेषणात्मक प्रश्न था। यह एक व्यापारिक शिकायत भी थी, और अमेरिकी कांग्रेस ने इसे शिकायत की तरह ही बरता।

वह द्विपक्षीय समझौता जिसने बहुपक्षीय समझौता करवाया

पॉल वोल्कर के फ़ेडरल रिज़र्व और रॉबिन ली-पेम्बर्टन के बैंक ऑफ़ इंग्लैंड 1986 तक एक ही निदान पर पहुँच चुके थे: तुलन-पत्र से बाहर के जोखिमांश को पकड़ने वाला जोखिम-भारित अनुपात ही एकमात्र उपयोगी माप है, और जब तक दूसरे देश के बैंक अप्रतिबंधित रहें, कोई भी देश अकेले इसे लागू नहीं करेगा। जनवरी 1987 की उनकी घोषणा इसी उद्देश्य से बनाई गई थी कि अन्य उसमें शामिल हों। लंदन और न्यूयॉर्क मिलकर विश्व के अधिकांश थोक बैंकिंग का निपटान करते थे, इसलिए दोनों केंद्रों में काम करना चाहने वाले किसी जापानी या जर्मन बैंक को अंततः इस मानक का सामना करना ही था, चाहे उसका गृह पर्यवेक्षक उसका समर्थन करे या न करे।

एथन कैपस्टीन का इस वार्ता का विवरण इसे सबसे गहरे पूंजी बाज़ारों तक पहुँच पर नियंत्रण रखने वाले दो राज्यों द्वारा बाज़ार-शक्ति के सीधे प्रयोग के रूप में पढ़ता है (Kapstein, 1992)। थॉमस ओटली और रॉबर्ट नेबर्स और आगे गए, और तर्क दिया कि यह समझौता सार्वजनिक-हित का सौदा कम और पुनर्वितरणकारी सौदा अधिक था, जिसे अमेरिकी विधायकों ने विदेशी बैंकों की लागत बढ़ाने के लिए रचा और जिसकी क़ीमत हर कहीं के उधारकर्ताओं ने चुकाई (Oatley and Nabors, 1998)। डेनियल तारुलो, जो बाद में फ़ेडरल रिज़र्व बोर्ड में रहे और उत्तरवर्ती ढाँचों के कार्यान्वयन की देखरेख की, इस द्विपक्षीय समझौते को उस क्षण के रूप में वर्णित करते हैं जब समिति ने धीरे चलने का विकल्प खो दिया (Tarullo, 2008)।

टोक्यो सितंबर 1987 में शामिल हुआ। उसी दिसंबर में परामर्श मसौदा बाहर गया, और अंतिम पाठ अगले जुलाई में सामने आया। दस्तावेज़ के आरंभिक पृष्ठ दो स्वामियों की सेवा करने के बारे में असामान्य रूप से स्पष्ट हैं:

"Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks."

सुदृढ़ता और निष्पक्षता एक ही लक्ष्य नहीं हैं, और जहाँ दोनों टकराए, वहाँ निष्पक्षता — जिसका अर्थ था ऐसा समझौता जिस पर सब हस्ताक्षर कर सकें — आम तौर पर जीती।

चार टोकरियाँ

तंत्र जान-बूझकर मोटा रखा गया था। प्रत्येक परिसंपत्ति गिनी-चुनी जोखिम-टोकरियों में से किसी एक में जाती थी, और भार आँके नहीं गए थे, बातचीत से तय हुए थे।

तुलन-पत्र से बाहर की मदें ऋण रूपांतरण गुणकों के ज़रिए फिर भीतर खींची गईं — प्रत्यक्ष ऋण-विकल्पों पर 100%, लेन-देन से जुड़ी आकस्मिकताओं पर 50%, एक वर्ष से कम की प्रतिबद्धताओं पर शून्य — और डेरिवेटिव को बाज़ार मूल्य पर आँककर उसमें भविष्य के जोखिमांश के लिए एक काल्पनिक अधिभार जोड़कर पकड़ा गया।

पूंजी स्वयं दो हिस्सों में बँटी। टियर 1 का अर्थ था चुकता इक्विटी और कर-पश्चात प्रतिधारित आय से बनी घोषित आरक्षित निधियाँ; टियर 2 में पुनर्मूल्यांकन आरक्षित निधियाँ, सामान्य प्रावधान, संकर उपकरण और अवधि-बद्ध गौण ऋण स्वीकार्य थे, और वह आकार में टियर 1 से अधिक नहीं हो सकता था। इस बिंदु पर प्रारूपकार स्पष्ट थे: "the key element of capital on which the main emphasis should be placed is equity capital and published reserves from post-tax retained earnings."

इसके बाद वह रियायत आई जिसने जापान का हस्ताक्षर ख़रीदा। बैंकों को अनुमति मिली कि वे अपने इक्विटी धारण पर अवास्तविक लाभ को टियर 2 की पुनर्मूल्यांकन आरक्षित निधि के रूप में गिनें, 55% की कटौती के साथ — अर्थात् पारस्परिक शेयरधारण पर प्रत्येक 100 येन के गुप्त लाभ में से 45 येन नियामकीय पूंजी बन जाते। इस प्रकार जापानी बैंकों की शोधन-क्षमता सीधे टोक्यो स्टॉक एक्सचेंज से जोड़ दी गई, और उसके अठारह महीने बाद निक्केई 29 दिसंबर 1989 को 38,915.87 पर शिखर पर पहुँचा और वह गिरावट शुरू हुई जिसने इस रियायत को मिटा दिया। जो पीक और एरिक रोज़नग्रेन ने यह पता लगाया कि पूंजी-क्षत जापानी बैंकों ने उस झटके को बाहर की ओर कैसे संचारित किया, और मुख्यालय में हुई क्षति के अनुपात में अपनी अमेरिकी शाखाओं के ऋण घटाए (Peek and Rosengren, 1997)।

इस नियम ने ऋण देने के साथ क्या किया

अमेरिका में मापी गई पूंजी पर प्रभाव तेज़ और बड़ा रहा।

विनियम-मुक्ति के 1980 के दशक में पूंजी अनुपात लगभग स्थिर सरकता रहा और 1987 में एक बार नीचे बैठा — वही वर्ष जब बड़े वाणिज्यिक बैंकों ने अंततः अपने लैटिन अमेरिकी बहीखातों पर बड़े प्रावधान किए। 1990 से रेखा मुड़ती है और चढ़ती जाती है, 1992 के अंत की क्रियान्वयन समय-सीमा को पार करके और उसके बाद भी। जो अनुपात एक दशक 6% के आसपास बिताया था, वह 8% के ऊपर बैठ गया और वहीं टिका रहा।

वहाँ तक पहुँचना पीड़ारहित नहीं था। बेन बर्नान्के और कारा लोन ने, जब यह सब घट ही रहा था, 1991 में लिखते हुए पाया कि पूंजी की कमी वाले बैंक इक्विटी जुटाने के बजाय अपने ऋण-बहीखाते सिकोड़ रहे थे। न्यू इंग्लैंड, जहाँ संपत्ति-हानि ने पूंजी को सबसे तेज़ी से खाया था, वहाँ संकुचन सबसे तीखा दिखा (Bernanke and Lown, 1991)। बेसल ने 1990–91 की ऋण-तंगी पैदा की या वह केवल एक संपत्ति-पतन और एक मंदी के साथ एक ही समय पर पड़ गई, इस पर अब भी बहस है। प्रोत्साहन की दिशा पर संदेह नहीं है। पूंजी की कमी वाला बैंक अनुपात को अधिक पूंजी जुटाकर जितनी आसानी से पूरा कर सकता था, उतनी ही आसानी से कम ऋण देकर भी, और कम ऋण देना सस्ता पड़ता था।

भार-तालिका में एक द्वितीयक प्रभाव भी दिखता है। सरकारी प्रतिभूतियों पर कोई भार नहीं था, इसलिए अपना अनुपात फिर से बनाता बैंक ऋण देने के बजाय ट्रेज़री प्रतिभूतियाँ ख़रीद सकता था और एक पैसा जुटाए बिना अंश और हर के संबंध को सुधार सकता था।

जिस आर्बिट्राज को इस नियम ने बुलावा दिया

चार टोकरियों की प्रणाली ऋण जोखिम की क़ीमत पचास प्रतिशत-बिंदुओं की सीढ़ियों में लगाती है, जिसका अर्थ है कि हर टोकरी के भीतर प्रोत्साहन पूरी तरह एक ही दिशा में बहता है। AAA श्रेणी की एक उपादान कंपनी को दिया ऋण और एक उच्च-उत्तोलन वाले खुदरा विक्रेता को दिया ऋण, दोनों पर 100% भार और एक ही 8% पूंजी-भार लगता था, इसलिए विवेकशील बैंक खुदरा विक्रेता को रखता और उपादान कंपनी को बेच देता। फ़ेडरल रिज़र्व बोर्ड में कार्यरत डेविड जोन्स ने दर्ज किया कि प्रतिभूतिकरण की ऐसी संरचनाएँ बनाई जा रही थीं जिनका इसके अतिरिक्त कोई प्रयोजन नहीं था कि जिन परिसंपत्तियों का वास्तविक जोखिम उनके नियामकीय भार से कम था, उन्हें आर्थिक लाभ अपने पास रखते हुए तुलन-पत्र से बाहर कर दिया जाए (Jones, 2000)। यही तर्क कृत्रिम अंतरण को भी चला रहा था: 1990 के दशक के मध्य में जे.पी. मॉर्गन की टीम ने जो क्रेडिट डिफ़ॉल्ट स्वैप बनाया, वह अन्य बातों के अलावा कम जोखिम-भार ख़रीदने का उपकरण भी था।

सबसे तीखी आलोचना OECD की रेखा पर हुई। पेरिस स्थित एक क्लब की सदस्यता तय करती थी कि किसी देश के ऋण पर 0% भार लगेगा या 100%, और उसके बैंकों पर दावों की लागत 20% होगी या 100%। मेक्सिको मई 1994 में OECD में शामिल हुआ और उसकी सरकारी प्रतिभूतियों का भार तदनुसार बदल गया; सात महीने बाद पेसो ढह गया और वॉशिंगटन ने 50 अरब डॉलर का बचाव पैकेज जुटाया। दक्षिण कोरिया दिसंबर 1996 में शामिल हुआ। अधिक परिणामकारी परिपक्वता का भेद था: दुनिया में कहीं भी किसी बैंक पर एक वर्ष से कम का दावा 20% भार वहन करता, जबकि वही दावा तेरह महीने का होने पर 100%। सियोल और बैंकॉक के ऋणदाताओं ने इसीलिए छोटी अवधि के लिए उधार दिया और उन अंतर-बैंक सीमाओं को लगातार नवीकृत करते रहे जिनकी पूंजी-लागत अवधि-ऋण की पाँचवें हिस्से थी, और 1997 में भरोसा टूटने पर पूरा वित्त-भंडार एक साथ देय हो गया। परिपक्वता-असंतुलन ही वह तंत्र था जिससे एशियाई वित्तीय संकट ने चालू-खाते की समस्या को एक भगदड़ में बदल दिया।

समिति पैबंद लगाती रही। 1991 के एक संशोधन ने सामान्य प्रावधान की परिभाषा कसी। 1996 के बाज़ार जोखिम संशोधन ने ट्रेडिंग बहीखातों पर एक अलग भार जोड़ा और बैंकों को अपनी ही वैल्यू-एट-रिस्क मॉडलों से उसकी गणना करने दी — यह उस सिद्धांत की पहली रियायत थी कि संख्याएँ पर्यवेक्षक तय करता है। जुलाई 1991 में BCCI को एक दर्जन से अधिक अधिकार-क्षेत्रों में बंद किए जाने के बाद समिति ने 1992 में न्यूनतम मानक जारी किए, जिनमें अपेक्षा थी कि प्रत्येक अंतरराष्ट्रीय बैंक का एक पहचान-योग्य समेकित पर्यवेक्षक हो — कॉनकोर्डैट का वही सिद्धांत, दोहराया गया क्योंकि वह फिर विफल हुआ था।

बेसल के उत्तराधिकारी

प्रतिस्थापन पर काम 1999 में शुरू हुआ और जून 2004 में बेसल II लाया, जिसने बड़े बैंकों को आंतरिक रेटिंग से अपने जोखिम-भार तय करने दिए। यूरोप में इसे अपनाने वाले बैंक 2008 तक तीस गुना से अधिक उत्तोलन वाले तुलन-पत्रों पर आरामदेह अनुपात दर्ज कर रहे थे, और 2007 में अमेरिकी बंधक प्रतिभूतियों से शुरू हुआ संकट इस ढाँचे के अधिकांश भाग के पूर्णतः प्रभावी होने से पहले ही आ गया। दिसंबर 2010 में तय बेसल III ने न्यूनतम सामान्य इक्विटी को जोखिम-भारित परिसंपत्तियों के 4.5% तक बढ़ाया, उस पर 2.5% का संरक्षण बफ़र रखा, और वही सरल उत्तोलन अनुपात फिर लौटा लाया जिसे प्रतिस्थापित करने के लिए यह पूरा जोखिम-भारीकरण उपक्रम खड़ा किया गया था।

पीटर कुक की समिति के पास कानून बनाने का अधिकार नहीं था, फिर भी उसने वित्तीय इतिहास के सर्वाधिक अपनाए गए नियमों में से एक रच दिया, और इसका आधार बस यह था कि बारह केंद्रीय बैंक इस पर सहमत हो गए कि बेसल में लिखी एक संख्या का अर्थ ओसाका में भी वही होना चाहिए जो ओहायो में। उन्होंने जो संख्या चुनी, वह किसी बैंक-विफलता मॉडल से नहीं निकली थी। आठ प्रतिशत लगभग वही स्तर था जिस पर 1987 में बड़े अमेरिकी और ब्रिटिश बैंक पहले से खड़े थे, और उसे किसी ऐसे अंक में पूर्णांकित कर दिया गया जिसका बचाव एक वार्ताकार कर सके।