賽普勒斯紓困內部化：歐元區儲戶為銀行損失買單 2013

布魯塞爾的一個週五夜晚

2013年3月16日星期六凌晨兩點剛過，在布魯塞爾Justus Lipsius大樓五樓一間沒有窗戶的會議室裡，歐元區財長們在他們寫下過的最具爭議的一句話上簽了字。他們發布的公報稱，賽普勒斯共和國將獲得100億歐元的調整方案，並須由該國自己籌集70億歐元來填補175億歐元的資金缺口。其中大部分將通過一項所謂「穩定徵費」來籌集，該徵費適用於所有賽普勒斯銀行的全部存款，甚至包括10萬歐元以下的受保存款。徵費率為存款保險上限以下餘額6.75%，超過部分9.9%。賽普勒斯銀行將不會在週一開門，到了週日下午，ATM在尼科西亞大教堂廣場和利馬索爾舊港排起的長隊裡被取空。

「這是一次性措施，」歐元集團新任主席、荷蘭財長傑倫·迪塞爾布盧姆在閉幕新聞發布會上說，「這是確保金融部門即時穩定的唯一辦法。」這句話撐過了96小時。3月19日星期二，賽普勒斯眾議院以36票反對、0票贊成、19票棄權否決了協議——沒有一位執政黨議員願意為彼時該國小報已稱之為「歐洲式盜竊」的方案投贊成票。下一個星期一，一份重新設計的方案出爐，所有受保歐元存款都得到保護，全部負擔轉移到兩家銀行的大額儲戶身上。這是歐元區處置史上首次由無擔保的銀行客戶而非納稅人買單，並奠定了此後每一次歐元區銀行倒閉都將遵循的範本。

銀行部門如何膨脹至GDP的八倍

要理解賽普勒斯為何需要紓困內部化，必須先看清待處置對象的規模。賽普勒斯於2004年5月加入歐盟，2008年1月加入歐元區。其後四年內，賽普勒斯銀行體系存款從380億歐元增至720億歐元，所有賽普勒斯貨幣金融機構的合併資產負債表，從入盟時約GDP的四倍膨脹至2009年底超過GDP八倍的高點。按任何跨國比較口徑衡量，近期紀錄中只有2007年的冰島——我們在冰島銀行業崩潰與最後貸款人極限一文中詳述——曾出現過更極端的銀行對GDP比率。

三股力量推升了曲線。第一，賽普勒斯保持歐元區最低的10%企業所得稅率，加上沿襲自蘇聯時期的雙邊稅收協定——尤其是與俄羅斯聯邦的協定——使該島成為將俄羅斯資本回流至歐元資產最便宜的合法通道。到2012年底，賽普勒斯兩大行所持680億歐元非銀行存款中，約210億歐元屬於非居民，其中絕大多數為俄羅斯人。第二，賽普勒斯銀行法將存款視為與其他高級無擔保債務同等的高級義務，未給予法定優先權。這一設計在處置目的上使儲戶在法律上與債券持有人等同，待紓困內部化提上議程後便具有了決定性意義。第三，賽普勒斯銀行被允許將吸收的存款跨境運用，並將歐元區主權敞口集中於收益率最高的債券——即希臘國債。

到2011年中期，賽普勒斯銀行與賽普勒斯人民銀行——以希臘語名Laiki廣為人知——合計按賬面價值持有約58億歐元希臘國債，約佔賽普勒斯GDP的三分之一。2012年3月達成的希臘私營部門參與減記的政治過程，我們在希臘債務危機與歐元區主權債務斷裂中討論過；兩行合計實現損失約45億歐元，佔賽普勒斯GDP約25%，全部發生在同一會計期內。Laiki在2012年全年還從賽普勒斯中央銀行動用了95億歐元的緊急流動性援助額度，ECB理事會在2013年3月21日馬里奧·德拉吉行長致賽普勒斯財長米哈利斯·薩里斯的信函中判定，該擔保僅足以維持至下週一為止，IMF此後將這一程序性壓力評為對議會決定性的施壓 (IMF, 2013)。

第一份協議及其三日內的崩塌

3月16日週五夜的方案，據在場官員的陳述，是在會議室走廊上而不是紙面上設計出來的。上任僅28天的尼科斯·阿納斯塔夏迪斯總統抵達時已收到聯盟夥伴的明確指示——優先保護俄羅斯非居民儲戶而非其他任何選民群體——這與德國財政部認為應讓這些儲戶承擔大部分損失的立場、以及IMF認為存款保險上限不可觸碰的立場都不相容。最終的妥協模糊了兩個目標。對10萬歐元上限以下的每一歐元存款也加徵，使得58億歐元的目標得以實現，但大額餘額所承擔的份額僅被輕微稀釋。莫斯科時間凌晨6點接受簡報的俄羅斯外長謝爾蓋·拉夫羅夫稱其為「不公平、不專業且危險」。12小時內，弗拉基米爾·普京總統致電安格拉·梅克爾總理。

擠兌風險是當下的問題。賽普勒斯銀行原定於3月19日週二恢復正常營業；政府宣布3月18日週一為公共假日以延長週末，週日下午提交的緊急法令凍結了每張ATM卡每日100歐元以上的取款。那個週六尼科西亞ATM前的長隊被歐洲所有通訊社拍攝。在新政府上任不到三週即被撤換的賽普勒斯中央銀行前行長阿薩納西奧斯·奧爾法尼德斯，在週一早晨接受《金融時報》採訪時將協議描述為「致命錯誤」，並警告「如果西班牙或意大利的儲戶失去信心，歐元本身將岌岌可危」——這句話當天下午刊登在歐洲所有報紙的頭版 (Demetriades, 2017)。

議會於3月19日週二下午6點召開。表決結果為36票反對、0票贊成，所有19名DISY執政黨議員均選擇棄權而非投票反對本黨總統。共產主義AKEL黨、中間派DIKO、社會主義EDEK和綠黨全部投反對票。一小時內，歐元集團再次召開電話會議，德拉吉與IMF總裁克里斯蒂娜·拉加德分別在法蘭克福和華盛頓加入。當走廊上記者問及賽普勒斯是否可被允許退出歐元時，德國財長沃爾夫岡·朔伊布勒只回答：「100億歐元仍然在桌面上——賽普勒斯一方的事，現在是賽普勒斯人的事。」

第二份協議與處置機制

2013年3月25日週一凌晨出現的方案在結構上圍繞兩個命題重新構建。第一，所有10萬歐元以下的受保存款將得到全額保護——存款保險指令將不受觸動。第二，全部負擔將集中於位於危機核心的兩家銀行，其大額儲戶被轉換為股東或徹底清零，賽普勒斯其餘銀行體系不受影響。賽普勒斯人民銀行——Laiki——進入處置程序，其受保存款與優良貸款作為「好銀行」轉入賽普勒斯銀行，餘下的空殼承載不良貸款、股本、次級債與無擔保存款，進入清算。Laiki的高級債券持有人被直接清零。Laiki的無擔保儲戶失去10萬歐元以上餘額的全部，且未獲股權轉換——以處置前債權基準計，幾乎全額清零約42億歐元。

賽普勒斯銀行的處理較為溫和但仍屬嚴厲。10萬歐元以上的無擔保存款被分為三檔。第一檔37.5%的份額在3月29日的施行令中上調至47.5%，按每股1歐元面值轉換為A類股本，將該行的普通股一級資本充足率推升至9%。第二檔22.5%置於臨時託管帳戶，如資本重建不足可被動用，待PIMCO審計完成後剩餘部分分兩次返還。其餘30%被鎖入6個月與12個月、零利率的定期存款。受保存款保持原狀。約2億歐元的高級無擔保債券持有人也按相同條款轉換為股本。次級債被清零。原有股本被壓至名義殘值。

資本管制——歐元啟動以來對貨幣聯盟成員國實施的首次管制——伴隨協議同時生效。3月27日的施行令規定人均每日300歐元取款上限、禁止境外支票清算、境外信用卡交易每月5,000歐元上限、20萬歐元以上轉帳須經部長批准。管制在4月被進一步收緊，直至2015年4月方完全解除，距施行幾乎正好兩年。

紓困內部化之後的實體經濟

兩項操作的合計成本約為80億歐元的儲戶和債券持有人損失，加上100億歐元的三駕馬車方案和約10億歐元的國家出資。賽普勒斯經濟在2013年萎縮5.9%，2014年再萎縮1.4%，三年間峰谷累計下挫約10%，比三駕馬車基線情景的負13%略好，但足以造成持續的兩位數失業率，直至2019年方回落至8%以下。由前大額儲戶重新注資的賽普勒斯銀行於2017年初重返倫敦證交所，並在2018年報出首個全年盈利。2012年達到約210億歐元峰值的俄羅斯系存款，至2018年已跌至50億歐元以下，並在2024年隨烏克蘭入侵後的制裁實施而在實際意義上接近歸零。

賽普勒斯銀行業本身按上圖軌跡收縮——從2009年峰值GDP八倍以上，下降至2014年末略高於GDP四倍，2020年降至三倍以下。定義賽普勒斯銀行業二十年之久的非居民存款模式未能延續。該國將經常帳戶結構重新圍繞旅遊、專業服務以及比重日增的科技業重組。

一份被編入法律的範本

賽普勒斯紓困內部化是在三個週末內即興拼湊出來的。歐盟委員會關於《銀行恢復與處置指令》的提案自2012年6月起已擺在桌面，但賽普勒斯將這項指令從三方協商中飄移的草案推至成員國不得不通過的法律。2014年5月通過、2015年1月1日轉化為國內法的BRRD將賽普勒斯即興搭建的紓困內部化順序寫入法律，並增加了一項重要的收緊——在動用任何公共資金前必須對總負債與自有資金至少進行8%的紓困內部化 (European Commission, 2014)。單一處置機制條例於2014年7月通過，單一處置委員會於2016年1月1日獲得權力，至該體制首次重大試金石——2014年8月葡萄牙Banco Espirito Santo的處置——架構已經就位，次級債券持有人承擔損失，高級債權人與儲戶則被轉入過橋銀行。

隨後兩宗處置同樣循此路徑。2015年11月意大利Banca delle Marche、Banca Etruria、CariChieti與CariFerrara的有序清算令次級債券持有人承擔損失——其中多數是被誤銷售這些證券的零售儲戶——引發意大利的政治危機，並將Monte dei Paschi的處置推遲了18個月。2017年6月6日Banco Popular Espanol的處置是歐洲首例BRRD式的大型銀行處置，以1歐元出售給桑坦德銀行，在一夜的干預中清零了股東與次級債券持有人33億歐元，成為賽普勒斯範本可在十倍規模銀行身上無傳染地適用的證明案例。

政策共同體形成的判斷是：儲戶損失只有被10萬歐元保證上限清晰畫定時才在政治上可承受——這正是從3月16日試圖觸碰該上限的最初協議中以高昂代價換來的教訓。2007年9月Northern Rock門前的長隊和北岩銀行擠兌與英國存款保險信任的喪失，以及2008年全球金融危機一文涵蓋的2008年完整週期，已向西方決策階層證明：一條得不到保護的保證線比沒有保證線更糟。週五夜布魯塞爾的妥協違背了這一教訓；週一早晨的替代方案以對上限以上人群施加嚴酷但有邊界的損失為代價，恢復了這一教訓。

留在尼科西亞的東西

2013年3月堅稱儲戶紓困內部化是一次性的人——傑倫·迪塞爾布盧姆——在3月25日接受路透社與《金融時報》聯合採訪時說出了與劇本相悖的話。被問及賽普勒斯模式是否會成為歐元區其餘地區的範本，他回答：「如果我們希望擁有一個健康穩健的金融部門，唯一的辦法是：在哪裡承擔風險，就在哪裡面對其後果。」 (Reuters, 2013)。這番話令歐洲銀行股一小時內下跌2%至4%，其辦公室在下午結束前不得不發表澄清。一年內，BRRD將他這句毫無防備的話寫入了歐盟法律。

第二份協議達成11年後，2024年3月25日賽普勒斯銀行年度股東大會上，副主席讀出收盤價——相對於2013年1歐元的名義轉換價為4.32歐元。該行自2018年扭虧以來累計派息為1.05歐元。一名持有2013年所獲全部股權的轉換儲戶，按現值計算已收回當年減記的約70%至80%。這一接近面值的水平，是週五夜會議室中無人想到的可能性。被轉換為股票的存款，經過11年和一輪資本管制制度，已成為一隻在倫敦設有市場、按季度以歐元派息的股票。