馬歇爾計劃：130億美元如何重建戰後歐洲 1948–1952

哈佛的十二分鐘演講

1947年6月5日星期四下午，麻薩諸塞州劍橋溫暖晴朗。約下午兩點半，國務卿喬治·C·馬歇爾走上哈佛第296屆畢業典禮講台，於紀念教堂與懷德納圖書館之間的庭院中接受名譽法學博士學位。他讀了一份事先不足十二人見過的打字稿，約十二分鐘。除手中那張紙外別無講稿。聽眾——一萬五千名擠坐在三百週年劇場摺疊椅上的畢業生、家屬與教師——在他坐下時禮貌鼓掌，未曾意識到美國剛剛承擔了和平時期任何政府對另一大陸所做的最大規模經濟介入。

「美國應當盡其所能協助世界恢復正常的經濟健康，否則不可能有政治穩定與有保障的和平，這是合乎邏輯的」，馬歇爾對到場者講道。決定意旨的段落在數句之後：「倡議必須來自歐洲。我國的角色應當是友好地協助起草歐洲方案，並在我們能夠實行的範圍內日後支持該方案。方案應當是共同的，由若干、若非全部歐洲國家協議達成。」

提議未附數字，未列國家，亦無法案草稿。馬歇爾所做的，是把喬治·肯楠政策規劃司起草、由副國務卿威爾·克萊頓在五月下旬兩週內修訂的國務院內部文件，透過在哈佛講台上宣讀，轉為公開承諾。法案上稱作歐洲復興計畫(ERP)，運行了四年零三個月，將133億美元送至大西洋彼岸，重建了十六國的工業基礎，並搭起今日歐盟所立的制度骨架。

1947年春的歐洲大陸

要理解馬歇爾的提議為何獲得如此迅速的響應，需查看當年春季的歐洲資產負債表。1946年西歐整體的工業產出約為1938年水平的83%，但這一總括數字粉飾了實情。德國為34%，義大利為60%，荷蘭為74%。1947年初魯爾的煤炭產量僅相當於戰前一半，而2月溫莎泰晤士河結冰的酷寒冬季使英國美元儲備以警示速度耗盡，迫使英格蘭銀行起草憂慮備忘錄 (Milward, 1984)。農業產出比1938年低15%，1946年穀物收成為1880年代以來最差。

人道危機背後是結構性問題——美元短缺。歐洲需要美國的穀物、煤炭、資本品與棉花。它已無法生產足量出口以支付進口，因為曾生產這些的工廠在魯爾、漢堡、里昂、米蘭、鹿特丹一片瓦礫。1947年西歐經濟體對美元區的總經常帳戶赤字約為年率75億美元，接近整個戰時租借協定差額。戰後剩餘的硬通貨儲備按美國財政部自身的算法將於1948年中期完全枯竭。

同樣的美元短缺，自IMF與世界銀行開業以來便是國際貨幣體系的運行約束，詳見戰後貨幣秩序的布雷頓森林架構。布雷頓森林機構的設計假定終戰五年內有序過渡到貨幣可兌換。馬歇爾在哈佛演講時該時間表顯已崩塌。英鎊不可兌換，法郎在三個市場以三種匯率成交，德國城市許多地區的帝國馬克已被香煙取代。

蘇聯擴張是圖景的另一半。馬歇爾上講台時，紅軍佔領著波蘭、東德、捷克斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞以及奧地利的蘇佔區。1946年11月法國共產黨得票28.6%，同年6月義大利共產黨得票19%。英國外交部1947年2月告訴華盛頓，倫敦再無力在希臘內戰中資助保王黨。1947年3月12日國會演講所闡明的杜魯門主義對希臘和土耳其承諾4億美元，卻刻意未觸及深層的大陸問題。馬歇爾的提議——借用喬治·肯楠後來在回憶錄中的話——是與杜魯門主義軍事一半相對應的經濟一半。

巴黎、莫洛托夫與十六國

哈佛演講後兩週內，英法外長貝文與比多在倫敦達成共同回應。他們邀請蘇聯參加6月27日在巴黎的三方籌備會議。維亞切斯拉夫·莫洛托夫率八十九人代表團——經濟學家、統計學家、安全人員——抵達，停留六日。7月2日，在比多和貝文堅持援助必須共同協調、受援國必須共享其資源與國際收支需求資訊的備忘錄往來之後，莫洛托夫宣布這些條件是對主權的侮辱並退出會議。

莫洛托夫的離場具有決定性意義。他回到莫斯科一週之內，已表達參加後續會議意向的波蘭和捷克斯洛伐克政府被下達拒絕的指示。捷克斯洛伐克非共產黨外長揚·馬薩里克據傳於7月10日對布拉格的同僚說，他「作為主權國家的外長前往莫斯科，作為蘇聯僕從歸來」。七個月內馬薩里克身亡。1948年2月他從外交部窗口墜落，官方裁定為自殺，外界普遍不信。共產黨情報局1947年9月成立。大陸東西分裂底定。

7月12日開幕的巴黎會議有十六個參與國——奧地利、比利時、丹麥、法國、希臘、冰島、愛爾蘭、義大利、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、土耳其和英國——經過7月至9月的委員會作業，起草出1947年9月的歐洲經濟合作委員會報告。它們提交了四年224億美元的請求，經威廉·克萊頓主導的國務院審查削減至170億美元，杜魯門於1948年4月3日簽署的《經濟合作法》核准首期15個月53億美元。

經濟合作署

法律設立了經濟合作署(ECA)，一個國務院之外、直接向總統報告的獨立機構。杜魯門提名史都德貝克總裁保羅·霍夫曼出任。霍夫曼於1948年4月9日宣誓就職，距法案簽署僅六日，此後運作ECA兩年半，1950年末交棒給威廉·福斯特。埃夫里爾·哈里曼成為駐歐洲特別代表，辦公地點設於巴黎聖弗洛朗坦街2號塔列朗酒店。每個受援國設有ECA代表團，與當地政府並行作業並向華盛頓彙報，這一模式被此後四十年間美國所有對外援助項目沿用。

馬歇爾在巴黎的對應機構是OEEC——歐洲經濟合作組織，1948年4月16日為協調該計畫的歐洲一側而成立。其首任秘書長是36歲的法國經濟學家羅貝爾·馬若蘭，他後來成為歐洲委員會首任經濟與財政事務副主席。OEEC運作年度分配工作，每個成員國提交其美元需求與出口可供量，由英國外交部的埃德蒙·霍爾-佩奇爵士在首三年的大部分時間內擔任主席的高級官員委員會協商削減與折衷。OEEC於1961年納入美國和加拿大為正式成員，改組為OECD。

此圖是馬歇爾年代成敗最簡明的概括。1945年工業產出降至1938年水平約一半——德國更低，荷蘭與義大利居中。至1947年的復甦將地區指數推回約83，但1948年初在美元約束下復甦明顯放緩。1948年4月ERP開始撥付後曲線急升。1950年指數高出1938年18點，1952年達131。1948年的拐點究竟是馬歇爾資金所致，還是恰與無論如何都會發生的改革重合，是該計畫經濟史的核心實證問題 (Eichengreen, 2007)。

各國分配

十六國之間的分配每年在巴黎協商，由華盛頓批准。累計數字通常是扣除船舶留置、附條件援助和第115條扣減後的淨額，分布如下。

此一分布值得駐足。英國與法國合計吸收了ERP總額的42%。德國雖承受了遠為沉重的物理損壞，但其按美元計的額度低於法國或英國——這是1950年前實行的將德國人均援助保持在盟國平均之下的政策決定所致。希臘與土耳其所受援助絕大部分為贈款形式，反映兩國當時已處於冷戰地理的前沿。戰時中立、重建需求相對有限的愛爾蘭則把分配額全部作為貸款接受。

歐洲支付同盟

最持久的制度發明是1950年9月19日在巴黎商定、追溯至同年7月1日生效的歐洲支付同盟(EPU)。EPU是OEEC貨幣的多邊清算機制，由位於巴塞爾的國際清算銀行擔任代理。每月各成員國對其他所有成員國的雙邊餘額，被沖銷為對同盟的單一頭寸。盈餘國一部分以美元結算、一部分以信用結清；赤字國一部分以美元支付、一部分以信用支付。信用額度以ERP出資3.5億美元為初始本金，成員國份額填補餘額。到大多數成員國恢復可兌換的1955年，EPU共清算了約460億美元的區內貿易餘額，但以黃金或美元結算的部分僅占其中一小部分 (Eichengreen, 2007)。

此算術之所以重要，是因為EPU之前，每個歐洲國家都在與其他每個歐洲國家維持雙邊貿易安排——1949年共有28對貨幣正式運作，其中數對以商品和易貨結算。其結果是區內貿易格局比多邊支付體系所容許的水平低約30%。EPU在兩年內拆除雙邊清算約束。OEEC區內貿易占OEEC總貿易的比重由1948年的41%升至1953年的53%。

1948年4月義大利大選

鑒於當時人所賦予的分量，有一項結果值得單獨提及。1948年4月18日的義大利大選是新共和憲法下的首次選舉，亦是帕爾米羅·托利亞蒂領導的共產黨—社會黨人民民主陣線，與阿爾奇德·德加斯佩里領導的天主教民主黨爭奪備選政府的首次選舉。2月民調顯示陣線領先。杜魯門政府的回應有二：一是中央情報局工作人員法蘭克·威斯納獲授權約一千萬美元秘密資助天主教民主黨的心理戰；二是清晰公開的信號——共產黨勝選將終結義大利在ERP中的參與。霍夫曼公開召開記者會明確這一聯繫。投票前數週ECA船隻在那不勒斯和熱那亞卸下小麥的場面被拍下。4月18日，天主教民主黨得票48.5%，陣線得票31%。政治史學家勞倫斯·維特納論證，馬歇爾計畫的信號在大約八至十個百分點的票數遷移上起到了決定性作用 (Hogan, 1987)。

究竟決定性如何

1980年代開啟並延續至1990年代的計量經濟史辯論，給出的評判比通俗記憶更為審慎。艾倫·米爾沃德1984年的修正主義研究指出，歐洲復甦即使沒有馬歇爾援助也會沿大致相同的軌跡發生，因為必要的物質資本與企業家知識在戰爭中存活下來，而與美國之間潛在的生產率差距本身就構成了追趕的斜率 (Milward, 1984)。最直接的反駁是德隆與艾肯格林1993年向NBER提交的工作論文。兩位作者承認現金轉移規模有限——即使在高峰年份也僅約受援國GNP的2%，決不超過4%——但堅持援助所附條件至為關鍵。ERP受援國必須承諾財政平衡、貨幣穩定、區內貿易自由化，對德國而言則要使其工業與昔日敵國實現整合。這些改革所釋放的生產率收益比援助本身高出一個數量級。兩人為該計畫所定的措辭——「或許是歷史上最成功的結構調整計畫」——一直流傳 (De Long and Eichengreen, 1993)。

將此記錄與前一場歐洲大戰之後的戰後安排相較。1919年凡爾賽所課的賠款，正如威瑪惡性通脹與馬克的毀滅所述，試圖使敗者向勝者付款。馬歇爾計畫倒置了這一邏輯。勝者出資支付敗者的復甦，並建立起使敗者成為永久盟友的制度。其後英國的相對衰落，是蘇伊士危機與英國金融帝國的終結中處理的同一變遷的反面，其中美元取代英鎊成為西方體系的運行貨幣。該計畫支撐的布雷頓森林秩序持續至1971年8月黃金窗口關閉，此一情節見尼克森衝擊與金本位的終結。

計畫的遺產

制度遺產以複利方式累積。1948年的OEEC在1961年化為OECD。1950年5月9日的舒曼宣言——提議成立法德煤鋼共同當局——是讓·莫內在馬歇爾計畫培育的制度文化中起草、由霍夫曼在公布前予以背書的。1951年4月的歐洲煤鋼共同體條約直接由此倡議生長。1957年3月的羅馬條約創建歐洲經濟共同體。1986年的單一歐洲法案、1992年的馬斯垂克條約、1999年的歐元——七十五年歐洲一體化的每一步，都將一個命題嵌入其結構：一個共同談判分配的大陸將共同貿易，並最終共同治理其一部分。

馬歇爾本人1947年6月時已66歲。他演講後又任國務卿七個月，1949年1月遵醫囑辭職。朝鮮戰爭前九個月他作為國防部長重回政府。1953年獲諾貝爾和平獎——成為唯一獲此獎項的職業軍人——1959年10月16日在沃爾特·里德陸軍醫院辭世。保羅·霍夫曼1959年成為聯合國特別基金首任主任，該基金1965年併入今日的聯合國開發計畫署。羅貝爾·馬若蘭1958年成為首任歐洲經濟與財政事務委員。這些事業軌跡本身就是制度軌跡。

一位名叫皮埃爾·尤里的法國經濟學家1948年作為青年人在OEEC起草了若干早期美元分配文件。1979年在佛羅倫斯的歐洲大學研究院的口述史中，他被問及對該計畫記憶最深的是什麼時，停頓了片刻。「值得記住的，」他說，「不是錢。是會議。歐洲歷史上第一次，十六國的對外貿易官員在同一棟樓裡度過工作週，在同一間會議室圍繞同樣的數字爭論。這樣過了三年之後，再要相互開戰便十分困難了。」