2차 은행 위기: 영란은행의 1973년 구명정

1973년 12월 21일 금요일 저녁, 청산은행 간부들이 스레드니들 스트리트의 영란은행으로 소집되었습니다. 시더 홀딩스라는 금융회사를 어떻게 할 것인지 결정하기 위해서였습니다. 시더는 주택 소유자에게 2순위 담보대출 금리로 돈을 빌려주었고, 그 자금을 은행 간 시장에서 차입해 조달했습니다. 대출자들은 예금 연장을 멈춘 상태였습니다. 시더가 크리스마스 연휴 동안 무너진다면, 그 방에 모인 사람들의 판단으로는 명단의 다음 이름이 1월에, 그다음 이름이 2월에 무너질 것이었습니다.

협의는 토요일 내내 이어져 일요일 새벽까지 계속되었습니다. 바클레이스, 내셔널 웨스트민스터, 힐 새뮤얼, 그리고 크라운 에이전츠가 합해서 약 7,200만 파운드의 한도를 내놓았고, 시더는 월요일에 정상 영업을 했습니다. 그보다 닷새 앞서 영란은행은 이미 더 크고 항구적인 것을 꾸리기 시작했는데, 관계자 모두가 곧바로 구명정이라 부르기 시작한 상설 지원 기금이었습니다.

이후 2년 동안 구명정은 영국의 예금수취기관 26곳에 약 13억 파운드를 빌려주게 됩니다. 영란은행 자신이 떠안은 손실은 약 1억 파운드에 이르렀는데, 이는 당시 영란은행의 자본금과 적립금 전체에 가까운 금액이었습니다.

경쟁과 신용통제가 풀어 놓은 것

1970년 영국의 은행 체계는 규정집을 갖춘 카르텔이었습니다. 런던의 청산은행들은 은행율에 연동해 예금금리와 대출금리를 공동으로 정했고, 영란은행은 신용의 가격을 매기기보다 한도를 부과하고 요청을 보내는 방식으로 신용의 총량을 통제했습니다. 아무도 가격으로 경쟁할 수 없었으므로 혁신은 더뎠습니다.

1971년 5월 영란은행은 「경쟁과 신용통제」라는 제목의 협의 문서를 발표했고, 그해 9월 16일부터 옛 제도는 사라졌습니다. 금리 카르텔은 끝났습니다. 대출 한도는 폐지되었습니다. 그 자리에는 청산은행에 대한 12.5퍼센트의 준비자산비율과 특별예치금을 요구할 권한이 들어섰으며, 신용은 스레드니들 스트리트의 지시가 아니라 그 비용에 따라 배분되도록 되어 있었습니다.

영란은행 관리들은 경쟁이 신용 배분을 개선하고 가격 기구가 그 수량을 억제하리라고 판단했습니다. 이 시기를 다룬 던컨 니덤의 연구는, 영란은행이 은행 신용 수요의 금리 탄력성을 크게 오판했으며, 통화가 아무도 계획하지 않은 속도로 늘기 시작했을 때 당국은 주택담보대출 시장과 정부 자신의 차입 비용에 미칠 영향 때문에 이를 멈출 만큼 금리를 올리려 하지 않았다고 주장합니다 (Needham, 2014).

1970년부터 재무장관을 맡아 온 앤서니 바버는 여기에 재정의 연료를 더했습니다. 1972년 3월 21일의 예산은 10억 파운드를 훌쩍 넘는 감세를 담았고 명시적인 목표를 내걸었습니다. 생산은 1971년 상반기부터 1973년 상반기까지 연 5퍼센트의 속도로 늘어야 한다는 것이었습니다. 파운드는 몇 주 만에 압박을 받아 1972년 6월 23일 변동환율로 이행했고, 통화정책은 대외적 닻이 가장 필요한 바로 그 순간에 그것을 잃었습니다. 광의통화는 1972년에 약 4분의 1, 1973년에 다시 그만큼 늘었습니다.

그 돈을 가져간 쪽

새 신용이 얼마나 많았느냐보다 어디로 갔느냐가 더 중요합니다. 청산은행들은 그중 상당 부분을, 영란은행이 감독하지 않았고 대개는 자세히 들어 본 적도 없는 제2계층 기관들에 빌려주었습니다.

이들이 2차 은행 혹은 군소 은행입니다. 상당수는 1967년 회사법 제123조에 따른 지위를 갖고 있었는데, 이는 통상산업부가 어떤 회사를 진정한 은행업을 영위하는 것으로 인증할 수 있게 한 조항으로, 주로 세제상의 목적을 위한 것이었습니다. 제123조 인증서는 은행이라는 낱말을 주었을 뿐 어떤 건전성 규제도 주지 않았습니다. 영란은행의 공식 감독은 자체 명부에 올린 기관에만 미쳤고, 군소 은행들은 그 바깥에 있었습니다.

그들의 사업 모형은 한결같고 단순했습니다. 이제 자금이 풍부하고 실질 기준으로 값싼 도매 은행 간 시장에서 단기로 빌려, 차입자의 자기자본이 이자가 붙는 속도보다 빠르게 불어날 만큼 빠르게 오르던 상업용·주거용 부동산을 담보로 장기로 빌려주는 것이었습니다. 런던의 사무실 임대료는 1970년부터 1973년 사이에 대략 두 배가 되었습니다. 자산 기반이 대단찮던 부동산 회사들이 수억 파운드짜리 대차대조표로 스스로를 바꿔 놓았습니다.

1973년의 정치적 분위기는 그 세계의 재무가 무너지기 전에 이미 그쪽으로 등을 돌린 뒤였습니다. 에드워드 히스는 1973년 5월 15일 하원에서 론로 사건을 두고 자기 정부를 방어하다가, 이 부문 전체에 달라붙게 될 한 마디를 내놓았습니다. 그것은 "자본주의의 용납할 수 없는 얼굴"이라는 말이었습니다. 그해 가을 노동당 전당대회에서 데니스 힐리는 부동산 투기꾼들을 "씨가 빠져나올 때까지" 쥐어짜겠다고 공언했습니다.

1973년 11월

방아쇠는 런던 앤드 카운티 시큐리티스였습니다. 부회장이 자유당 대표 제러미 소프였던 군소 은행이었습니다. 1973년 가을 내내 이어진 회계에 대한 언론의 취재는 11월 말의 이익 발표로 이어졌고, 시장은 이를 시인으로 읽었습니다. 주가는 무너졌고, 다른 모든 군소 기관의 예금자들은 또 누가 무엇을 안고 있는지 묻기 시작했습니다.

신용 사태를 맞기에 이보다 나쁜 여건은 상상하기 어려웠습니다. 욤 키푸르 전쟁이 10월 6일 시작되었고, 뒤이은 석유 금수와 유가 4배 상승은 영국 경제와 더 넓은 금융 체계를 이미 훑고 지나가는 중이었습니다. 전국광부노조는 11월 12일 초과근무 거부에 들어갔습니다. 11월 13일 영란은행은 최저대출금리를 13퍼센트로 올렸는데, 이는 그때까지의 역사상 최고치였습니다. 12월 13일 정부는 새해부터 석탄 화력 전기를 아끼기 위해 산업계가 주 3일 근무를 한다고 발표했습니다.

주식시장은 나라의 붕괴에 가까운 무언가를 값으로 매기고 있었습니다. FT 30 보통주 지수는 1972년 5월 19일 543.6으로 정점을 찍은 뒤 1974년 내내 떨어져 1975년 1월 6일 146.0에 이르렀습니다. 73퍼센트의 하락이며, 이 지수의 기록상 가장 깊은 낙폭입니다.

구명정

고든 리처드슨이 영란은행 총재가 된 지 여섯 달이 채 되지 않았을 때 군소 은행들이 무너지기 시작했습니다. 1973년 12월 19일 그는 잉글랜드와 스코틀랜드 청산은행 회장들을 소집해 공동 지원 조치에 합의를 얻어 냈고, 이를 운영할 관리위원회의 위원장은 부총재 재스퍼 홀롬이 맡았습니다.

구조는 의도적으로 상호적이었습니다. 청산은행들이 재예치 자금의 90퍼센트를, 영란은행이 10퍼센트를 댔으며, 이는 상업은행들이 위험의 대부분을 지고 따라서 그것을 단속할 유인의 대부분도 진다는 뜻이었습니다. 지원은 은행 간 시장이 거둬 간 예금을 징벌적 금리로 대체하는 형태를 취했고, 대상 기관의 자산을 담보로 삼았으며, 그 경영진은 감독 아래 놓였습니다.

포레스트 케이피가 쓴 영란은행 공식 역사는 그 논리를 끌어냅니다. 군소 은행들 자체는 작았고 하나하나는 없어도 그만이었습니다. 영란은행이 두려워한 것은 그들의 실패가 그들에게 자금을 댄 청산은행들로 사슬을 거슬러 올라가고, 거기서 다시 예금을 맡아 두는 곳으로서 런던이 가진 국제적 위신으로 번지는 일이었습니다 (Capie, 2010). 구명정은 군소 은행을 구하는 조치가 아니었습니다. 그것은 청산은행들이 그 과정을 견뎌 낼 만큼 천천히 군소 은행들을 풀어 헤치기 위한 장치였습니다.

1974년 3월이 되자 청산은행들은 주저하기 시작했습니다. 담보 가치가 매달 떨어지는 부문을 상대로 지원액이 10억 파운드를 넘어서고 있었고, 위원회는 추가 약정을 약 12억 파운드에서 묶었습니다. 그 이상은 사안별로 다루어야 했는데, 실제로는 영란은행이 혼자 감당한다는 뜻이었습니다.

슬레이터 워커 시큐리티스가 바로 그런 경우였습니다. 짐 슬레이터는 런던에서 가장 선망받는 투자 조직을 세웠는데, 자산 분해 기계에서 출발해 은행 그룹이 된 그 회사의 주가는 한때 그를 새로운 시티의 상징으로 만들었습니다. 해외 포지션과 주식 매매 손실은 구명정의 권한 밖이었고, 1975년 10월 영란은행은 약 1억 1,000만 파운드의 보증 한도를 제공했습니다. 슬레이터는 사임했고 제임스 골드스미스 경이 회장직을 이어받았습니다. 자기 처지에 대한 슬레이터의 훗날 표현은 이 시기를 누구보다 간결하게 요약한 말이었습니다. 그는 스스로 "마이너스 백만장자"가 되었다고 썼습니다.

크라운 에이전츠는 더 나빴습니다. 해외 정부들의 재무를 다루던 법정 기구였던 그곳은, 화이트홀의 누구도 지켜보지 않던 자기계정 운용을 통해 자체 자금을 부동산과 2차 은행에 빌려주고 있었습니다. 손실은 약 2억 1,200만 파운드에 이르렀고 정부가 뒤를 받쳐야 했습니다. 페이 조사위원회는 1977년, 이 조직이 스스로 이해하지 못하는 사업으로 흘러들었으며 주무 부처의 적절한 감독은 없었다고 보고했습니다.

부동산 시장이 한 일

모든 군소 은행의 지급능력은 단 하나의 가정에 달려 있었으니, 상업용 부동산을 장부가에 가까운 값으로 팔 수 있다는 것이었습니다. 1973년 정점에서 1975년과 1976년의 바닥까지 영국 상업용 부동산 가치는 대략 절반으로 떨어졌고, 부동산 주식은 그보다 훨씬 더 떨어졌습니다. 1972년 12월 도입된 상업용 임대료 통제, 들어선 노동당 정부가 제안한 개발토지세, 그리고 11퍼센트를 넘는 담보대출 금리가 매수자와 출구를 함께 없앴습니다.

1974년 3월부터 재무장관을 맡은 데니스 힐리는 전면적인 부동산 구제가 불가능한 재정 상태를 마주했습니다. 물가상승률은 1975년 24.2퍼센트에 달했습니다. 재정적자는 생산의 9퍼센트를 향해 벌어졌고, 2년 안에 정부는 그 시대를 규정한 IMF 차관을 협상하게 됩니다. 구명정은 정권 교체를 온전히 넘겼는데, 그 자체가 주목할 만한 일이었습니다. 그것은 중앙은행과 상업은행들이 운영했고, 어떤 의회 법률도 이를 승인하지 않았습니다.

1979년 은행법

영국은 대화로 은행을 감독해 왔습니다. 총재의 눈썹 — 어느 회장에게 선을 넘었다고 알리는 치켜올린 눈썹 — 은 시티가 한 방에 다 불러 모을 만큼 작았을 때 통하는 방식이었습니다. 1967년 회사법 제123조는 은행이라 불리고 은행처럼 자금을 조달하되 아무도 감독하지 않는 기관이라는 부류를 얼떨결에 만들어 냈습니다.

1979년 은행법이 그것을 끝냈습니다. 이 법은 예금 수취를 인가 사업으로 만들었고, 인가은행과 면허예금수취기관이라는 두 층위를 세웠으며, 영란은행에 법정 인가권과 취소권을 주었고, 파운드 예금 최초 1만 파운드의 75퍼센트를 보장하는 예금보호기금을 설립했습니다. 마이클 모런의 정치사 서술은 오랫동안 비공식적 권위의 유연함을 선호해 온 영란은행이 법정 권한을 얼마나 마지못해 받아들였는지, 그리고 1977년 유럽공동체 제1차 은행업 지침이 그 시점을 얼마나 밀어붙였는지를 따라갑니다 (Moran, 1986).

이 체제도 머지않아 불완전함이 드러났습니다. 존슨 매티 뱅커스는 1984년 10월 영란은행이 1파운드에 인수해야 했고, 그 결과 1987년 은행법과 은행감독위원회가 생겼습니다. 이 사건 전체를 취재한 파이낸셜 타임스 기자가 쓴 마거릿 리드의 당대사는, 1973년의 근본적 실패가 정보의 실패였다고 결론지었습니다. 영란은행은 군소 은행들이 무엇을, 누구에게, 무엇을 담보로 빚졌는지 알지 못했는데, 그것을 알려야 한다고 누구도 요구한 적이 없었기 때문입니다 (Reid, 1982).

같은 형태가 되풀이되었습니다. 2007년 9월 영국의 어느 은행 앞에 다시 줄이 늘어섰을 때, 그 기관 역시 장기 자산을 도매 시장에서 조달했고, 감독당국은 다시 유동성이 아니라 자본을 들여다보고 있었습니다. 데이비드 키너스턴의 영란은행 역사는 구명정이 남긴 가장 오래가는 유산이 다음 원칙이었다고 적습니다. 중앙은행의 소임은 자신이 감독하지 않는 기관에까지 미친다는 것, 일단 그들의 실패가 자신이 감독하는 기관에 닿게 된다면 말입니다 (Kynaston, 2017).

구명정은 자산이 팔리고 대출이 상환되면서 1970년대 후반에 걸쳐 정리되었고, 그 과정이 워낙 조용하여 끝난 날짜를 짚을 수 없습니다. 배에 오른 26개 기관 가운데 대부분은 이후 10년에 걸쳐 해체되거나 흡수되거나 청산되었고, 소수만이 스스로 영업을 되살렸습니다. 영란은행은 누가 구제받았는지 전체 명단을 끝내 공개하지 않았습니다.

재스퍼 홀롬의 관리위원회는 거의 3년에 걸쳐 매주 모여 시티의 어느 이름이 그 주를 넘길 수 있을지 결정했고, 그 기간 대부분 동안 대중은 그런 회의가 열리고 있다는 사실조차 몰랐습니다. 영국은 1973년 12월 은행 연쇄 도산으로부터 사흘 거리에 있었고, 그 사실은 역사가들이 문서고에 닿고 나서야 알려졌습니다.