1976년 파운드 위기: 영국의 39억 달러 IMF 차입

1976년 9월 28일 아침, 데니스 힐리는 홍콩을 거쳐 마닐라로 가는 항공권을 들고 히스로 공항 귀빈실에 앉아 있었습니다. 그 주에 국제통화기금과 세계은행 연차총회가 마닐라에서 열릴 예정이었습니다. 파운드는 밤사이 또 떨어져 있었습니다. 귀빈실과 탑승구 사이 어디쯤에서 재무장관은 자기 나라 통화가 팔려 나가는 동안 하루 가까이 하늘에 떠 있을 수는 없다고 판단했고, 공항을 걸어 나왔습니다.

그는 재무부로 차를 몰고 가서, 영국이 국제통화기금에 39억 달러를 신청하겠다고 발표했습니다. 어느 회원국도 그때까지 그만한 금액을 요청한 적이 없었습니다. 파운드는 1.65달러 부근에서 거래되고 있었습니다. 18개월 전만 해도 2.40달러였습니다.

받쳐 줄 것이 없는 통화

영국은 파운드가 2.00달러를 갓 넘긴 상태로, 그리고 전년도에 24.2퍼센트까지 치솟았던 물가 상승률을 안고 1976년을 맞았습니다. 공공부문 임금 타결률은 어떤 환율로도 흡수할 수 없는 수준으로 올라 있었습니다. 1973년 욤키푸르 전쟁에 뒤이은 석유 파동은 영국이 여전히 대부분 수입에 의존하던 원자재의 가격을 네 배로 올려놓았고, 북해 유전은 생산을 시작하기는 했지만 국제수지에 영향을 줄 만한 규모가 아직 아니었습니다.

1971년 8월 달러 금태환 정지로 전후 고정환율 체제가 끝난 뒤 파운드는 변동환율로 움직였는데, 변동환율은 공식 평가절하라는 의례적 굴욕을 없애 주었을 뿐 그 밑에 깔린 문제는 그대로 남겨 두었습니다. 공표된 수치에서 방어할 의무가 누구에게도 없는 통화는 그저 흘러내릴 수 있었고, 1976년 1분기에 파운드는 험하게 흘러내렸습니다.

3월 5일 파운드는 역사상 처음으로 2.00달러 아래로 내려갔습니다. 그 주에 벌어진 일은 영국 통화사에서 오래 이어진 논쟁 가운데 하나가 되었습니다. 이미 환율이 약해져 있던 날 잉글랜드은행이 시장에서 파운드를 매도했는데, 이것이 통상적인 안정화 조작이었는지 아니면 수출을 돕기 위해 환율을 의도적으로 끌어내리려 한 시도였는지는 지금도 모두가 납득할 만큼 정리되지 않았습니다. 재무부와 잉글랜드은행 문서가 공개된 뒤 이를 검토한 캐슬린 버크와 알렉 케언크로스는, 관리들이 완만한 절하를 원했다가 폭락을 얻었다고 결론지었습니다 (Burk and Cairncross, 1992). 시장은 그 개입을 당국이 파운드 약세를 크게 꺼리지 않는다는 신호로 읽었고, 그 뜻을 그대로 실행해 주었습니다.

해럴드 윌슨은 3월 16일 총리직에서 물러나 거의 모든 사람을 놀라게 했습니다. 제임스 캘러헌이 당권을 잡고 4월 5일 취임하면서 소수 정부와 회의적인 외환시장을 물려받았는데, 그의 재무장관은 이미 자기 부처가 건네주는 숫자를 의심하기 시작한 상태였습니다.

차관 이전의 차관

6월에 주요 10개국 중앙은행과 스위스가 국제결제은행을 통해 잉글랜드은행을 위한 53억 달러 규모의 대기성 신용을 마련했습니다. 영국은 인출하기 전까지는 아무것도 내지 않았고, 인출한 뒤에는 당시 5.5퍼센트 수준이던 미국 재무부 단기채 금리를 물기로 했습니다. 겉으로는 관대한 조치로 보였습니다. 실제로는 구제의 외피를 쓴 기한이었습니다.

이 신용은 3개월 만기에 한 차례 3개월 연장이 가능했고, 연장에 붙은 조건은 분명했습니다. 12월까지 상환하지 못하면 영국은 기금으로 가야 한다는 것이었습니다. 워싱턴은 규율이 영국 내각의 재량이 아니라 정해진 날짜에 찾아오도록 이 장치를 설계했습니다. 미국 재무부의 윌리엄 사이먼과 연방준비제도의 아서 번스는 모두, 외부 채권자가 지켜보지 않으면 영국이 재정을 바로잡지 않으리라고 판단했고, 6월 신용은 그 채권자가 반드시 존재하게 만들었습니다.

파운드는 여름 동안 안정되었다가 9월에 다시 무너졌습니다. 정책금리인 최저대출금리는 9월 중에 이미 11.5퍼센트에서 13퍼센트로 올라 있었습니다. 10월 7일 목요일 잉글랜드은행은 여기에 2퍼센트포인트를 더해 15퍼센트로 올렸는데, 당시까지 은행 역사상 가장 높은 금리였습니다. 그럼에도 파운드는 계속 떨어져 10월 28일 1.5675달러에 이르렀습니다.

틀린 것으로 드러난 숫자

기금 협상단이 붙들고 논쟁한 것은 공공부문 차입소요, 곧 PSBR이었고, 구체적으로는 1976/77년 PSBR이 105억 파운드에 이르리라는 재무부 전망이었습니다. 영국 정도 규모의 경제에서 그 수치는 어떤 안정적 환율과도 양립할 수 없다고 기금이 판단한 적자를 뜻했고, 이후의 모든 일이 여기서 출발했습니다.

전망은 틀렸습니다. 실제 공공 차입은 그보다 한참 아래로 나왔고, 힐리는 훗날 자기 부처 관리들이 제공한 수치가 심하게 과대 계상되어 있었으며 위기가 하나의 통계를 둘러싸고 벌어졌다고 썼습니다 (Healey, 1989). 1970년대 중반 영국의 재정 통계는 늦게 도착하고 크게 수정되는 보고서들을 모아 만들어졌는데, 그것을 예측하는 장치는 발표 하나하나를 읽어 내는 외환시장의 시험을 한 번도 견뎌 본 적이 없었습니다.

스티브 러들럼이 이 사건을 재구성하며 짚은 더 날카로운 지점은, 논쟁이 애초에 산술의 문제가 아니었다는 것입니다. 그것은 노동당 정부가 스스로 선택하지 않은 통화 정책 틀을 받아들이도록 만들 수 있느냐의 문제였고, PSBR 수치는 그 계기를 제공했을 뿐입니다 (Ludlam, 1992). 같은 문서를 다룬 마크 하먼은 기금 실무진, 미국 재무부, 그리고 영국 재무부 내부의 한 집단이 그 전망이 나오기 전부터 여러 사람이 원하던 조건으로 수렴해 가는 과정을 추적합니다 (Harmon, 1997).

기금이 고집한 수단은 PSBR 자체가 아니라 국내신용팽창이었습니다. 대외 자금 흐름을 조정한 뒤 공공부문과 민간부문에 대한 은행 여신을 합한 이 지표는, 정부의 차입이 국제수지에 직접 물리도록 설계된 것이었습니다. 공개 문서에 명기된 국내신용팽창 상한은 영국 재무장관을 국내의 어떤 약속도 해내지 못한 방식으로 하나의 숫자에 묶어 두게 됩니다.

블랙풀

캘러헌은 힐리가 히스로에서 발길을 돌린 바로 그날인 9월 28일, 블랙풀에서 열린 노동당 전당대회에서 당 대표 연설을 했습니다. 전당대회보다 오래 살아남은 대목은 경제 저널리스트이자 캘러헌의 사위였던 피터 제이가 초안을 썼고, 총리는 그것을 평생 그 반대를 믿어 온 대의원들로 가득한 강당에서 읽었습니다.

"우리는 지출로 불황을 벗어나고 감세와 정부 지출 확대로 고용을 늘릴 수 있다고 생각해 왔습니다." 캘러헌은 말했습니다. "저는 여러분께 솔직히 말씀드립니다. 그 선택지는 이제 존재하지 않습니다. 그리고 그것이 존재한 적이 있었다 해도, 전후로 매번 그것이 작동한 방식은 경제에 더 큰 인플레이션을 주입하고 그다음 단계로 더 높은 실업률을 불러오는 것이었습니다."

그는 같은 연설에서 더 나아갔습니다. "영원히 계속되리라던 그 아늑한 세계, 재무장관이 펜을 한 번 놀려 감세하고 적자 지출을 하면 완전고용이 보장된다던 그 아늑한 세계는 사라졌습니다." 노동당 총리가 노동당 전당대회를 향해 총수요 관리가 한계에 이르렀다고 말한 것입니다. 유권자가 이 당을 정권에서 내보내기 3년 전이었고, 워싱턴에서 정치적으로 감당할 수 없다고 여겨지던 금리로 미국의 인플레이션을 꺾는 일이 시작되기 4년 전이었습니다.

힐리는 이틀 뒤 블랙풀에 도착해 연단에서 5분을 받았습니다. 재무장관이 아니라 평대의원에게 주어지는 시간이었습니다. 그는 그 5분을 기금과 협상하겠다는 말, 그리고 그 조건이 고통스러우리라는 말에 썼습니다. 대의원들은 야유했습니다.

아홉 번의 회의

내각의 논쟁은 12월 첫 두 주 동안 아홉 차례 회의에 걸쳐 이어졌습니다. 의회 과반이 사실상 없는 상태에서 나라를 운영하던 정부로서는 집단적 시간을 대단히 많이 쓴 셈이었습니다.

에너지부 장관 토니 벤은 대안적 경제 전략을 담은 문서를 회람시켰습니다. 수입 규제, 공공 고용 확대, 국유 산업과의 계획 협정, 그리고 기금과는 어떤 거래도 하지 않는다는 내용이었습니다. 마이클 풋이 내용 면에서 그를 지지했습니다. 이 주장은 허황된 것이 아니었습니다. 영국 정도의 국제수지 상태와 자국 통화를 가진 나라라면 디플레이션 대신 무역 계정을 닫는 선택지가 실제로 있었습니다. 다만 그것은 미국과, 그리고 영국의 모든 채권자와 공개적으로 결별하는 일을 뜻했습니다.

또 다른 반대는 앤서니 크로슬랜드가 이끌었습니다. 그는 중도의 자리에서 삭감이 경제적으로 불필요하며 영국이 기금의 엄포에 응수해야 한다고 주장했습니다. 캘러헌은 그를 사적으로 무너뜨렸습니다. 그는 크로슬랜드에게만, 내각의 다른 누구에게도 하지 않은 말로, 조건이 거부되면 사임하겠다고 알렸고, 크로슬랜드는 이만한 무게의 문제에서 총리가 패배해서는 안 된다는 이유로 반대를 거두었습니다. 내각 문서를 다룬 케빈 힉슨의 서술은 이것을 위기 전체의 결정적 수순으로 보는데, 그 수는 논쟁이 공식적으로 벌어지던 방 바깥에서 두어진 것이었습니다 (Hickson, 2005).

내각은 12월 초에 대안적 경제 전략을 부결했고, 12월 12일 18대 5로 기금의 조건을 수용했습니다.

의향서

힐리는 1976년 12월 15일 의향서에 서명했습니다.

힐리는 신용 상한을 나중에 달리 해석할 여지가 없는 표현으로 적었습니다. "국내신용팽창은 1977년 4월 20일까지의 해에 90억 파운드, 1978년 4월 19일에 끝나는 해에 77억 파운드로 억제될 것이며, 그다음 해에는 60억 파운드로 한층 더 줄어들 것으로 예상합니다."

기금 이사회는 1977년 1월 3일 이 대기성 차관을 승인했습니다. 이 기구가 어느 회원국과 맺은 것 가운데 가장 큰 규모였고, 전후 통화 질서를 설계한 회의에서 창설된 이래 그 초안을 쓴 강대국 가운데 하나가 조건이 붙은 청원자로 찾아온 첫 사례였습니다.

그 돈이 사 온 것

조건이 공개되는 순간 파운드는 하락을 멈추었습니다. 12월이 끝나기 전에 1.70달러 위로 돌아왔고, 북해 석유가 본격적으로 들어오고 경상수지가 돌아서면서 1977년 내내 올랐습니다. 최저대출금리는 단계적으로 내려와 1977년 2월 초에 12퍼센트에 이르렀고 그해 내내 더 낮아졌습니다.

영국은 이 차관의 절반가량을 인출했고 1979년 5월 4일까지 전액을 상환했습니다. 마거릿 대처를 다우닝가로 보낸 총선 바로 다음 날이었습니다. 이 사건을 연구한 리처드 로버츠는, 이 나라가 내각의 위기를 치르며 얻어 낸 돈의 대부분을 끝내 필요로 하지 않았다고 지적합니다. 필요했던 것은 서명이었습니다 (Roberts, 2016). 차관은 신뢰를 회복하는 수단이었고, 신뢰가 회복되자 현금은 쓸모가 없어졌습니다.

정치적 결산은 그만큼 깔끔하지 않았습니다. 12월에 합의된 삭감은 자본 지출과 노동당 자신의 당원들이 요구해 온 사업들에 떨어졌고, 그것이 낳은 원한은 1978-79년 겨울을 지나 정부를 끝장낸 파업으로 이어졌습니다. 벤의 분파는 내각이 예측 오류를 두고 외국 채권자들에게 항복했다고 결론지었는데, 좁은 의미에서 그것은 사실이었습니다. 힐리는 그 규율을 낳은 숫자가 틀렸음에도 규율 자체는 유용했다고 결론지었습니다.

살아남은 것은 그 틀이었습니다. 공표되고 수량화된 통화 목표는 1976년 이후 영국 경제 정책의 항구적 요소가 되었습니다. 처음에는 외국 차입의 조건으로 채택되었다가, 나중에는 그 차관에 반대했던 정당이 원칙의 문제로 옹호하게 되었습니다. 파운드는 그 뒤로도 한 세대 동안 규율이 관철되거나 회피되는 통로로 남았고, 그것은 1992년 9월 재무부가 유럽 환율조정장치를 포기한 그 아침까지 이어졌습니다.

힐리는 마닐라행 항공권을 간직했습니다. 그는 그것을 쓰지 않았고, 그가 빠진 그 총회에서는 지금 누구도 기억하는 일이 나오지 않았습니다.