키프로스 베일인: 유로존 예금자가 은행 손실을 떠안은 2013년

브뤼셀의 어느 금요일 밤

2013년 3월 16일 토요일 새벽 두 시가 조금 지난 시각, 브뤼셀 유스튀스 립시위스 빌딩 5층의 창문 없는 회의실에서 유로존 재무장관들은 자신들이 종이에 옮긴 가장 논쟁적인 한 문장에 서명하였습니다. 그들이 발표한 성명서는 키프로스 공화국이 100억 유로 규모의 조정 프로그램을 받게 되며, 175억 유로의 재원 부족분을 메우기 위하여 키프로스가 직접 70억 유로를 마련해야 한다고 명시하였습니다. 그 대부분은 10만 유로 미만 보호 예금까지 포함하여 모든 키프로스 은행의 모든 예금에 적용되는 이른바 "안정 부담금"으로 충당될 예정이었습니다. 부담금은 예금자보호 한도 미만 잔액에 6.75%, 한도 초과 잔액에 9.9%로 책정되었습니다. 키프로스 은행은 월요일에 영업을 개시하지 않게 되었으며, 일요일 오후가 되자 ATM은 니코시아 대성당 광장과 리마솔 옛 항구를 휘감은 긴 줄 속에서 모두 비워졌습니다.

"이는 일회성 조치입니다"라고 신임 유로그룹 의장이자 네덜란드 재무장관인 예룬 데이셀블룸은 폐막 기자회견에서 말하였습니다. "금융 부문의 즉각적 안정화를 보장하는 유일한 방법입니다." 그 문장은 96시간을 버티지 못하였습니다. 3월 19일 화요일, 키프로스 하원은 합의안에 대해 36 대 0으로 반대표를 던졌고 19명이 기권하였습니다. 단 한 명의 여당 의원도 그 시점에 자국 일간지가 "유럽의 도둑질"이라 부르던 것에 찬성표를 던질 의향이 없었습니다. 그다음 주 월요일에는 모든 보호 예금을 지키고 부담을 두 은행의 대형 예금자에게 전적으로 옮긴 재설계된 프로그램이 등장하였습니다. 이는 유로존 정리 사상 무보호 은행 고객이 납세자가 아니라 비용을 부담한 최초의 사례였으며, 이후 모든 유로존 은행 파산이 따르게 될 원형을 마련하였습니다.

은행 부문이 GDP의 8배에 이르게 된 경위

키프로스가 베일인을 필요로 한 이유를 파악하려면 정리 대상의 규모를 먼저 보아야 합니다. 키프로스는 2004년 5월 유럽연합에, 2008년 1월 유로존에 가입하였습니다. 이후 4년 동안 키프로스 은행권의 예금은 380억 유로에서 720억 유로로 늘었으며, 모든 키프로스 화폐금융기관의 연결 대차대조표는 가입 시점의 약 GDP의 4배에서 2009년 말에는 GDP의 8배가 넘는 정점으로 부풀어 올랐습니다. 어떠한 국가 간 비교 기준으로 보더라도, 최근 들어 더 극단적인 은행 대 GDP 비율을 기록한 사례는 2007년의 아이슬란드뿐이며, 이는 아이슬란드 은행 붕괴와 최종 대부자의 한계에서 자세히 다룬 바 있습니다.

세 가지 힘이 곡선을 끌어올렸습니다. 첫째, 키프로스는 유로 지역에서 가장 낮은 10%의 법인세율을 유지하였고, 소비에트 시절에서 이어진 양자 조세조약 — 특히 러시아 연방과 맺은 조약 — 이 결합되어 러시아 자본을 유로화 표시 자산으로 환류시키는 가장 저렴한 합법적 경로로 자리잡게 만들었습니다. 2012년 말 기준 키프로스 양대 은행의 비은행 예금 680억 유로 중 약 210억 유로는 비거주자 소유였으며, 그 대부분이 러시아인이었습니다. 둘째, 키프로스 은행법은 예금을 다른 선순위 무담보 채무와 동등한 선순위 의무로 취급하였고 법정 우선권을 부여하지 않았습니다. 이 설계는 정리 목적상 예금자를 채권자와 법적으로 동등하게 만들었고, 베일인이 논의대에 오른 뒤에는 결정적인 의미를 가지게 되었습니다. 셋째, 키프로스 은행들은 유입된 예금을 국경을 넘어 운용할 수 있었으며 유로 지역 국채 익스포저를 가장 높은 수익률의 채권 — 즉 그리스 국채에 집중시켰습니다.

2011년 중반까지 키프로스은행과 키프로스 인민은행 — 그리스어 이름인 라이키로 알려진 — 은 합쳐서 장부가 기준 약 58억 유로의 그리스 국채를 보유하고 있었으며, 이는 키프로스 GDP의 약 3분의 1에 해당하였습니다. 2012년 3월 합의된 그리스 민간부문 참여 헤어컷의 정치 과정은 그리스 채무위기와 유로존 국채 위기의 분기점에서 다루었으며, 두 은행 합산 실현손실은 약 45억 유로로 키프로스 GDP의 약 25%에 해당하였고 한 회계기간 안에 발생하였습니다. 라이키는 또한 2012년 내내 키프로스 중앙은행으로부터 95억 유로의 긴급유동성지원 한도를 이용하고 있었으며, ECB 운영이사회는 2013년 3월 21일 마리오 드라기 총재가 미할리스 사리스 키프로스 재무장관에게 보낸 서한에서 그 담보가 다음 월요일까지만 충분하다고 판정하였습니다. IMF는 이 절차적 압박을 그 후 의회에 가해진 결정적 요소로 평가하였습니다 (IMF, 2013).

첫 합의와 사흘 만의 붕괴

3월 16일 금요일 밤의 패키지는 그 자리에 있던 관료들의 증언에 따르면 종이가 아니라 회의실 복도에서 만들어졌습니다. 취임 28일밖에 되지 않은 니코스 아나스타시아디스 대통령은 연정 파트너로부터 그 어떤 유권자 집단보다 러시아 비거주 예금자를 최우선으로 보호하라는 명시적 지시를 받고 도착하였으며, 이는 그 예금자들이 손실의 대부분을 부담해야 한다는 독일 재무부의 입장과 예금자보호 한도는 침해할 수 없다는 IMF의 입장 어느 쪽과도 양립하지 않았습니다. 도출된 타협안은 두 목표를 모두 흐렸습니다. 10만 유로 한도 미만의 모든 유로 예금에까지 부담금을 부과함으로써 58억 유로 목표는 달성되었지만, 거액 잔액이 부담하는 비중은 미미하게만 희석되었습니다. 모스크바 시각 새벽 6시에 보고받은 러시아 외무장관 세르게이 라브로프는 이를 "불공정하고 비전문적이며 위험하다"라고 평하였습니다. 12시간 안에 블라디미르 푸틴 대통령은 앙겔라 메르켈 총리에게 전화하였습니다.

뱅크런 위험이 당면한 문제였습니다. 키프로스 은행은 3월 19일 화요일에 정상 영업을 재개할 예정이었으며, 정부는 주말을 연장하기 위해 3월 18일 월요일을 공휴일로 선포하였고, 일요일 오후 상정된 비상 법안은 ATM 카드당 일 100유로를 초과하는 인출을 동결하였습니다. 그 토요일 니코시아 ATM 앞의 줄은 유럽의 모든 통신사에 의해 촬영되었습니다. 신정부가 취임한 지 3주가 채 되지 않아 교체된 키프로스 중앙은행 전 총재 아타나시오스 오르파니데스는 월요일 아침 파이낸셜 타임스와의 인터뷰에서 그 합의를 "치명적 실수"라 표현하며 "스페인이나 이탈리아 예금자가 신뢰를 잃으면 유로 자체가 위태로워질 것"이라고 경고하였고, 이 인용은 그날 오후 모든 유럽 신문 1면에 실렸습니다 (Demetriades, 2017).

의회는 3월 19일 화요일 오후 6시에 소집되었습니다. 표결은 36 대 0의 반대였고, 여당 DISY 의원 19명 전원이 자국 대통령에 대한 반대 대신 기권하였습니다. 공산당 AKEL, 중도 DIKO, 사회주의 EDEK, 녹색당은 모두 반대표를 던졌습니다. 한 시간 안에 유로그룹은 다시 화상회의를 열었고 드라기와 IMF 총재 크리스틴 라가르드가 프랑크푸르트와 워싱턴에서 참여하였습니다. 복도에서 키프로스가 유로를 떠나도 되겠느냐는 기자 질문에 독일 재무장관 볼프강 쇼이블레는 "100억 유로는 여전히 테이블 위에 있으며, 키프로스 쪽에 놓인 것은 이제 키프로스인이 결정할 문제입니다"라고만 답하였습니다.

두 번째 합의와 정리 메커니즘

2013년 3월 25일 월요일 새벽에 등장한 패키지는 두 개의 명제를 중심으로 구조적으로 다르게 짜였습니다. 첫째, 10만 유로 미만의 모든 보호 예금은 완전히 보호되며 예금자보호지침은 침해되지 않습니다. 둘째, 부담은 전적으로 위기의 한가운데에 있던 두 은행에 집중되며, 그 대형 예금자는 주주로 전환되거나 완전히 소각되고, 나머지 키프로스 은행권은 손대지 않습니다. 키프로스 인민은행 — 라이키 — 는 정리에 들어갔고, 보호 예금과 우량 자산은 "굿뱅크"로서 키프로스은행으로 이전되었으며, 부실 자산·자본·후순위채·무보호 예금이 남은 잔여 법인은 청산되었습니다. 라이키의 선순위 채권자는 즉시 소각되었습니다. 라이키의 무보호 예금자는 10만 유로 초과 잔액 전액을 잃었고 주식 전환은 제공되지 않았습니다. 정리 전 청구권 기준으로 약 42억 유로에 가까운 거의 전액 소각이었습니다.

키프로스은행에서의 메커니즘은 더 온건하였으나 여전히 가혹하였습니다. 10만 유로를 초과하는 무보호 예금은 세 부분으로 나뉘었습니다. 첫 37.5% 슬라이스는 3월 29일 시행령에서 47.5%로 상향되었고, 1유로 액면의 클래스 A 주식으로 전환되어 보통주 자본비율을 9%로 끌어올렸습니다. 22.5%의 두 번째 슬라이스는 임시 에스크로에 보관되어 자본확충 부족 시 인출 가능하였고, PIMCO의 감사가 마무리된 뒤 나머지는 두 차례에 걸쳐 반환되었습니다. 남은 30%는 6개월 및 12개월 정기예금에 무이자로 묶였습니다. 보호 예금은 그대로 두었습니다. 약 2억 유로 규모의 선순위 무담보 채권자도 같은 조건으로 주식으로 전환되었으며, 후순위채는 소각되었습니다. 기존 주식은 명목상의 잔여 가치로만 남았습니다.

자본통제 — 유로 출범 이래 통화동맹 회원국에 부과된 최초의 통제 — 가 합의와 함께 시행되었습니다. 3월 27일자 시행령은 1인당 일 300유로 인출 한도, 해외 수표 결제 금지, 해외 신용카드 결제 월 5,000유로 상한, 20만 유로 초과 이체에 대한 장관 승인 의무를 정하였습니다. 통제는 4월에 강화되었으며 2015년 4월에야 완전히 해제되었습니다. 부과 시점으로부터 거의 정확히 2년이 지난 시점이었습니다.

베일인 이후의 실물경제

두 작업의 합산 비용은 예금자와 채권자 손실 기준 약 80억 유로이며, 트로이카 패키지 100억 유로와 국가 출연금 약 10억 유로가 결합되었습니다. 키프로스 경제는 2013년 5.9%, 2014년 추가로 1.4% 위축되었고, 정점에서 저점까지 3년 동안 약 10%의 누적 감소를 보였습니다. 트로이카의 기준선이었던 마이너스 13%보다는 다소 완만하였지만, 두 자릿수 실업률이 지속되었고 2019년에야 8% 아래로 복귀하였습니다. 과거 대형 예금자에 의해 재자본화된 키프로스은행은 2017년 초 런던 증시에 복귀하였고 2018년 첫 연간 흑자를 발표하였습니다. 2012년 약 210억 유로로 정점을 찍었던 러시아계 예금은 2018년에는 50억 유로 아래로 떨어졌으며, 2024년 우크라이나 침공 이후 부과된 제재로 실질 기준 거의 영(零)에 가까운 수준이 되었습니다.

키프로스 은행 부문 자체는 위 차트의 흐름대로 축소되었습니다. 2009년 정점의 GDP 8배 이상에서 2014년 말 4배를 약간 웃도는 수준으로, 2020년에는 3배 아래로 떨어졌습니다. 20년 동안 키프로스 은행권을 규정하였던 비거주 예금 모델은 살아남지 못하였습니다. 키프로스는 경상수지를 관광, 전문 서비스, 그리고 점차 비중을 키워 가는 기술 분야 중심으로 재편하였습니다.

법제화된 원형

키프로스 베일인은 세 번의 주말에 즉흥적으로 만들어진 것이었습니다. 은행 회복 및 정리 지침에 관한 유럽위원회 제안은 2012년 6월부터 테이블 위에 놓여 있었으나, 키프로스는 그 지침을 3자 협의 과정에서 표류하던 초안 상태에서 회원국이 통과시키지 않을 수 없는 법률로 옮겨 놓았습니다. 2014년 5월 채택되고 2015년 1월 1일 전환된 BRRD는 키프로스가 즉흥적으로 만든 베일인 우선순위를 명문화하였으며, 한 가지 중요한 강화 조치 — 어떠한 공적 자금 투입 이전 총부채와 자기자본의 최소 8% 베일인 — 를 추가하였습니다 (European Commission, 2014). 단일정리메커니즘 규정은 2014년 7월에 뒤따랐고 단일정리위원회는 2016년 1월 1일 권한을 행사하기 시작하였으며, 새로운 체제의 첫 주요 시험대 — 2014년 8월 포르투갈 방코 에스피리투 산투 정리 — 에 이르러 후순위 채권자가 손실을 부담하고 선순위 채권자와 예금자는 가교은행으로 이전될 시점에는 구조가 갖추어져 있었습니다.

같은 길을 따른 정리가 두 건 더 이어졌습니다. 2015년 11월 이탈리아의 방카 델레 마르케, 방카 에트루리아, 카리키에티, 카리페라라의 질서 있는 청산은 후순위 채권자에게 손실을 부과하였는데 — 이들 중 다수는 그 채권을 부적절하게 판매받은 개인 예금자였습니다 — 이는 이탈리아 정치 위기를 촉발하였고 몬테 데이 파스키 정리를 18개월 더 지연시켰습니다. 2017년 6월 6일 방코 포풀라르 에스파뇰 정리 — 유럽에서 BRRD 방식으로 정리된 최초의 대형 은행이며, 산탄데르은행에 1유로에 매각되었습니다 — 는 단 하룻밤의 개입으로 주주와 후순위 채권자 33억 유로를 소각하였고, 키프로스 원형이 열 배 큰 은행에도 전염 없이 적용될 수 있다는 입증 사례가 되었습니다.

정책공동체에 자리잡은 인식은 예금자 손실이 10만 유로 보장 한도로 명확히 경계 지어질 때에만 정치적으로 살아남을 수 있다는 것이었습니다 — 3월 16일 그 한도를 넘으려 하였던 최초 합의로부터 비싸게 얻은 교훈이었습니다. 2007년 9월 노던록 줄과 노던록 뱅크런과 영국 예금자 보호제도에 대한 신뢰 상실, 그리고 2008년 글로벌 금융위기에서 다룬 2008년의 사이클 전체는 서방 정책결정 계급에게 보호받지 못한 보장 한도는 한도가 없는 것보다 더 나쁘다는 점을 가르쳐 주었습니다. 금요일 밤 브뤼셀 타협은 그 교훈을 위반하였고, 월요일 아침의 대체안은 한도선 위의 사람들에게 가혹하지만 경계 지어진 손실을 부과하는 대가로 그 교훈을 복원하였습니다.

니코시아에 남은 것

2013년 3월 예금자 베일인이 일회성이라고 주장하였던 인물 — 예룬 데이셀블룸 — 은 3월 25일 로이터·파이낸셜 타임스 합동 인터뷰에서 그 각본과 어긋나는 발언을 하였습니다. 키프로스 모델이 나머지 유로존의 원형이 될 수 있느냐는 질문에 그는 이렇게 답하였습니다. "건강하고 견고한 금융 부문을 원한다면, 유일한 방법은 위험을 감수한 곳에서 그 결과도 감당해야 한다는 것입니다" (Reuters, 2013). 이 발언으로 유럽 은행주는 한 시간 안에 2~4% 하락하였고, 그의 사무실은 오후가 끝나기 전 해명을 내놓아야 하였습니다. 1년 안에 BRRD는 그가 무방비로 내뱉은 문장을 EU 법령에 새겨 넣었습니다.

두 번째 합의 11주년인 2024년 3월 25일 키프로스은행 정기 주주총회에서 부회장은 종가를 낭독하였습니다 — 2013년 명목 전환가 1유로에 대비하여 4.32유로였습니다. 2018년 은행이 흑자 복귀한 이후 누적 배당은 1.05유로였습니다. 2013년에 배정된 주식 전부를 보유한 전환 예금자는 현재가치로 원래 헤어컷의 약 70~80%를 회복하였습니다. 금요일 밤 회의실의 누구도 가능하다고 생각하지 못하였던 액면에 가까운 수준이었습니다. 주식으로 전환된 예금은 11년과 한 차례의 자본통제 체제를 거쳐 런던에 시장을 가진 주식이 되었고, 분기마다 유로로 배당을 지급하는 자산이 되었습니다.