마셜 플랜: 130억 달러가 전후 유럽을 재건한 방식 1948–1952

하버드의 12분짜리 연설

1947년 6월 5일 목요일 오후, 매사추세츠주 케임브리지는 따뜻하고 맑았습니다. 오후 두 시 반경, 메모리얼 채치와 와이드너 도서관 사이의 안뜰에서 조지 C. 마셜 국무장관은 하버드 296회 졸업식 단상으로 올라가 명예 법학박사 학위를 받았습니다. 그는 사전에 열 명 남짓만이 본 타자 원고를 약 12분간 낭독하였습니다. 손에 든 한 장의 종이 외에는 어떤 메모도 사용하지 않았으며, 청중은 — 테르센터너리 시어터의 접이식 의자에 빼곡히 앉은 1만 5천여 명의 졸업생과 가족, 교수진은 — 그가 자리에 앉을 때 의례적으로 박수를 보냈습니다. 그들은 미국이 이제 막 평시에 다른 대륙에 대해 어떤 정부도 시도한 적이 없는 최대 규모의 경제적 개입을 약속하였다는 사실을 알지 못하였습니다.

"미국은 세계의 정상적 경제 건전성 회복을 돕기 위해 할 수 있는 모든 일을 해야 한다는 것이 논리적입니다. 그것 없이는 정치적 안정도, 보장된 평화도 있을 수 없습니다"라고 마셜은 좌중에 말하였습니다. 작동을 좌우한 단락은 몇 문장 뒤에 이어졌습니다. "주도는 유럽에서 나와야 합니다. 우리나라의 역할은 유럽 계획의 작성에 호의적인 도움을 주고, 우리가 실행 가능한 범위 내에서 이후 그 계획을 지원하는 데 있어야 합니다. 그 계획은 공동의 것이어야 하며, 전부는 아니더라도 다수의 유럽 국가가 합의한 것이어야 합니다."

그 제안에는 어떤 금액도 첨부되지 않았습니다. 국가 목록도 없었습니다. 입법 초안도 없었습니다. 마셜이 한 일은 조지 케넌의 정책기획실이 작성하고 5월 하순 윌 클레이턴 국무차관이 다듬은 국무부 내부 문서를, 하버드 단상에서 낭독함으로써 공적 약속으로 전환한 것이었습니다. 법령상 유럽부흥계획(ERP)이라 불릴 이 계획은 4년 3개월 동안 진행되었습니다. 그것은 133억 달러를 대서양 너머로 보냈고, 16개국의 산업 기반을 재건하였으며, 오늘날 유럽연합이 서 있는 제도적 골격을 조립하였습니다.

1947년 봄의 대륙

마셜의 제안이 그토록 빠르게 호응을 얻은 까닭을 이해하려면, 그해 봄 유럽의 대차대조표를 살펴보아야 합니다. 1946년 서유럽 전체의 산업 생산은 1938년 수준의 약 83퍼센트였습니다만, 이 헤드라인 숫자는 실상을 미화한 것이었습니다. 독일은 34퍼센트, 이탈리아는 60퍼센트, 네덜란드는 74퍼센트였습니다. 1947년 초 루르의 석탄 생산은 전전(戰前)의 절반이었고, 2월 윈저에서 템스강이 얼어붙은 혹독한 겨울은 영국의 달러 보유고를 위협적인 속도로 고갈시켜 잉글랜드은행이 우려를 담은 메모를 작성하기에 이르렀습니다 (Milward, 1984). 농업 생산은 1938년 대비 15퍼센트 하락하였고, 1946년 곡물 수확량은 1880년대 이후 기록된 가장 나쁜 수치였습니다.

이 인적 위기 뒤에는 구조적 문제가 자리하고 있었습니다 — 바로 달러 부족입니다. 유럽은 미국산 곡물, 석탄, 자본재, 면화를 필요로 하였습니다. 그 수입을 결제할 수 있는 충분한 수출을 더는 생산하지 못하였습니다. 그것들을 한때 생산하던 공장이 루르, 함부르크, 리옹, 밀라노, 로테르담에서 무너져 있었기 때문입니다. 1947년 서유럽 경제권이 달러권에 대해 보인 총경상수지 적자는 연율 약 75억 달러로, 전시 무기대여 잔액 전체에 근접하였습니다. 전후에 남은 경화 보유고는 미 재무부 자체 계산상 1948년 중반까지 완전한 고갈을 가리키는 속도로 줄어들고 있었습니다.

이 동일한 달러 부족이 IMF와 세계은행이 업무를 시작한 이래 국제통화체제의 작동 제약이었던 사정은 전후 통화질서의 브레튼우즈 설계에서 더 자세히 다루었습니다. 브레튼우즈 기구들은 종전 5년 이내에 통화 태환성으로의 질서 있는 전환을 가정하여 설계되었습니다. 마셜의 하버드 연설 시점에는 이미 그 시간표가 무너졌음이 분명하였습니다. 파운드는 태환 불가였습니다. 프랑은 세 시장에서 세 가지 환율로 거래되었습니다. 도시 독일의 상당 부분에서 라이히스마르크는 담배로 대체되어 있었습니다.

소련의 팽창은 그림의 나머지 절반이었습니다. 마셜이 단상에 섰을 때 붉은군대는 폴란드, 동독, 체코슬로바키아, 헝가리, 루마니아, 불가리아, 오스트리아의 소련 점령지구를 점거하고 있었습니다. 공산당은 1946년 11월 프랑스에서 28.6퍼센트를, 같은 해 6월 이탈리아에서 19퍼센트를 득표하였습니다. 영국 외무부는 1947년 2월 워싱턴에 그리스 내전에서 더 이상 왕당파를 재정 지원할 수 없음을 통보하였습니다. 1947년 3월 12일 의회 연설에서 표명된 트루먼 독트린은 그리스와 터키에 4억 달러를 약속하였으나 더 깊은 대륙적 문제를 다루지는 않았습니다. 마셜의 제안은 — 조지 케넌이 회고록에서 사용한 표현을 빌리자면 — 군사적 절반이 트루먼 독트린인 한 전략의 경제적 절반이었습니다.

파리, 몰로토프, 그리고 16개국

하버드 연설 후 2주 만에 영국과 프랑스 외무장관 어니스트 베빈과 조르주 비도는 런던에서 공동 대응에 합의하였습니다. 그들은 6월 27일 파리에서 열릴 3자 예비회담에 소련을 초대하였습니다. 뱌체슬라프 몰로토프는 89명의 대표단 — 경제학자, 통계학자, 보안요원 — 과 함께 도착하여 6일간 머물렀습니다. 7월 2일, 비도와 베빈이 원조는 공동으로 조율되어야 하고 수원국은 자국의 자원과 국제수지 필요에 관한 정보를 공유해야 한다고 주장한 비망록 교환이 있은 뒤, 몰로토프는 그 조건들이 주권에 대한 모욕이라 선언하고 회담을 떠났습니다.

몰로토프의 이탈은 결정적이었습니다. 모스크바로 돌아간 지 일주일 만에 후속 회담 참가에 관심을 표명하였던 폴란드와 체코슬로바키아 정부에게는 거부 지시가 내려졌습니다. 체코슬로바키아의 비공산당 외무장관 얀 마사리크는 7월 10일 프라하의 동료들에게 자신이 "주권국가의 외무장관으로 모스크바로 떠났다가 소련의 종복으로 돌아왔다"고 토로하였다고 전해집니다. 그로부터 7개월 뒤 마사리크는 사망하였습니다. 1948년 2월 외무부 창에서 떨어진 그의 죽음은 공식적으로 자살로 처리되었습니다만, 그렇지 않다고 널리 믿어졌습니다. 코민포름은 1947년 9월에 창설되었습니다. 대륙의 동서 균열이 자리 잡았습니다.

7월 12일 파리에서 개막한 회의에는 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 프랑스, 그리스, 아이슬란드, 아일랜드, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 포르투갈, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국 등 16개국이 참가하였습니다. 7월부터 9월까지 위원회 작업을 거쳐, 1947년 9월 유럽경제협력위원회 보고서가 작성되었습니다. 그들은 4년간 224억 달러를 요청하였으나, 윌리엄 클레이턴 주도의 국무부 검토 과정에서 170억 달러로 감액되었으며, 트루먼이 1948년 4월 3일 서명한 경제협력법은 첫 15개월분으로 53억 달러를 승인하였습니다.

경제협조처

이 법은 국무부 바깥의 독립기관으로 대통령에게 직접 보고하는 경제협조처(ECA)를 설치하였습니다. 트루먼은 스튜드베이커 사장 폴 호프먼을 그 자리에 지명하였습니다. 호프먼은 법 서명 6일 후인 1948년 4월 9일 취임 선서를 하였고, 이후 2년 반 동안 ECA를 운영한 뒤 1950년 말 윌리엄 포스터에게 자리를 넘겼습니다. 에버럴 해리먼은 파리 생플로랭 가 2번지 호텔 드 탈레랑에 자리 잡은 유럽 특별대표가 되었습니다. 각 수원국에는 ECA 미션이 현지 정부와 협력하며 워싱턴에 보고하는 체제가 갖추어졌고, 이 모델은 이후 40년간 미국의 모든 대외원조 사업에서 모사되었습니다.

마셜의 파리 측 상대역은 OEEC — 유럽경제협력기구, 1948년 4월 16일 프로그램의 유럽 측 조율을 위해 창설된 기구였습니다. 초대 사무총장은 36세의 프랑스 경제학자 로베르 마르졸랭이었고, 그는 훗날 유럽위원회 초대 경제·재무 담당 부위원장이 됩니다. OEEC는 매년 각 회원국이 자국의 달러 소요와 수출 가용성을 제출하는 배분 작업을 운영하였고, 초기 3년의 대부분을 영국 외무부의 에드먼드 홀-패치 경이 이끈 고위실무자 위원회가 삭감과 절충을 협상하였습니다. OEEC는 1961년 미국과 캐나다를 정회원으로 포함시켜 OECD로 재구성되었습니다.

이 차트는 마셜 기간이 무엇을 했고 무엇을 하지 않았는지에 대한 가장 간결한 요약입니다. 산업 생산은 1945년 1938년 수준의 약 절반으로 무너졌으며 — 독일은 그보다도 낮고, 네덜란드와 이탈리아는 그 사이에 자리하였습니다. 1947년까지의 회복은 지역 지수를 약 83으로 끌어올렸으나, 1948년 초에는 달러 제약 아래 회복세가 눈에 띄게 멈춰서고 있었습니다. ERP 집행이 시작된 1948년 4월부터 곡선은 가파르게 상승합니다. 1950년 지수는 1938년을 18포인트 넘었고, 1952년에는 131에 이르렀습니다. 1948년의 변곡이 마셜 자금에 기인한 것인지, 아니면 어차피 일어났을 개혁과 우연히 시기가 맞았을 뿐인지가 이 프로그램의 경제사적 핵심 실증 질문입니다 (Eichengreen, 2007).

국가별 원조

16개 참가국 간 배분은 매년 파리에서 협상되어 워싱턴에서 비준되었습니다. 누적 수치는 선박 유치권, 조건부 원조, 제115조 공제 등을 차감한 순액 기준으로 통상 다음과 같이 분포합니다.

이 분포는 한 번 살펴볼 가치가 있습니다. 영국과 프랑스가 ERP 총액의 42퍼센트를 흡수하였습니다. 독일은 훨씬 더 큰 물리적 피해를 입었음에도 달러 기준으로는 프랑스나 영국보다 적게 받았습니다. 이는 1950년까지 시행된 정책 결정에 따라 독일의 1인당 원조를 연합국 평균 이하로 유지하였기 때문입니다. 그리스와 터키가 받은 원조는 거의 전부 무상 형태였는데, 이는 이미 냉전 지리의 최전선이 된 두 나라의 위치를 반영한 것이었습니다. 전시 중립국이었고 재건 수요가 비교적 제한적이었던 아일랜드는 배정액 전부를 차관으로 받았습니다.

유럽결제동맹

가장 오래 존속한 제도적 발명품은 1950년 9월 19일 파리에서 합의되어 같은 해 7월 1일자로 소급 발효된 유럽결제동맹(EPU)이었습니다. EPU는 OEEC 통화에 대한 다자 청산 체계로, 바젤의 국제결제은행이 대리은행 역할을 맡았습니다. 매월 각 회원국이 다른 모든 회원국과 가진 양자 잔액은 동맹에 대한 단일 포지션으로 상계되었고, 흑자국은 일부를 달러로 결제받고 일부를 신용으로, 적자국은 일부를 달러로 결제하고 일부를 신용으로 처리하였습니다. 신용 한도는 ERP에서 출연된 3억 5천만 달러를 초기 자본으로 시작하였고, 회원국 쿼터가 나머지를 채웠습니다. 대부분의 회원국이 태환성을 회복한 1955년 무렵 EPU는 약 460억 달러에 달하는 역내 무역 잔액을 청산하였으나, 금이나 달러로 결제된 부분은 그 가운데 일부에 불과하였습니다 (Eichengreen, 2007).

그 산술이 중요하였던 까닭은 EPU 이전 각 유럽 국가가 다른 모든 유럽 국가와 양자 무역협정을 운영하고 있었기 때문입니다 — 1949년에는 28쌍의 통화가 공식적으로 가동되었고, 그중 일부는 상품과 물물교환으로 결제되었습니다. 그 결과 역내 무역 패턴은 다자 결제체계가 허용하였을 수준보다 약 30퍼센트 낮게 운영되고 있었습니다. EPU는 2년 안에 양자 청산 제약을 해체하였고, OEEC 역내 무역이 OEEC 총무역에서 차지하는 비중은 1948년 41퍼센트에서 1953년 53퍼센트로 상승하였습니다.

1948년 4월 이탈리아 총선

당대인들이 부여한 비중 때문에 한 가지 결과는 따로 짚을 필요가 있습니다. 1948년 4월 18일 이탈리아 총선은 새 공화국 헌법 하의 첫 선거였으며, 팔미로 톨리아티가 이끈 공산·사회 통합 인민민주전선이 알치데 데 가스페리가 이끈 기독민주당과 대안 정부 자리를 두고 경쟁한 첫 선거였습니다. 2월 여론조사에서는 전선이 앞서 있었습니다. 트루먼 행정부의 대응은 두 가지였습니다. 첫째는 CIA 공작관 프랭크 위즈너가 약 1천만 달러의 비밀 자금을 기독민주당에 지원하도록 승인한 심리전이었고, 둘째는 공산당의 승리가 이탈리아의 ERP 참여를 종료시킬 것이라는 분명한 공식 신호였습니다. 호프먼은 그 연계를 명시적으로 밝히는 기자회견을 열었습니다. ECA 선박이 투표 직전 몇 주 동안 나폴리와 제노바에서 밀을 하역하는 모습이 사진에 담겼습니다. 4월 18일 기독민주당은 48.5퍼센트, 전선은 31퍼센트를 얻었습니다. 정치사학자 로런스 위트너는 마셜 플랜의 신호가 8~10퍼센트포인트의 표심 이동에 결정적이었다고 주장하였습니다 (Hogan, 1987).

결정적이었는가

1980년대에 열려 1990년대까지 이어진 계량경제사적 논쟁은 대중적 기억보다 신중한 결론에 도달하였습니다. 앨런 밀워드의 1984년 수정주의 연구는 필요한 물적 자본과 기업가적 지식이 전쟁에서도 살아남았고 미국과의 기저 생산성 격차 자체가 추격 경사를 만들었기 때문에, 유럽의 회복은 마셜 원조 없이도 대체로 같은 궤적으로 일어났을 것이라 주장하였습니다 (Milward, 1984). 가장 직접적인 반박은 1993년 드 롱과 아이켄그린이 NBER에 제출한 워킹페이퍼였습니다. 그들은 현금 이전이 피크 연도에도 수원국 GNP의 약 2퍼센트, 결코 4퍼센트를 넘지 않을 정도로 소액이었음을 인정하면서도, 원조에 부착된 조건이 결정적이었다고 보았습니다. ERP 수원국은 균형예산, 통화 안정, 역내 무역 자유화, 독일의 경우 산업의 옛 적국과의 통합에 약속해야 하였습니다. 그 개혁이 풀어낸 생산성 이득은 원조 자체보다 한 자릿수 더 큰 규모였습니다. 그들이 이 프로그램에 붙인 표현 — "역사상 가장 성공적인 구조조정 프로그램일지도 모른다" — 은 그대로 남아 있습니다 (De Long and Eichengreen, 1993).

이 기록을 직전 유럽 전쟁 이후의 전후 합의와 비교해 봅시다. 1919년 베르사유에서 부과된 배상은 바이마르 초인플레이션과 마르크의 파괴에서 다루었듯 패자가 승자에게 지불하게 하는 시도였습니다. 마셜 플랜은 그 논리를 뒤집었습니다. 승자가 패자의 회복을 지불하고, 그 안에서 패자가 항구적 동맹이 되는 제도를 세웠습니다. 이후 영국의 상대적 쇠퇴는 수에즈 위기와 영국 금융 제국의 종말에서 다룬 같은 변화의 이면이었고, 그 안에서 달러가 파운드를 대신해 서방 체제의 작동 통화로 자리 잡았습니다. 이 프로그램이 떠받친 브레튼우즈 질서는 1971년 8월 금 창구가 닫히기까지 존속하였으며, 이 사건은 닉슨 쇼크와 금본위제의 종말에서 다루었습니다.

계획이 남긴 것

제도적 유산은 복리로 쌓입니다. 1948년의 OEEC는 1961년의 OECD가 되었습니다. 1950년 5월 9일의 슈만 선언은 — 프랑스와 독일의 석탄·철강에 대한 공동 기구를 제안한 것은 — 마셜 플랜이 길러낸 제도적 문화 안에서 장 모네가 작성하였고 호프먼이 공표 전에 지지하였습니다. 1951년 4월의 유럽 석탄철강공동체 조약은 그 발의에서 직접 자라났습니다. 1957년 3월의 로마 조약은 유럽경제공동체를 창설하였습니다. 1986년 단일유럽의정서, 1992년 마스트리흐트 조약, 1999년의 유로 — 75년에 걸친 유럽 통합의 모든 걸음은 그 설계 안에 한 명제를 품고 있었습니다. 즉, 배분을 공동으로 협상하는 대륙은 공동으로 거래하고 결국 자신의 일부를 공동으로 통치하게 된다는 명제입니다.

마셜 본인은 1947년 6월에 66세였습니다. 그는 연설 이후 7개월 더 국무장관으로 봉직한 뒤 1949년 1월 의사의 권고에 따라 사임하였습니다. 한국 전쟁 첫 9개월 동안 국방장관으로 정부에 복귀하였습니다. 1953년 노벨평화상을 받았는데 — 직업 군인으로서 그 상을 받은 유일한 인물이었습니다 — 1959년 10월 16일 월터 리드 육군병원에서 별세하였습니다. 폴 호프먼은 1959년 유엔 특별기금의 초대 사무총장이 되었으며, 1965년 이 기금은 오늘날의 유엔개발계획(UNDP)으로 통합되었습니다. 로베르 마르졸랭은 1958년 유럽경제담당 초대 위원이 되었습니다. 이 경력 궤적은 곧 제도 궤적이기도 하였습니다.

피에르 위리라는 프랑스 경제학자는 1948년 청년 시절 OEEC에서 초기 달러 배분 문서 일부를 작성한 인물입니다. 1979년 피렌체의 유럽대학연구소가 진행한 구술사 작업에서 이 프로그램에 대해 가장 또렷이 기억하는 바를 물었을 때 그는 잠시 멈추었습니다. "주목할 점은," 그가 말하였습니다, "돈이 아니었습니다. 회의였습니다. 유럽 역사상 처음으로, 16개국 무역 담당 관리들이 같은 건물에서 한 주를 보내며 같은 회의실에서 같은 숫자를 두고 다투었습니다. 그렇게 3년이 지난 뒤에는 서로 전쟁을 벌이기가 매우 어려워졌습니다."