Keruntuhan BCCI: Bank Penjahat dan Kriminal Internasional, 1972-1991

Penutupan Sore Jumat

Pada pukul 1 siang waktu London hari Jumat 5 Juli 1991, petugas dari divisi Banking Supervision Bank of England berjalan masuk ke kantor Bank of Credit and Commerce International di Leadenhall Street dan menyerahkan pemberitahuan berdasarkan Pasal 11 Banking Act 1987. Pada jam yang sama, pemeriksa Institut Monétaire Luksemburg membuka proses paralel terhadap perusahaan induk BCCI Holdings SA. Dalam sembilan puluh menit berikutnya, regulator di Kepulauan Kayman, Amerika Serikat, Prancis, Swiss, dan Spanyol menjalankan tindakan terkoordinasi terhadap anak perusahaan BCCI di wilayah masing-masing. Hingga akhir jam kerja, 417 cabang di 73 negara telah disegel, lebih dari satu juta rekening simpanan dibekukan, dan kasus penipuan bank multinasional terbesar yang pernah didokumentasikan menjadi catatan publik (Truell and Gurwin, 1992).

Siaran pers yang dirilis Bank of England pada pukul 14.30 berbunyi tenang. Siaran itu menyebut bahwa para regulator telah menerima laporan dari Price Waterhouse — auditor BCCI — yang menggambarkan "bukti adanya skema kompleks dan luas untuk merepresentasikan kondisi keuangan bank secara keliru". Siaran itu menggunakan ungkapan "penipuan dalam skala besar". Saat itu belum dilampirkan angka apa pun. Dalam enam minggu kemudian, likuidator bersama yang ditunjuk pengadilan Luksemburg menyimpulkan bahwa lubang dalam neraca berkisar antara 5 miliar hingga 10 miliar dolar terhadap aset yang dilaporkan sebesar 20 miliar dolar, dan jurang itu sudah melebar setidaknya selama lima belas tahun.

BCCI telah beroperasi selama sembilan belas tahun. Tujuh otoritas pengawas nasional masing-masing hanya melihat satu bagian darinya. Tidak ada yang melihat keseluruhan.

Gagasan Abedi

Agha Hasan Abedi adalah seorang bankir Pakistan, lahir di Lucknow pada tahun 1922, yang menghabiskan tahun 1950-an dan 1960-an membangun operasi luar negeri Habib Bank. Setelah nasionalisasi bank-bank Pakistan pada 1971, ia kehilangan landasannya. Pada 1972 ia mendapatkan dukungan Sheikh Zayed bin Sultan Al Nahyan, penguasa Abu Dhabi, serta penyertaan saham 25 persen dari Bank of America untuk mendirikan sebuah bank baru di Luksemburg dengan nama Bank of Credit and Commerce International. Pemilihan domisili itu disengaja. Luksemburg tidak mensyaratkan pengawasan konsolidasi atas cabang-cabang asing bank baru itu dan hanya memberi rezim pengungkapan yang tipis bagi para pemegang saham.

Pendekatan Abedi kepada para pendukung awalnya — sebagaimana tercatat dalam memo internal Bank of America yang kemudian dirilis kepada subkomite Kerry-Brown — ialah bahwa BCCI akan melayani kelas menengah Muslim di Teluk, Asia Selatan, dan Afrika, kawasan mata uang yang diabaikan oleh bank-bank Barat. Ia menggalang modal awal 2,5 juta dolar, membuka kantor pertama di London di Cornhill pada akhir 1972, dan menambah cabang-cabang di Teluk dengan kecepatan satu cabang per bulan sepanjang 1973 dan 1974. Guncangan minyak 1973 datang pada tahun keduanya beroperasi. Simpanan petrodolar mengalir ke BCCI dari Teluk dalam volume yang tak diantisipasi bank kecil ini, dan pada 1976 aset yang dilaporkan telah melampaui 1 miliar dolar (Adams and Frantz, 1992).

Keputusan struktural yang paling menentukan diambil pada 1974. Abedi membagi bank menjadi dua kelompok operasional utama — BCCI SA, terdaftar di Luksemburg dan secara nominal diawasi di sana, serta BCCI Overseas, terdaftar di Kepulauan Kayman. Manajemen operasional dijalankan dari Karachi. Operasi treasury berkedudukan di London. Audit dipecah antara Ernst and Whinney untuk pembukuan Luksemburg dan Price Waterhouse untuk pembukuan Kayman, suatu pengaturan yang — seperti dikatakan partner Price Waterhouse Tim Hoult kemudian di pengadilan Luksemburg — berarti tidak ada satu pun auditor yang pernah melihat gambaran konsolidasi.

Petrodolar dan Kerugian Pertama

Pada 1977 aset BCCI yang dilaporkan mencapai 2,2 miliar dolar di 146 cabang di 32 negara. Bank itu memang punya bisnis ritel asli — pekerja migran Pakistan di Teluk mengirim uang pulang melalui BCCI, dan cabang-cabang BCCI menangani pembiayaan perdagangan ringan yang ditinggalkan bank-bank besar Inggris dan Amerika. Tetapi ada hal lain pula, yang baru terungkap kemudian. Treasury bank itu menjalankan posisi besar tanpa lindung nilai di pasar valuta asing dan emas, didanai oleh simpanan jangka pendek dengan ketidakcocokan jatuh tempo. Ketika krisis sterling 1977 melanda, treasury membukukan kerugian yang menurut beberapa estimasi internal mencapai 150 juta dolar atas basis modal sekitar 200 juta dolar.

Daripada mengungkapkan kerugian itu, Abedi dan wakilnya Swaleh Naqvi merangkai sebuah fiksi. Mereka membukukan defisit itu sebagai serangkaian pinjaman nominee — kredit yang seolah-olah diberikan kepada keluarga Teluk yang kaya dan industrialis Pakistan, tetapi nyatanya tak pernah dikembalikan karena para peminjam itu sebenarnya tidak ada atau dibayar untuk meminjamkan namanya pada dokumen. Fiksi ini berfungsi karena audit konsolidasi tidak pernah disyaratkan. Pada 1980 pembukuan paralel pinjaman nominee telah tumbuh menjadi sekitar 400 juta dolar, dan pada 1985 menjadi 1,5 miliar dolar. Bank komersial konvensional terus tumbuh berdampingan dengan kerugian tersembunyi itu, dan jurangnya melebar.

Grafik di atas memetakan aset BCCI yang dilaporkan sejak pendirian hingga penutupan. Aset sebenarnya yang diperkirakan — dihitung oleh likuidator terhadap pembukuan paralel pinjaman nominee — menyimpang dari angka pelaporan sebesar sekitar 1 miliar dolar pada 1980, 4 miliar dolar pada 1985, dan melampaui 10 miliar dolar pada saat penutupan Juli 1991. Aset yang dilaporkan naik mantap, dan jurang yang tak pernah dilihat firma audit itu pun naik bersamanya.

Jaringan Hitam

Yang mengubah BCCI dari sekadar bank komersial yang kelebihan utang menjadi target penegakan hukum ialah bisnis paralel yang tumbuh di sekitar pembukuan paralel itu. Pada awal 1980-an BCCI sudah membangun apa yang kemudian disebut jurnalis majalah Time, Jonathan Beaty dan S.C. Gwynne, sebagai "jaringan hitam" — sebuah unit, terpisah dari meja kredit bank konvensional, yang menangani aliran-aliran yang tak dapat ditangani bank konvensional. Pembiayaan penjualan senjata pada Perang Iran-Irak mengalir melalui rekening BCCI di Karachi dan Jenewa. Penerimaan uang narkoba dari kartel Medellín mengalir melalui Panama City dan Miami. Manuel Noriega, penguasa de facto Panama, menyimpan saldo pribadi 23 juta dolar di cabang BCCI Panama, dan cabang itu menangani sebagian besar transfer luar negeri rezimnya. Intelijen Pakistan menyalurkan dana untuk mujahidin Afghanistan melalui rekening BCCI di Karachi dan London. Menurut rekonstruksi FBI kemudian, Organisasi Abu Nidal menggunakan cabang BCCI di Sloane Street, London, untuk pembiayaan operasi (Beaty and Gwynne, 1993).

Kepergian Bank of America merupakan peringatan yang tenang. Pada 1980 audit internal Bank of America telah menyimpulkan bahwa pembukuan kredit BCCI tidak menyerupai portofolio komersial normal mana pun dan bahwa basis simpanan bank itu digunakan untuk mendanai posisi perdagangan spekulatif, bukan kredit komersial. Bank of America melepas saham 25 persennya pada tahun itu dengan kerugian kecil, sembari menarik direkturnya dan kredibilitasnya. Direktur yang menggantikan mereka sebagian besar diambil dari manajemen Pakistan BCCI dan keluarga penguasa Abu Dhabi. Tidak ada regulator yang diberi tahu.

Skema First American

Pada 1978 Abedi menyimpulkan bahwa BCCI memerlukan kehadiran perbankan di AS dan bahwa pengajuan langsung tidak akan pernah lolos dari Federal Reserve. Ia merekrut Clark Clifford — mantan Menteri Pertahanan AS, penasihat lama presiden-presiden Demokrat, dan salah satu pengacara paling dihormati di Washington — bersama mitra hukumnya Robert Altman untuk merancang jalan pintas. Wahananya adalah Credit and Commerce American Holdings, sebuah perusahaan cangkang Antilles Belanda yang membeli Financial General Bankshares secara bertahap antara 1980 dan 1982 dan mengubah namanya menjadi First American Bankshares. Federal Reserve menyetujui perubahan kendali itu atas dasar pernyataan eksplisit bahwa BCCI tidak akan memiliki peran dalam manajemen.

Pernyataan itu palsu dalam setiap arti material. Pemegang saham nominee CCAH — dua belas investor Teluk yang menjadi muka ekuitasnya — memegang sahamnya berdasarkan pinjaman BCCI yang tidak diungkapkan, dan Abedi mempertahankan kendali manfaat melalui serangkaian surat sampingan yang disusun oleh kantor Altman. Clifford dan Altman dipasang sebagai ketua dan presiden First American, dengan kompensasi tahunan gabungan yang pada 1990 melampaui 10 juta dolar. Pengaturan ini memberi BCCI apa yang tidak pernah ingin diberikan regulator mana pun secara langsung — sebuah perusahaan induk bank AS dengan jejak cabang nasional, yang melaluinya transfer dolar besar dapat dialirkan tanpa pihak penerima mengetahui asalnya dari BCCI (Adams and Frantz, 1992).

Staf subkomite Kerry-Brown kemudian menggambarkan skema ini sebagai yang paling parah di antara penipuan regulasi BCCI, karena ia ditujukan bukan kepada pengawas pinggiran tetapi kepada bank sentral Amerika Serikat, dan karena ia bersandar pada kerja sama aktif dua pengacara Amerika yang reputasinya membuat kebohongan itu tampak meyakinkan.

Operasi C-Chase

Penuntutan pertama yang menembus struktur BCCI dimulai dengan agen rahasia Bea Cukai AS bernama Robert Mazur yang menyamar sebagai broker investasi New York yang menawarkan saluran pencucian diskret kepada para pengelola dana kartel Medellín. Operasi C-Chase berjalan dari 1986 hingga 1988 dari sebuah toko di Tampa. Mazur membuka rekening di cabang BCCI Tampa atas nama perusahaan cangkang fiktif, menyetorkan uang tunai yang diantarkan kurir kartel, dan memantau bagaimana cabang BCCI di Panama dan Luksemburg memindahkan dana itu lebih lanjut. Rekaman yang keluar dari operasi itu mencakup makan malam 1988 di Paris, di mana manajer umum BCCI untuk Amerika Latin, Amjad Awan, menjelaskan pendekatan umum bank terhadap pelanggan semacam itu: "Kami punya sistem yang menjauhkan tekanan dari pelanggan. Bank tidak terlibat dalam asal usul dana."

Pada Oktober 1988, jaksa AS di Tampa mendakwa BCCI sebagai korporasi dan sembilan pejabatnya atas tuduhan pencucian uang. Bank itu mengaku bersalah pada Januari 1990 dan membayar denda 14,8 juta dolar — saat itu yang terbesar dalam sejarah pencucian uang narkoba di AS, dan sama sekali tidak memadai untuk menangkap skala dari apa yang disentuh dakwaan tersebut. Pengakuan bersalah secara eksplisit mengakui bahwa pejabat BCCI telah mencuci uang Medellín lewat Tampa, tetapi penyelidikan AS yang lebih luas dibatasi oleh ketiadaan catatan konsolidasi serta oleh apa yang kemudian digambarkan laporan Kerry-Brown sebagai obstruksi aktif oleh pengacara BCCI di Inggris dan Luksemburg.

Tampa paling penting karena memberi Federal Reserve dasar untuk mulai memeriksa rantai BCCI–CCAH–First American. Catatan pengawasan dari akhir 1988 dan seterusnya menunjukkan penasihat umum Federal Reserve, Virgil Mattingly, memperluas cakupan penyelidikan dari bulan ke bulan, dan akhirnya pada 1990 menyimpulkan bahwa BCCI memang menguasai First American melalui nominee, dan merujuk perkara itu ke Departemen Kehakiman dan ke jaksa wilayah New York Robert Morgenthau, yang kantornya kemudian akan mengajukan dakwaan pidana paling berdampak.

Laporan Sandstorm

Pada April 1990 auditor BCCI terbelah. Ernst and Young pada tahun itu mengambil alih audit Luksemburg dari Ernst and Whinney dan menolak menandatangani laporan keuangan tahun sebelumnya tanpa pekerjaan tambahan atas pembukuan kredit. Pada saat yang sama, auditor Kayman Price Waterhouse sedang melakukan apa yang secara internal disebut Project Sandstorm — sebuah tinjauan rahasia yang dipesan komite audit BCCI atas instruksi Sheikh Zayed setelah rumor tentang ketidakberesan besar mencapai Abu Dhabi. Para mitra Sandstorm, yang bekerja dari kantor Price Waterhouse di London, secara perlahan merekonstruksi pembukuan paralel itu.

Laporan mereka pada Maret 1991 mencapai sekitar 350 halaman. Laporan itu menyimpulkan bahwa BCCI tidak pernah menjadi bank yang menguntungkan dalam tahun mana pun sejak 1976, bahwa laba yang dilaporkan dimanufaktur melalui pinjaman nominee, kecurangan treasury, dan ayat fiktif terang-terangan, serta bahwa kerugian kumulatif yang tidak diungkapkan berada pada tingkatan yang melampaui modal yang dilaporkan beberapa kali lipat. Laporan itu mengutip memorandum internal BCCI di mana Abedi dan Naqvi mengarahkan transaksi nominee tertentu, dan mengidentifikasi setidaknya 1.200 rekening nominee perorangan yang mewakili eksposur tersembunyi. Laporan Sandstorm diserahkan kepada Bank of England, Institut Monétaire Luksemburg, dan Federal Reserve dalam kondisi kerahasiaan pada akhir Maret dan April 1991, dan menjadi dokumen operasional bagi perencanaan penutupan yang mengikutinya (Beaty and Gwynne, 1993).

Penderitaan Penabung

Dari sudut pandang pengawasan, penutupan yang dikoordinasikan Bank of England pada 5 Juli 1991 berlangsung rapi. Dari sudut pandang penabung, ia merusak hidup mereka. Dari 1,4 juta pemegang rekening BCCI, porsi yang tidak proporsional adalah penabung kecil di negara-negara yang tidak memiliki skema penjaminan — pekerja pabrik Pakistan di Teluk, pedagang di Lagos dan Khartoum, serta Dewan Western Isles di Skotlandia, yang menempatkan hampir 24 juta poundsterling dana publik pada pembukuan Luksemburg BCCI dan kehilangan sekitar separuhnya. Kerugian terbesar yang terkonsentrasi di satu negara jatuh pada Bangladesh, di mana BCCI adalah bank utama bagi aliran remitansi ekspatriat negara itu.

Pemulihan akhir — totalnya sekitar 75 persen dari klaim penabung yang diakui pada 2012, dua puluh satu tahun setelah penutupan — datang dari tiga sumber. Abu Dhabi, sebagai pemegang 77 persen saham pada 1991 dan sebagai pihak yang menyuplai modal dasar bank itu, mencapai kesepakatan pada 1995 sebesar 1,8 miliar dolar. Price Waterhouse dan Ernst and Young, sebagai tergugat bersama dalam gugatan kelalaian auditor, menyepakati kesepakatan 1998 senilai gabungan 175 juta dolar, dengan putaran tambahan yang membawa pemulihan dari pihak auditor melampaui 500 juta dolar pada 2007. Selain itu, proses penyitaan Tampa, kesepakatan kejahatan terorganisir jaksa wilayah New York, dan perintah restitusi federal menyumbangkan tambahan 700 juta dolar untuk kumpulan likuidasi.

Buntut di Washington

Konsekuensi politik di Washington berjalan dengan arloji yang lebih panjang daripada likuidasi keuangan. Kantor Robert Morgenthau di Manhattan mendakwa Clark Clifford dan Robert Altman atas tuduhan kejahatan terorganisir tingkat negara bagian pada Juli 1992. Dakwaan federal menyusul sebulan kemudian. Keduanya menyatakan bahwa mereka telah ditipu oleh Abedi mengenai hubungan sebenarnya BCCI dengan First American. Clifford, yang saat itu berusia 85 tahun dan rapuh, dipisahkan dari persidangan atas dasar medis dan tidak pernah diadili — ia meninggal pada 1998 dengan perkara belum tuntas. Altman diadili di New York pada 1993 dan dibebaskan dari semua dakwaan setelah persidangan empat belas minggu di mana penuntut tidak dapat menunjukkan bahwa Altman mengetahui struktur nominee melebihi apa yang ditampilkan dokumen BCCI. Putusan bebas itu, sebagaimana dicatat Wall Street Journal dalam liputan persidangannya, "adalah putusan atas bukti penuntutan, bukan pembenaran atas perilaku" (Truell and Gurwin, 1992).

Agha Hasan Abedi sendiri didakwa Amerika Serikat dan Inggris tetapi tidak pernah diadili. Ia mengalami serangkaian serangan jantung pada 1988 dan secara efektif mundur dari manajemen aktif sebelum penutupan. Pakistan menolak ekstradisi. Ia meninggal karena gagal jantung di Karachi pada 5 Agustus 1995, di usia 73 tahun, dengan dakwaan masih berlaku. Pada minggu yang sama Wall Street Journal memuat obituari yang dibuka dengan: "Agha Hasan Abedi, yang menggunakan visi perbankan pan-Islam untuk merangkai penipuan terbesar dalam sejarah keuangan, meninggal kemarin di Karachi tanpa menghadapi para penuduhnya."

Apa yang Dibangun Regulator Setelahnya

Konsekuensi BCCI yang paling tahan lama bersifat struktural. Komite Basel untuk Pengawasan Perbankan bertemu dalam sesi khusus pada November 1991 dan kembali pada Februari 1992, lalu pada Juli 1992 menerbitkan dokumen berjudul Minimum Standards for the Supervision of International Banking Groups and Their Cross-Border Establishments. Empat standar itu mensyaratkan bahwa setiap kelompok perbankan lintas batas memiliki pengawas negara asal yang dapat diidentifikasi, bahwa pengawas negara asal mampu melakukan tinjauan konsolidasi atas grup, bahwa pengawas tuan rumah memperoleh persetujuan negara asal sebelum memberi izin atas pendirian asing, dan bahwa para pengawas dapat saling memperoleh informasi untuk melaksanakan pengawasan konsolidasi. Kerangka itu — yang menjadi standar internasional yang berlaku selama dua dekade berikutnya — adalah batu nisan BCCI dalam bentuk regulasi.

Di Amerika Serikat, Foreign Bank Supervision Enhancement Act disahkan pada Desember 1991 sebagai Bagian II dari FDIC Improvement Act. Undang-undang itu memberi Federal Reserve kewenangan untuk menyetujui, memeriksa, dan menghentikan operasi bank asing di AS, mengakhiri tambal sulam di mana negara-negara bagian AS yang berbeda telah memberi izin kantor agensi BCCI secara independen, dan mensyaratkan bahwa setiap bank asing yang beroperasi di AS tunduk pada pengawasan konsolidasi yang komprehensif di negara asalnya. Undang-undang serupa menyusul di Inggris, di mana Banking Act 1987 diubah agar memberi Bank of England — dan kemudian Financial Services Authority — kewenangan lebih luas untuk menolak izin perbankan atas dasar pengawasan konsolidasi.

Untuk studi pembanding tentang bagaimana kerugian yang disembunyikan berkembang menjadi peristiwa sistemik, keruntuhan Barings Bank pada 1995 memperlihatkan pola kegagalan back-office yang sama dengan yang dimanfaatkan BCCI dalam skala cabang. Skema Ponzi Madoff dan kecurangan akuntansi Enron memperluas pelajaran yang sama — bahwa fiksi yang berlangsung lama dalam laporan keuangan yang diaudit bergantung pada fragmentasi auditor sebanyak pada kelalaian auditor. Skandal manipulasi tarif LIBOR menunjukkan bagaimana celah lain dalam pengawasan lintas batas membiarkan perilaku menyimpang yang terkoordinasi bertahan di banyak yurisdiksi.

Pemakaman Karachi

Saat Abedi dimakamkan di Karachi pada 6 Agustus 1995, sekelompok kecil mantan eksekutif BCCI hadir. Sheikh Zayed mengirim seorang wakil pribadi. Clark Clifford, yang pernah berdiri di samping Abedi pada rapat dewan First American di Washington, tidak mengirim pesan apa pun. Petugas pemakaman mencatat penguburan itu sebagai pemakaman seorang warga sipil biasa. Bank yang dibangun Abedi telah lenyap empat tahun sebelumnya. Cabang terakhir — kantor pusat Karachi di Chundrigar Road, tempat Abedi menerima kontribusi modal pertama Sheikh Zayed pada 1972 — telah diubah menjadi pusat likuidasi, dengan kreditur datang setiap pagi untuk mengajukan klaim mereka, dan seorang penjaga berseragam di pintu yang tugasnya bukan lagi menerima nasabah, melainkan mencegah mereka masuk.