हर्षद मेहता और 1992 का भारतीय प्रतिभूति घोटाला

भारत के सबसे बड़े बैंक को अपने ही सरकारी बॉन्ड नहीं मिल रहे थे। अप्रैल 1992 के दूसरे सप्ताह में भारतीय स्टेट बैंक (SBI) का निवेश विभाग अपनी होल्डिंग को भारतीय रिज़र्व बैंक के लोक ऋण कार्यालय के अभिलेखों से मिला नहीं सका, और यह अंतर एक ही ग्राहक की ओर संकेत कर रहा था — बॉम्बे का दलाल हर्षद शांतिलाल मेहता, जिसने ऐसी प्रतिभूतियों की रसीदों के बदले बैंक से लगभग 500 करोड़ रुपये निकाल लिये थे जिन्हें कोई प्रस्तुत नहीं कर सका।

एक करोड़ का अर्थ है एक सौ लाख रुपये। मध्य 1992 की विनिमय दर पर, जब एक डॉलर लगभग 30 रुपये का था, 500 करोड़ रुपये करीब 16.5 करोड़ डॉलर बैठते थे — उस वर्ष के भारत में यह राशि वित्त मंत्रालय के लिए चिंता का विषय थी। रिज़र्व बैंक ने उन्हीं खातों की जाँच करके इस बैंक के निवेश पोर्टफ़ोलियो की कमी लगभग 649 करोड़ रुपये आँकी, जिसमें से करीब 574 करोड़ रुपये मेहता के साथ हुए उन सौदों के थे जिनके बदले स्टेट बैंक को न प्रतिभूतियाँ मिली थीं और न उन्हें स्वीकार करने वाली कोई रसीद। दबाव में मेहता ने 13 से 24 अप्रैल के बीच लगभग 620 करोड़ रुपये लौटाए।

22 अप्रैल को एक सूत्र ने बॉम्बे में द टाइम्स ऑफ़ इंडिया के समाचार कक्ष को फ़ोन करके बताया कि देश के सबसे बड़े बैंक ने अपने सबसे प्रसिद्ध दलाल को बुलाकर हिसाब चुकाने को कहा है। यह खबर जिन पत्रकार तक पहुँची, वे सुचेता दलाल थीं। रिपोर्ट 23 अप्रैल 1992 को प्रकाशित हुई, और जिस तेज़ी के दौर का उसने अंत किया वह भारतीय इतिहास का सबसे बड़ा दौर था।

बैंकों को बॉन्ड क्यों रखने पड़ते थे

1991 की भारतीय बैंकिंग एक ही संख्या के इर्द-गिर्द गढ़ी हुई थी। सांविधिक तरलता अनुपात (SLR) बैंकों से अपेक्षा करता था कि वे अपनी जमाओं का एक निश्चित हिस्सा स्वीकृत प्रतिभूतियों में रखें, जो व्यवहार में लगभग पूरी तरह सरकारी कागज़ ही था, और दशक के आरंभ तक यह अनुपात 38.5 प्रतिशत तक चढ़ चुका था। इसमें रिज़र्व बैंक के पास रखा जाने वाला नकद आरक्षित अनुपात जोड़ दें, तो भारतीय बैंक में जमा हर रुपये का आधे से अधिक हिस्सा नियमन द्वारा पहले से ही बँधा हुआ था। 1991 की नरसिंहम समिति ने तर्क दिया कि इस पैमाने की बाध्यता विवेकपूर्ण नियमन के रूप में काम करना बंद कर चुकी है और सरकार को बाज़ार दर से कम पर धन उपलब्ध कराने का उपकरण बन गई है, जिससे निजी उधारकर्ता ऋण व्यवस्था से बाहर धकेले जा रहे हैं; समिति ने पाँच वर्षों में इसे 25 प्रतिशत तक घटाने की सिफ़ारिश की।

अनुपालन मापने के तरीके की दो विशेषताओं ने इस बाध्यता को एक बाज़ार में बदल दिया। बैंक अपनी स्थिति दैनिक नहीं, साप्ताहिक आधार पर रिपोर्ट करते थे, और परीक्षण प्रत्येक दिन के अंतिम शेष पर नहीं बल्कि रिपोर्टिंग अवधि के औसत पर लागू होता था। इसलिए कोई बैंक सप्ताह के पहले हिस्से में अपनी अपेक्षित सीमा से नीचे रह सकता था और शुक्रवार के विवरण से पहले सरकारी कागज़ वापस खरीद सकता था, और अतिरिक्त प्रतिभूतियों वाला बैंक उस बीच उन्हें उधार दे सकता था। जो भी इन दोनों के बीच बैठकर शुक्रवार को बॉन्ड चाहने वाले बैंक को मंगलवार को नकदी चाहने वाले बैंक से मिला देता, उसके लिए यह एक कारोबार था।

मेहता का कारोबार यही था। उनका जन्म 1954 में एक साधारण साधनों वाले गुजराती परिवार में हुआ, बचपन का कुछ हिस्सा रायपुर में बीता, फिर वे बॉम्बे आए और न्यू इंडिया एश्योरेंस की एक लिपिकीय नौकरी से शुरू करके कई दलाली फ़र्मों से गुज़रते हुए अपने खाते पर स्वतंत्र कारोबार तक पहुँचे। 1991 तक उनकी कंपनी ग्रोमोर रिसर्च एंड एसेट मैनेजमेंट मुद्रा बाज़ार के सबसे व्यस्त मध्यस्थों में थी, और आर्थिक पत्रकारिता ने उन्हें एक नाम दे दिया जो चिपक गया — बिग बुल।

रेडी फ़ॉरवर्ड

घोटाले के केंद्र में रेडी-फ़ॉरवर्ड सौदा था, जो नाम के सिवा हर तरह से पुनर्खरीद समझौता ही था। एक बैंक दूसरे बैंक को नकद के बदले सरकारी प्रतिभूतियाँ बेचता और साथ ही एक निश्चित तिथि पर निश्चित मूल्य पर उन्हें वापस खरीदने का वादा करता; अंतर ब्याज था और प्रतिभूतियाँ संपार्श्विक। इस संरचना में कुछ भी अनुचित नहीं था। रेडी-फ़ॉरवर्ड लेनदेन भारतीय मुद्रा बाज़ार की रोज़मर्रा की नलसाज़ी थे, और रिज़र्व बैंक प्रतिभूतियों की एक निर्धारित सूची के भीतर इनकी अनुमति देता था।

गड़बड़ी निपटान में थी। सरकारी प्रतिभूतियों का स्वामित्व रिज़र्व बैंक के लोक ऋण कार्यालय (PDO) में सहायक सामान्य बहीखाता (SGL) खातों में दर्ज होता था, और हस्तांतरण के लिए PDO में एक SGL फ़ॉर्म जमा करना पड़ता था — हाथ से लिखा निर्देश, हाथ से संसाधित, और जिन बहियों के सामने रखा जाता था वे भी हाथ से ही रखी जाती थीं। 1980 के दशक के उत्तरार्ध का कारोबार इस तंत्र की क्षमता से आगे निकल चुका था, और बाज़ार ने जो रास्ता निकाला वह बैंक रसीद थी। प्रतिभूतियाँ हिलाने के बजाय विक्रेता बैंक क्रेता को एक BR जारी कर देता — एक दस्तावेज़ जो पुष्टि करता कि उसने बताए गए विवरण की प्रतिभूतियाँ क्रेता की ओर से रखी हैं और मांगने पर सौंप देगा। इस प्रकरण पर जयंत वर्मा का समकालीन विश्लेषण इसी प्रतिस्थापन को आगे की हर घटना का संरचनात्मक मोड़ बताता है, क्योंकि बैंक रसीद एक ऐसा वादा थी जिसके पीछे न कोई केंद्रीय रजिस्टर था और न इसका कोई स्वतंत्र साक्ष्य कि अंतर्निहित प्रतिभूतियाँ मौजूद भी हैं (Varma, 1993)।

एक दूसरी प्रथा ने इसे और बढ़ा दिया। लेनदेन अंतर-बैंक होते थे, पर उन्हें दलालों के ज़रिये तय किया जाता था, और 1990 के दशक के आरंभ तक चेक प्रतिपक्ष बैंक के नाम नहीं बल्कि दलाल के नाम काटे जाना सामान्य हो चला था। जो धन एक बैंक के खाते से दूसरे के खाते में जाना चाहिए था, वह उसके बजाय दलाल के खाते से गुज़रता, जहाँ वह कुछ दिन, और कभी उससे बहुत अधिक समय, ठहर सकता था और उसके बाद ही अपने नाममात्र के गंतव्य की ओर बढ़ता।

उस रसीद की कहानी जिसके पीछे कुछ नहीं था

जब ऐसा दस्तावेज़ मौजूद था जिसका एकमात्र आधार जारीकर्ता की प्रतिष्ठा थी, तो पूरी तरकीब सिमटकर इतनी रह गई कि ऐसा जारीकर्ता खोजा जाए जो बिना किसी आधार के उसे लिख दे। मेहता ने दो खोज लिये — महाराष्ट्र की छोटी संस्था बैंक ऑफ़ कराड, और बॉम्बे का मेट्रोपॉलिटन को-ऑपरेटिव बैंक। दोनों ने उन सरकारी प्रतिभूतियों के लिए बैंक रसीदें जारी कीं जो उनके पास नहीं थीं और कुछ मामलों में कभी रही ही नहीं थीं, और दोनों बाद में बंद कर दिये गए।

वे रसीदें फिर रेडी-फ़ॉरवर्ड उधारी के संपार्श्विक के रूप में बड़े बैंकों तक पहुँचीं। कोई सार्वजनिक क्षेत्र का बैंक, या भारत में कोषागार खाता चलाने वाला कोई विदेशी बैंक, ऐसी BR के बदले नकद सौंप देता जिसकी उसने जाँच नहीं की थी, क्योंकि प्रतिपक्ष बैंकों से आई BR की जाँच करना व्यवहार में प्रचलित ही नहीं था। नकदी मेहता के खाते तक पहुँचती और वहाँ से बॉम्बे स्टॉक एक्सचेंज तक। अंततः नौ या अधिक बैंकों के नाम अनियमित रसीदें जारी करने या स्वीकार करने वालों में आए, जिनमें भारतीय स्टेट बैंक और नेशनल हाउसिंग बैंक (NHB) शामिल थे।

नेशनल हाउसिंग बैंक का मामला रिज़र्व बैंक को सबसे सीधी चोट पहुँचाने वाला था, क्योंकि NHB उसकी ही पूर्ण स्वामित्व वाली अनुषंगी थी। लगभग 1,200 करोड़ रुपये के प्रतिभूति लेनदेन मेहता की ओर से NHB से गुज़रे, जबकि उसका पोर्टफ़ोलियो उन्हें संभाल ही नहीं सकता था; तत्कालीन अध्यक्ष मनोहर फेरवानी थे, जो पहले यूनिट ट्रस्ट ऑफ़ इंडिया का नेतृत्व कर चुके थे और भारतीय वित्त जगत की सबसे वरिष्ठ हस्तियों में गिने जाते थे। एक दूसरे दलाल हितेन दलाल के माध्यम से कारोबार करने वाले स्टैंडर्ड चार्टर्ड बैंक ने जून 1992 में केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो (CBI) में शिकायत दर्ज कराई कि उसके साथ 1,239 करोड़ रुपये, यानी लगभग चालीस करोड़ डॉलर, की धोखाधड़ी हुई है।

बिग बुल

इस धन ने जो खरीदा वह एक कथा थी। मेहता का तर्क था कि भारतीय शेयरों का मूल्यांकन एक पीढ़ी से गलत होता आया है, क्योंकि बाज़ार कंपनियों को इस आधार पर नहीं आँकता कि उन्हें फिर से खड़ा करने में कितना खर्च होगा, बल्कि पुराने बही आँकड़ों पर आँकता है — 1991 और 1992 में बॉम्बे की पत्रकारिता ने इसे प्रतिस्थापन लागत सिद्धांत कहा। सीमेंट पर लागू करने से यह तर्क एसोसिएटेड सीमेंट कंपनीज़ (ACC) के लिए ऐसा लक्ष्य भाव निकालता था जो उस शेयर के किसी भी पूर्व कारोबारी स्तर से बहुत ऊपर था, और ACC इस तेज़ी का प्रतीक बन गया। यह शेयर कुछ महीनों में लगभग 200 रुपये से करीब 9,000 रुपये तक पहुँच गया।

बॉम्बे का प्रमुख सूचकांक भी पीछे-पीछे चला। सेंसेक्स 1990 में 1,048 पर और 1991 में 1,909 पर बंद हुआ, यानी उस वर्ष 82 प्रतिशत की बढ़त, जिस वर्ष सरकार ने अपने बाहरी दायित्व निभाने के लिए विदेश में सोना गिरवी रखा था। अप्रैल 1991 के लगभग 1,194 से चलकर सूचकांक अप्रैल 1992 में 4,467 पर पहुँचा, बारह महीनों में 274 प्रतिशत की बढ़त, और फिर उसने उसमें से दो-पाँचवें से अधिक हिस्सा लौटा दिया। अगस्त 1992 तक वह 2,529 के आसपास था।

दिसंबर के मान वर्षांत के बंद भाव हैं। अप्रैल 1991 का आँकड़ा वह आधार है जिससे तेज़ी के अंतिम वर्ष को आमतौर पर मापा जाता है, और अप्रैल 1992 का आँकड़ा उस दौर के अंतिम सप्ताह का उच्चतम भाव है, जो 23 तारीख को दलाल की रिपोर्ट छपने से ठीक पहले बना; अगस्त का मान माह-अंत का स्तर है, न्यूनतम बिंदु नहीं।

मेहता ने उसी के अनुरूप, और खुलकर, खर्च किया। वर्ली में उनका लगभग पंद्रह हज़ार वर्ग फुट का समुद्र-मुखी अपार्टमेंट था जिसमें निजी गोल्फ़ का टुकड़ा भी था; जब भारतीय सड़कों पर ऐसी गाड़ी नई बात थी तब वे टोयोटा लेक्सस आयात कर लाए; पत्रिका के फ़ोटोग्राफ़रों के सामने अपनी गाड़ियों के बीच खड़े होकर तस्वीरें खिंचवाईं; और इतनी बड़ी रकम का आयकर चुकाया कि वह खबर बन जाती। पाँच साल पहले मुद्रा बाज़ार के बाहर अनजान रहा एक दलाल अब देश का सबसे पहचाना जाने वाला कारोबारी था, और छोटे निवेशक इस मान्यता पर उनकी स्थितियों का अनुसरण करते थे कि उन्हें कुछ ऐसा पता है जो इन्हें नहीं। उन्हें पता था। उन्हें पता था कि पैसा कहाँ से आ रहा है।

जानकीरामन

क्या हुआ था यह स्थापित करने के लिए रिज़र्व बैंक ने अपने उपगवर्नर आर. जानकीरामन की अध्यक्षता में एक समिति नियुक्त की। समिति ने 1 जून 1992 को अंतरिम रिपोर्ट और 6 जुलाई को दूसरी रिपोर्ट दी, और आगे की रिपोर्टों की श्रृंखला में बैंकिंग व्यवस्था से अनुचित रूप से निकाले गए धन का परिमाण लगभग 4,024 करोड़ रुपये आँका — उस समय की दरों पर करीब 1.3 अरब डॉलर (Janakiraman, 1992)। एक संयुक्त संसदीय समिति (JPC) ने जाँच को और आगे बढ़ाया और दिसंबर 1993 में रिपोर्ट दी। बैंकों के बारे में उसका निष्कर्ष रिज़र्व बैंक के लिखे किसी भी वाक्य से अधिक सीधा था: "नेशनल हाउसिंग बैंक जैसे कई बैंकों में नियंत्रण मौजूद ही नहीं थे। भारतीय स्टेट बैंक जैसे अन्य बैंकों में वे मौजूद थे, पर एक या अधिक कर्मचारियों की लापरवाही के कारण आंशिक या पूर्ण रूप से ध्वस्त हो गए।"

अभियोजन के लिए ऐसा तंत्र चाहिए था जो मौजूद नहीं था। संसद ने 1992 में विशेष न्यायालय (प्रतिभूतियों के लेनदेन से संबंधित अपराधों का विचारण) अधिनियम पारित किया, जिसने अधिसूचित पक्षों की संपत्तियाँ कुर्क कीं, उन्हें रखने और वसूलने के लिए एक अभिरक्षक नियुक्त किया, और आपराधिक आरोपों तथा दीवानी दावों दोनों की सुनवाई के लिए बॉम्बे में एक समर्पित न्यायालय बनाया। मेहता को CBI ने 9 नवंबर 1992 को गिरफ़्तार किया। उन पर 72 आपराधिक आरोप और 600 से अधिक दीवानी मुकदमे थे।

सूटकेस

16 जून 1993 को, राम जेठमलानी को अपना वकील बनाकर, मेहता ने बॉम्बे में पत्रकार वार्ता की और कहा कि नवंबर 1991 में उन्होंने एक करोड़ रुपये नकद, एक सूटकेस में रखकर, प्रधानमंत्री पी. वी. नरसिंह राव को उनके सरकारी आवास पर स्वयं सौंपे थे। राव के कार्यालय ने इस बात पर विवाद नहीं किया कि मुलाकात हुई थी। उसने इस बात से इनकार किया कि कोई धन हस्तांतरित हुआ, और इस आरोप पर कभी कोई अभियोग दायर नहीं हुआ।

इस दावे ने वही किया जो मेहता का अभिप्राय रहा होगा, अर्थात एक बैंकिंग जाँच को राजनीतिक संकट में बदल देना; इसने उनका सार्वजनिक चरित्र भी सदा के लिए तय कर दिया। देबाशीष बसु और सुचेता दलाल का उसी वर्ष प्रकाशित पुस्तक-रूपी पुनर्निर्माण सूटकेस के इस प्रसंग को अपवाद नहीं, बल्कि उनके स्वभाव के अनुरूप मानता है — एक व्यक्ति जिसने दो वर्ष संस्थाओं को यह मनाने में लगाए कि वे संपार्श्विक की जगह उसका कहा स्वीकार कर लें, अब वही दाँव मतदाताओं पर आज़मा रहा था (Basu and Dalal, 1993)। तीन दशक बाद पीछे देखते हुए दलाल ने संक्षेप में बताया कि उस रिपोर्टिंग की उन्हें क्या कीमत चुकानी पड़ी: उन्होंने कहा कि कुछ भी लड़े बिना नहीं मिलता।

घोटाले ने क्या बनाया

आज जैसी भारतीय बाज़ार अवसंरचना है, वह बड़े हिस्से में अप्रैल 1992 के बाद के पाँच वर्षों में खड़ी हुई, और उसका अधिकांश सीधे-सीधे उस चीज़ का उत्तर था जिसका मेहता ने लाभ उठाया था। भारतीय प्रतिभूति एवं विनिमय बोर्ड, जो 1988 में एक प्रशासनिक निकाय के रूप में बना था, उसे 1992 के SEBI अधिनियम के तहत सांविधिक शक्तियाँ मिलीं। रिज़र्व बैंक ने सरकारी प्रतिभूतियों में दलालों के माध्यम से होने वाले रेडी-फ़ॉरवर्ड सौदे बंद कर दिये और बैंकों से एक-दूसरे के साथ सीधे लेनदेन करने की अपेक्षा की, निपटान को सुपुर्दगी-के-बदले-भुगतान के आधार पर ले गया ताकि नकदी और प्रतिभूतियाँ एक ही समय हस्तांतरित हों, और भौतिक बैंक रसीद को चरणबद्ध रूप से समाप्त किया।

बॉम्बे के एक्सचेंज को सुधारा नहीं गया, बदल दिया गया। नेशनल स्टॉक एक्सचेंज 1992 में निगमित हुआ, 1993 में मान्यता पाई और 1994 में कारोबार शुरू किया, स्क्रीन-आधारित ऑर्डर मिलान और प्रतिपक्षों के बीच खड़ी एक क्लियरिंग कॉरपोरेशन के साथ — दलाल-प्रधान खुली पुकार वाले फ़्लोर का एक संस्थागत उत्तर, और ऐसा उत्तर जिसने बॉम्बे एक्सचेंज को भी पीछे चलने के लिए विवश किया। इसके बाद 1996 के डिपॉज़िटरीज़ अधिनियम के अंतर्गत अभौतिकीकरण आया, जिसने कागज़ी शेयर प्रमाणपत्रों को निपटान की श्रृंखला से बाहर किया और उनके साथ उन जाली हस्तांतरण फ़ॉर्मों को भी, जिनसे घोटाले के वर्षों में लगभग नब्बे कंपनियों के करीब 28 लाख शेयरों का गबन संभव हुआ था। इस क्रम का बाद में सर्वेक्षण करने वाले अजय शाह और सुसान थॉमस 1992 के घोटाले को वह घटना मानते हैं जिसने इस कार्यक्रम को राजनीतिक रूप से संभव बनाया, क्योंकि उसने दिखा दिया था कि पुरानी व्यवस्थाओं की मरम्मत नहीं की जा सकती (Shah and Thomas, 1997)।

मेहता ने जो तरीका अपनाया उसमें नया कुछ नहीं था, और कागज़ के वे टुकड़े ही उसका पूरा सार थे। एंथनी डी एंजेलिस ने 1960 के दशक के आरंभ में पाया था कि अमेरिकी बैंक सोयाबीन तेल के गोदाम रसीदों के बदले टंकियाँ देखे बिना ऋण दे देते हैं, और सलाद ऑयल घोटाले ने टंकियों में समुद्री पानी निकलने पर वॉल स्ट्रीट के दो दलालों को तोड़ दिया। कुवैत का अनौपचारिक एक्सचेंज उसी दौर में पश्च-दिनांकित चेकों पर एक तुलनीय ढाँचा खड़ा कर रहा था, और सूक़ अल-मनाख़ 1982 में उन चेकों की मियाद आने पर ढह गया। 1992 को अलग करने वाली बात प्रतिपक्ष थे: बाज़ार के हाशिये पर बैठे भोले ऋणदाता नहीं, बल्कि केंद्रीय बैंक की ही अनुषंगी, देश का सबसे बड़ा वाणिज्यिक बैंक, और अंतरराष्ट्रीय बैंकों के बॉम्बे कोषागार डेस्क, जो ऐसी रसीदें स्वीकार कर रहे थे जिनकी जाँच की उनके पास कोई प्रक्रिया ही नहीं थी।

इस तरह की निपटान विफलताएँ अन्यत्र भी समझी जा चुकी थीं। न्यूयॉर्क ने 1960 के दशक का उत्तरार्ध बिना मिलान किये शेयर प्रमाणपत्रों में दबकर बिताया, और वॉल स्ट्रीट के कागज़ी संकट में एक्सचेंज सप्ताह में एक दिन बंद रहा जब तक पिछला कार्यालय पीछे की कमी पूरी न कर सका। मेहता की गिरफ़्तारी के तीन वर्ष बाद सिंगापुर की एक अनुषंगी में एक ही कारोबारी के बेमेल खाते ने 233 वर्ष पुराने ब्रिटिश बैंक को नष्ट कर दिया, और 1995 में बेयरिंग्स का पतन भी उसी विफलता पर टिका था कि स्थिति को दस्तावेज़ से मिलाया नहीं गया।

मेहता का निधन 31 दिसंबर 2001 को ठाणे में हिरासत के दौरान सैंतालीस वर्ष की आयु में हुआ, सीने में दर्द की शिकायत के बाद। विचारण तक पहुँचे आपराधिक आरोपों में उनके विरुद्ध चार दोषसिद्धियाँ दर्ज हुईं; शेष मुकदमे कभी पूरे नहीं हुए। घोटाले के वर्षों के लेनदेन के लिए बैंक अधिकारियों को सज़ा 2017 और 2019 तक सुनाई जाती रही, घटना के एक चौथाई सदी बाद।

उनका विचारण करने के लिए बनाया गया विशेष न्यायालय उनसे बहुत आगे तक चला, और अभिरक्षक जो वसूल हो सका उसे उन बैंकों में बाँटता रहा जहाँ से वह धन आया था — दावों को लेनदेन से मिलाते हुए, एक-एक रसीद, उन रसीदों के स्वयं समाप्त कर दिये जाने के बहुत बाद तक।