巴塞爾資本協議：8%成為全球銀行規則的1988年

1987年1月8日，美國聯邦儲備委員會與英格蘭銀行聯合發布了一份衡量銀行資本的方案。它是一份充滿換算係數與資產分類的技術文件，同時也是一紙最後通牒。在國際銀行業中舉足輕重的三個法域，其中兩個已私下議定了共同標準，並要求其餘各方向其靠攏。第三個法域是日本，當時日本的銀行正以歷史上任何國家都未曾有過的速度向歐洲美元市場擴張，而它們並未被徵詢意見。

十八個月後，即1988年7月11日，巴塞爾銀行監管委員會發布了一份28頁的文件，題為 International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards。文件中只有一個數字，卻將在此後二十年裡支配從法蘭克福到首爾的放貸決定：百分之八。從事國際業務的銀行須持有相當於其資產至少8%的資本，而每一項資產都按委員會判定的風險程度加權。沒有簽署任何條約。沒有任何議會批准過什麼。然而不到十年，一百多個國家已把這條規則寫進了本國法律。

一個誕生於科隆的委員會

故事從赫斯塔特開始。1974年6月26日下午，德國監管機構吊銷了 Bankhaus I.D. Herstatt 的銀行牌照，而紐約的交易對手早已把馬克付進科隆，正等著永遠不會到來的美元。這一事件為世界留下了結算風險一詞，以及關於跨境銀行業務已變成什麼樣子的實務教訓。四個月後，富蘭克林國民銀行在紐約倒閉。1974年末，十國集團各國中央銀行行長設立了常設的銀行管制與監管實務委員會，該委員會於1975年2月在巴塞爾的國際清算銀行首次開會，後來便以這座城市命名。

它早期的工作與其說是計量性的，不如說是管轄權性的。1975年的《巴塞爾協定》把監管銀行海外機構的責任在東道國當局與母國當局之間作了劃分，其支配性原則以否定句表述：任何海外銀行機構都不得逃脫監管。這條原則寫起來容易，用起來卻難。1982年安布羅西亞諾銀行崩潰時，設在盧森堡的控股公司既不被意大利監管當局認作己責，也不被盧森堡當局認領。1983年5月，委員會發布了引入合併監管的《修訂巴塞爾協定》——其思路是，總得有人把一家銀行集團當作一張資產負債表來看。

英格蘭銀行的彼得·庫克自1977年至1988年主持該委員會，時間之久使業界乾脆稱其為庫克委員會。查爾斯·古德哈特依據檔案重建的這段歷史，描繪出一個沒有法定權力、沒有執行機制、也談不上有秘書處的機構，其影響力完全依賴於一個事實：圍坐在那張桌子旁的人回國後會去撰寫本國的規則（Goodhart, 2011）。

無人能夠比較的資本

把一個協調機構變成規則制定者的壓力有兩股。

第一股來自墨西哥。1982年8月，赫蘇斯·席爾瓦·埃爾索格告知華盛頓墨西哥無力償債時，美國監管機構發現自己最大銀行腳下的墊子有多薄。美國九家最大銀行持有的阿根廷、巴西、墨西哥與委內瑞拉債權，約相當於其合計資本的180%。若把這些貸款減記至接近市價的水平，那些大型商業銀行在賬面上便會失去償付能力，這正是拉丁美洲債務危機被當作流動性問題而非償付能力問題管理了七年的原因。國會以1983年11月的《國際貸款監管法》作出回應，該法首次指示三家聯邦銀行監管機構設定並執行最低資本水平。到1985年，它們議定了總資產對基礎資本5.5%的統一下限。

單一的槓桿比率有個顯而易見的缺陷：它對一張國庫券和一筆航運公司貸款收取相同的資本。面對這項規制的銀行算過賬後，把風險敞口挪入了該比率數不到的形式：備用信用證、票據發行便利、貸款承諾、利率互換。美國監管者眼看著自己規則的分母被掏空。

第二股壓力來自競爭。日本的銀行從1980年代初在國際貸款中的有限存在，到1988年已佔跨境銀行債權的約五分之一，而那一年按資產規模計的全球前十大銀行多數是日本銀行。它們以美國尺度看來令人不安的資本比率經營，有些情形接近3%，同時持有數十年交叉持股積累下來的鉅額股票浮盈。日本銀行究竟是資本不足，還是僅僅會計處理不同，這是一個認真的分析問題。它同時也是一樁商業上的怨言，而美國國會正是按怨言來處理的。

迫出多邊的雙邊協議

到1986年，保羅·沃爾克的聯邦儲備體系與羅賓·利－彭伯頓的英格蘭銀行已得出同一診斷：唯有能夠捕捉表外敞口的風險加權比率才是值得采用的尺度，而只要對方國家的銀行不受約束，兩國都不會單獨施加它。1987年1月的公告本就是為了讓別人加入而設計的。倫敦與紐約合起來清算了全球大部分批發銀行業務，因此一家想在兩地同時經營的日本或德國銀行，無論母國監管者是否認可，終究都要面對這一標準。

伊桑·卡普斯坦對這場談判的敘述，把它讀作控制著最深資本市場準入權的兩個國家對市場權力的直白運用（Kapstein, 1992）。托馬斯·奧特利與羅伯特·內博斯更進一步，認為這份協議與其說是一樁公共品交易，不如說是一樁再分配交易，由美國立法者設計以抬高外國銀行的成本，代價則由世界各地的借款人承擔（Oatley and Nabors, 1998）。後來出任聯邦儲備委員會理事、負責監督其後繼框架實施的丹尼爾·塔魯洛，把這項雙邊協議描述為委員會失去慢慢來這一選項的時刻（Tarullo, 2008）。

東京於1987年9月加入。當年12月發出徵求意見草案，最終文本在次年7月面世。文件開篇數頁對於同時服侍兩位主人這一點坦率得少見：

"Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks."

穩健與公平並非同一個目標，而當兩者衝突時，意味著人人都能簽字的公平通常勝出。

四個籃子

這套機制刻意粗糙。每項資產都被放進為數不多的風險籃子之一，而權重是談出來的，不是估出來的。

表外項目通過信用轉換系數被重新拉回：直接信用替代品為100%，與交易相關的或有項目為50%，一年以內的承諾為零；衍生品則以按市價計值再加上未來敞口的名義附加額來捕捉。

資本本身一分為二。一級資本指實繳股本與來自稅後留存收益的公開儲備；二級資本承認重估儲備、一般準備、混合工具與次級定期債務，且規模不得超過一級資本。在這一點上起草者說得明白："the key element of capital on which the main emphasis should be placed is equity capital and published reserves from post-tax retained earnings."

接著便是買下日本簽字的那項讓步。銀行獲准把其股票持倉的未實現收益計作二級資本中的重估儲備，並按55%折扣，於是交叉持股每100日元浮盈中的45日元變成了監管資本。日本銀行的償付能力就此與東京證券交易所直接接通，而十八個月後，日經指數於1989年12月29日在38,915.87見頂，隨後的下跌抹去了這項讓步。喬·皮克與埃裡克·羅森格倫追蹤了資本受損的日本銀行如何把這一衝擊向外傳導，按總行受損的程度成比例地削減其美國分行的放貸（Peek and Rosengren, 1997）。

這條規則對放貸做了什麼

在美國，對所計量資本的影響既快又大。

資本比率在放松管制的1980年代橫向漂移，並在1987年下沉一次——那一年大型商業銀行終於為其拉丁美洲貸款計提了大額準備。自1990年起，曲線轉向並持續攀升，越過1992年底的過渡期限，之後仍在上行。一個用了十年徘徊在6%附近的比率，最終落在8%之上並留在那裡。

走到那一步並不輕鬆。本·伯南克與卡拉·勞恩在事情正在發生的1991年撰文指出，資本短缺的銀行是在壓縮貸款賬簿，而不是補充股本。房地產損失最快吃掉資本的新英格蘭，收縮得最為銳利（Bernanke and Lown, 1991）。巴塞爾究竟是引發了1990至1991年的信貸緊縮，還是僅僅與一次房地產崩落和一場衰退撞在同一時點，至今仍有爭論。激勵的方向則毫無疑問。缺資本的銀行既可以靠增資、也可以同樣容易地靠少放貸來滿足比率，而少放貸更便宜。

權重表裡還看得見一項次生效應。政府債券完全不佔資本，於是一家正在重建比率的銀行可以買國庫券而不放貸，不募集一分錢便改善分子與分母的關係。

這條規則招來的套利

四個籃子的體系以五十個百分點為級差給信用風險定價，這意味著在每個籃子內部，激勵只朝一個方向流動。一筆給AAA級公用事業公司的貸款和一筆給高槓杆零售商的貸款，同樣適用100%權重和完全相同的8%資本負擔，於是理性的銀行留下零售商、賣掉公用事業公司。在聯邦儲備委員會任職的戴維·瓊斯記錄下這樣的情形：有些證券化結構被搭建起來，除了把真實風險低於其監管權重的資產移出資產負債表、同時保留其經濟利益之外，別無目的（Jones, 2000）。同一邏輯推動了合成轉移：J.P. 摩根團隊在1990年代中期造出的信用違約互換，在諸多功能之中，也是一件買下更低風險權重的工具。

批評最尖銳處落在經合組織那道分界線上。一個設在巴黎的俱樂部的會員資格，決定了一國債務適用0%還是100%的權重，也決定了對該國銀行的債權耗費20%還是100%。墨西哥於1994年5月加入經合組織，其國債權重隨之調整；七個月後，比索崩潰，華盛頓拼湊出500億美元的救助。韓國在1996年12月加入。後果更重的是期限上的區分：對世界上任何銀行一年以內的債權適用20%權重，而同一筆債權若為十三個月則適用100%。對首爾與曼谷的貸款人於是理所當然地放短錢，不斷續做那些只佔定期貸款五分之一資本的銀行間額度，而當1997年信心崩斷，全部資金一次到期。期限錯配正是亞洲金融危機把經常賬戶問題變成一場擠兌的機制。

委員會不斷打補丁。1991年的一項修訂收緊了何謂一般準備。1996年的《市場風險修正案》為交易賬簿增設了單獨的資本負擔，並允許銀行用自己的風險價值模型來計算——這是對監管者設定數字這一原則的首次讓步。在BCCI 於1991年7月在十多個法域被同時關閉之後，委員會於1992年發布《最低標準》，要求每家國際性銀行都須有一個可識別的合併監管者——《巴塞爾協定》的原則被重述一次，因為它又一次失效了。

巴塞爾的後繼者

替代框架的工作始於1999年，在2004年6月產出了巴塞爾II，它允許大型銀行用內部評級來設定自己的風險權重。到2008年，歐洲採用該框架的銀行在槓桿逾三十倍的資產負債表上報告著寬裕的比率，而2007年從美國住房抵押證券開始的那場危機，在框架大部分尚未完全生效之前就已到來。2010年12月議定的巴塞爾III把最低普通股權益提高到風險加權資產的4.5%，並在其上加了2.5%的留存緩衝，同時重新引入了整個風險加權工程當初意在取代的那個簡單槓杆比率。

彼得·庫克的委員會沒有立法權，卻造出了金融史上被採用得最廣的規則之一，其全部依憑只是十二家中央銀行同意：在巴塞爾寫下的一個數字，在大阪和在俄亥俄應當意味著同一件事。他們選定的那個數字並非從任何銀行倒閉模型推導而來。百分之八，大致就是1987年英美較大銀行已然所處的水平，被湊成了一個談判者可以辯護的數目。