1819년 공황: 미국 최초의 평시 대불황

1819년 3월 첫째 주, 필라델피아에서는 한 세대의 미국인이 화폐를 이해하는 방식을 결정지을 두 가지 일이 일어났습니다. 3월 6일 연방대법원은 McCulloch v. Maryland 판결을 내려, 연방의회가 국법은행을 설립할 권한이 있으며 어떤 주도 그 은행을 세금으로 없앨 수 없음을 확인했습니다. 같은 날 체스트넛 스트리트의 합중국은행에서는 주주들이 랭던 치브스를 총재로 앉혔습니다.

치브스는 하원의장을 지낸 사우스캐롤라이나의 법률가였습니다. 그가 물려받은 기관에는 부채의 몇 배에 못 미치는 약 200만 달러의 정화밖에 없었고, 필라델피아의 누구도 장부를 감사한 적 없는 지점들이 있었으며, 볼티모어에는 금고에 손을 댄 출납 책임자가 있었습니다. 그의 처방은 대출을 멈추고 회수를 시작하는 것이었습니다.

18개월이 지나기 전에, 은행의 대리석 벽 바깥에 있던 나라는 미국인들에게 아직 어휘조차 없던 일을 겪었습니다. 물가는 반토막이 났습니다. 경매에서 에이커당 8달러에 팔리던 땅은 2달러에도 응찰자를 찾지 못했습니다. 필라델피아와 피츠버그에서는 노동 인구의 거의 절반이 일자리가 없다고 당대인들이 추산했습니다. 재무부 안에서 이 사태를 지켜보고 훗날 정설이 된 기록을 남긴 윌리엄 고지는 전체를 일곱 단어로 줄였습니다. "은행은 구제되었고, 국민은 파멸했다."

그 앞의 호황

1815년의 평화는 대서양 양안에 4년간 눌려 있던 수요를 풀어놓았습니다. 유럽의 수확은 실패했고 유럽의 공장은 면화를 원했으며, 미국 수출업자들은 1807년 통상금지령 이래 닫혀 있던 시장에 물건을 팔게 되었습니다. 뉴올리언스의 면화는 1818년 1월 파운드당 32센트에 이르렀습니다. 밀과 밀가루가 그 뒤를 따랐습니다. 남부나 서부의 땅을 가진 사람이라면 돈을 빌려 땅을 더 사는 셈법은 자명했습니다.

연방의 토지 정책은 그 차입을 쉽게 만들었습니다. 1800년에 마련된 신용 제도에 따라 정부 토지사무소의 매입자는 대금의 4분의 1을 내고 나머지를 4년 안에 치르면 되었으며, 가격은 에이커당 2달러, 최소 필지는 160에이커였습니다. 80달러를 가진 정착민이 값이 계속 오를 것이라고 모두가 믿는 땅에 320달러의 빚을 걸 수 있었던 것입니다. 공유지 매각은 1818년에 약 350만 에이커에 달해 전시의 몇 배가 되었습니다.

계약금 4분의 1을 마련하는 일은 은행이 늘어난 덕분에 더 쉬웠습니다. 미국의 인가 상업은행은 1811년 88곳에서 1815년 208곳으로 늘었고, 호황 내내 그 수는 계속 불어났습니다. 대부분은 정화 준비금이 얇고 은행권의 뒷받침이 무엇인지에 대해 너그러운 생각을 가진 주립 기관이었습니다. 1811년 제1합중국은행이 인가를 잃은 뒤로는 그들의 종이를 정기적으로 정화 태환에 부치는 존재가 없었으므로, 그 종이는 지역 관행이 허용하는 만큼 할인되어 유통되었습니다.

토머스 제퍼슨은 독립혁명기의 지폐에서 같은 일이 벌어지는 것을 보았고, 1814년 토머스 쿠퍼에게 보낸 편지에 그렇게 적었습니다. "처음에 은행의 적들이 예언했던 모든 것이 이제 현실이 되고 있습니다. 우리는 예전에 낡은 대륙지폐로 망했듯이 이제 은행권의 홍수로 망하게 될 것입니다." 그는 자신이 이미 한 번 겪은 기제를 설명하고 있었습니다. 독립혁명의 대륙지폐가 가치를 완전히 잃었을 때의 일입니다.

다른 은행들을 규율하기 위해 세운 기관

제임스 매디슨은 1816년 4월 10일 제2합중국은행 설립법에 서명했습니다. 자본금은 3,500만 달러로 제1합중국은행의 1,000만 달러의 세 배 반이었고, 존속 기간은 20년, 본점은 필라델피아였습니다. 발기인들의 주장에 따르면 그 목적은 자행 은행권을 정화로 태환할 준비를 갖추고 주립은행권도 같은 방식으로 태환에 부침으로써 통일된 통화를 회복하는 데 있었습니다.

그러한 규율은 오지 않았습니다. 초대 총재 윌리엄 존스는 필라델피아의 상인이자 전임 해군장관으로, 은행 경력이 없었고 본인의 파산 전력이 있었습니다. 그의 아래에서 지점들은 은행 자체의 주식을 담보로 대출했고, 지점 간 어음으로 결제를 대신하게 했으며, 기관의 존재 이유가 억제였던 시기에 오히려 팽창했습니다. 주립은행들은 1817년 2월 명목상 정화 태환을 재개했지만 그들의 정화 준비금은 부채에 견주면 보잘것없었고, 그럼에도 버틸 수 있었던 까닭은 합중국은행의 관용이었습니다.

볼티모어가 가장 심했습니다. 제임스 A. 뷰캐넌이 지점을 맡고 제임스 W. 매컬로가 출납 책임자였는데, 두 사람은 은행 주식에 투기하려고 자신들과 동료들에게 막대한 무담보 대출을 내주었습니다. 볼티모어 사무소의 손실은 약 150만 달러에 이르렀습니다. 1818년 11월 25일 존 스펜서는 하원에서 은행의 장부를 검사하고 인가 조건 위반 여부를 보고할 위원회를 두자고 발의했습니다. 존스는 사임했고, 주주들은 1819년 3월 치브스를 택했습니다.

매컬로의 이름이 연방대법원에 오른 것은 메릴랜드주가 그 지점에 과세하려 했기 때문이며, 그 사건에서 존 마셜이 쓴 의견은 오늘날에도 모든 미국 법학도가 외우는 문장을 남겼습니다. "과세할 권한에는 파괴할 권한이 포함된다." 은행은 헌법상의 면제를 얻었고, 같은 주에 새 총재는 그 은행이 내주었던 신용을 해체하기 시작했습니다.

긴축

치브스는 통화를 다스리려는 은행이 아니라 살아남으려는 은행이 하는 일을 했습니다. 대출을 회수하고, 연장을 거절하고, 지점 간 어음을 중단하고, 담보 부동산을 압류하고, 보유한 주립은행권을 모두 금은 지급에 부쳤습니다. 태환할 수 있는 것보다 훨씬 많은 종이를 발행해 둔 주립은행들에게는 두 가지 선택지가 있었습니다. 태환을 중단하거나, 정화를 구할 수 있을 만큼 격렬하게 자기 대출을 줄이는 것입니다. 대부분은 둘 다 했습니다.

전체 통화량이 적은 나라에 그만한 규모의 축소를 가하면 결말은 하나뿐이었습니다. 지금도 이 은행 대차대조표에 관한 표준 연구로 남아 있는 랠프 캐터럴의 저술은, 그 기관 자신의 구제가 더 넓은 경제가 치른 대가로 매입된 것이라고 판단했습니다 (Catterall, 1903). 정책 대응을 다룬 머리 로스바드의 연구는 더 날카롭게, 은행의 앞선 팽창이야말로 뒤이은 긴축이 청산해 버린 조건을 만들어 냈다고 주장했습니다 (Rothbard, 1962).

면화는 그 자체로 피해의 대부분을 냈습니다. 영국의 구매자들은 전쟁 동안 인도산 공급을 알게 되었고 전쟁이 끝난 뒤에도 계속 사들였습니다. 재고가 넉넉한 리버풀 시장에 미국의 풍작이 들어오면서 나머지는 결정되었습니다. 뉴올리언스 가격은 1818년 1월 32센트에서 1년 뒤 25센트로, 1820년 1월에는 16센트로 떨어졌고 오랫동안 그 낮은 수준에 머물렀습니다. 1818년 가격에 4년 신용으로 땅을 산 농장주는 이제 값이 절반이 된 작물로 그 빚을 갚아야 했습니다.

땅 위에서 벌어진 일

곤경은 호황이 지나간 경로를 따라 퍼졌습니다. 앨라배마와 미시시피의 면화 지대에서는 경매에서 공유지 값을 올려 부른 매입자들이 그냥 손을 놓고 떠났습니다. 오하이오 계곡에서는 합중국은행의 서부 지점들이 가장 부주의한 대출자였다가 가장 공격적인 추심자가 되었고, 그 결과 은행이 도시를 소유하게 되었습니다. 신시내티에서 은행이 보유한 자산은 한때 압류로 취득한 시내 건물의 상당 부분에 이르렀습니다.

도시의 노동시장은 그것을 떠받치던 교역과 함께 무너졌습니다. 필라델피아와 피츠버그의 추정치는 실업률을 노동력의 절반 가까이로 잡았고, 필라델피아의 일부 당대 집계는 그보다 높았습니다. 채무자 감옥이 남아 있던 주에서는 감옥이 가득 찼습니다. 전시에 영국 상품 수입이 끊긴 틈을 타 설비를 늘렸던 제조업자들은 헐값에 쏟아져 들어오는 영국 제품과 경쟁하게 되었고, 그래서 관세 문제가 1820년 미국 정치의 중심으로 옮겨 와 그 자리에 머물렀습니다.

존 C. 칼훈은 1820년 존 퀸시 애덤스에게 그 잔해를 설명하며, 당시 어떤 관료가 내놓은 것보다 정확한 요약을 남겼습니다. "지난 2년 사이에 연방의 모든 지역에서 재산의 거대한 대변동이 있었습니다. 헤아릴 수 없이 많은 사람이 완전히 파산했고, 수많은 이가 깊은 곤궁에 빠졌으며, 정부에 대한 전반적인 불만이 퍼져 있습니다."

1820년 11월 인가 은행은 본점 267곳과 지점 66곳이었습니다. 버지니아를 다룬 클라이드 홀먼의 연구는 한 주 안에서도 피해가 얼마나 고르지 않았는지, 타이드워터의 상인과 피드먼트의 농장주가 서로 다른 경로로 타격을 입고 서로 다른 속도로 회복했는지를 추적합니다 (Haulman, 2008).

연방의회가 토지법을 고쳐 쓰다

워싱턴의 첫 대응은 그 빚을 만들어 낸 장치를 고치는 일이었습니다. 1820년 4월 24일의 토지법은 신용 매입을 완전히 폐지했습니다. 그때부터 공유지는 현금으로 사야 했습니다. 그래도 살 수 있게 하려고 최저 가격은 2.00달러에서 에이커당 1.25달러로, 최소 필지는 160에이커에서 80에이커로 낮아져 100달러면 한 건을 살 수 있게 되었습니다.

그것은 미래를 해결했을 뿐 과거에는 아무 도움이 되지 않았습니다. 정착민들은 옛 조건과 옛 가격으로 산 땅값을 여전히 재무부에 지고 있었고, 그 상당 부분은 남은 잔액보다 값이 낮았습니다. 1821년 3월 2일의 구제법은 매입자가 값을 치를 수 없는 부분을 반납하고 그 가치를 나머지 땅에 대한 채무에서 공제받도록 했으며, 잔액 정리에 8년을 더 주었습니다. 연방의회는 그 뒤로도 10년의 대부분 동안 연장 법안을 계속 통과시키게 됩니다.

주들의 임기응변

주 의회에는 그런 정연한 수단이 없었으므로 온갖 종류의 구제책이 나왔습니다. 채무 집행을 정지시키는 유예법, 채무자에게 몇 해의 여유를 주는 반환청구법, 주 지폐를 발행하는 대부소, 채무로 인한 구금을 폐지하는 법률이 그것입니다. 채권자들은 법원으로 갔고, 법원은 종종 그들의 손을 들어 주었습니다.

켄터키는 그 논쟁을 헌법적 한계까지 밀고 갔습니다. 1820년 구제파 후보들이 주 의회를 장악하고 채무자에게 유난히 너그러운 반환청구법을 통과시켰습니다. 켄터키 항소법원이 구제 입법을 계약 의무를 침해한다는 이유로 무효화하자, 조지프 데샤 주지사 아래의 의회는 그 법원을 폐지하고 새 법원을 만들었습니다. 옛 법원의 판사들은 폐지를 인정하지 않았고, 2년 동안 켄터키에는 서로 어긋나는 판결을 내리는 최고법원이 둘 있었습니다. 법원 개편은 1826년에 철회되었습니다.

연방 사법부는 이미 운신의 폭을 좁혀 두었습니다. 1819년 2월에 선고된 Sturges v. Crowninshield에서 마셜의 법원은 뉴욕주의 파산법이 그 시행 이전에 성립한 채무를 면제하는 한도에서 무효라고 보았고, 계약 조항이 그것을 금한다고 판시했습니다. 주는 채무자의 몸을 감옥에서 풀어 줄 수 있었지만, 그의 채무를 풀어 줄 수는 없었습니다.

1819년이 남긴 것

앤드루 브라우닝의 서술은 이 사태를 정책적 사고가 아니라 이 나라 최초의 본격적인 경기순환으로 다루며, 미국인들이 아직 읽어 낼 줄 몰랐던 대서양 상품시장으로의 편입이 그것을 낳았다고 봅니다 (Browning, 2019). 두 가지는 동시에 참입니다. 세계 가격이 돌아섰고, 은행의 대응이 교역조건 충격을 통화 긴축으로 바꾸어 놓았습니다.

회복은 1821년과 1822년에 걸쳐 더디게 왔습니다. 니컬러스 비들은 1823년 총재직에 올라 10년 동안 그 은행을 중앙은행에 가까운 것으로 운영했으며, 정부의 재정 대리인이라는 지위와 주립은행권을 태환에 부치는 권한을 남발 억제의 상시 제동장치로 썼습니다. 그가 세운 기관은 충분히 잘 작동했기에 그것을 무너뜨리는 일이 다음 정치 세대의 결정적 싸움이 되었고, 앤드루 잭슨의 은행 전쟁과 뒤이은 공황으로 끝났습니다.

정치적 여파는 불황보다 수십 년을 더 살았습니다. 국법은행이 인가를 이용해 스스로를 지켰고 그 과정에서 오하이오에서 앨라배마에 이르는 농장을 압류했습니다 — 그 농장을 잃은 사람들과 그 아들들은 그에 따라 투표했습니다. 경화주의, 지폐에 대한 적대, 연방이 인가한 어떤 금융기관에 대한 의심은 모두 다른 어떤 사건보다 1819년으로 곧장 이어지는 선을 그립니다. 6년 뒤 영국이 자신의 심판을 맞았을 때, 1825년 공황에서 영란은행이 취한 처신은 반대 방향으로 갔습니다. 위기에서 빠져나오며 거두어들인 것이 아니라 위기 속으로 아낌없이 빌려주었던 것입니다.

고지는 1833년에 자신의 판정을 발표했습니다. 잭슨이 정부 예치금을 인출하던 때였고, 은행의 인가에는 14년의 논란이 뒤에 있었고 3년의 수명이 앞에 있었습니다 (Gouge, 1833). 그는 그 모든 일 동안 필라델피아에 있었습니다. 그의 글을 읽은 사람들은 설득될 필요가 없었습니다. 그들은 어떤 작물로도 메울 수 없는 값에, 이제는 자기 것이 아닌 땅의 대금을, 정화는 온전하고 합헌성은 확인된 채로 그 사태에서 걸어 나온 기관에 갚아 온 사람들이었습니다.