1837년 공황: 잭슨이 미국 중앙은행을 죽였을 때

한 대통령이 은행에 선포한 전쟁

1832년 7월 10일, 앤드루 잭슨은 미국 역사상 가장 중대한 거부권 교서 가운데 하나를 의회에 보냈습니다. 그 앞에 놓인 법안은 필라델피아에 본부를 둔 제2합중국은행의 인가를 갱신하는 것이었습니다. 이 은행은 니콜라스 비들이 운영하였으며 연방 예금을 보관하고 국내에서 가장 신뢰받는 지폐를 발행하며 초기 단계의 중앙은행 역할을 수행하였습니다. 잭슨의 교서는 약 7천 단어에 달하였습니다. 그는 이 은행이 1819년 매컬록 대 메릴랜드 대법원 판결에 반하여 위헌이라고 주장하였습니다. 또한 은행 주식의 25퍼센트가 영국과 대륙 유럽에 있다는 사실을 열거하며 외국 주주의 도구라고 비난하였습니다. 그리고 한 세대에 걸쳐 구호가 된 문장에서 은행을 "괴물"이라 부르며 그 규모와 영향력 때문에 "우리의 자유로운 제도의 정신에 적대적"이라고 규정하였습니다.

거부권은 유지되었습니다. 잭슨은 그해 11월 "은행 전쟁"을 구호로 내세워 헨리 클레이에게 재선에서 승리하였습니다. 클레이는 재인가를 핵심 선거 쟁점으로 삼은 것이 현명하지 못하였습니다. 이후 5년 동안 잭슨, 그의 재무장관들, 의회, 주 의회, 그리고 외국 중앙은행의 결정들이 겹치면서 미국이 그때까지 겪어 본 가장 심각한 금융 붕괴가 만들어졌습니다. 1837년 5월 10일 뉴욕시의 은행들이 정화 지급을 중단하였을 때 미국은 6년에 걸친 불황에 들어섰습니다. 이 불황은 상업은행의 3분의 1을 파괴하였고 9개 주 정부를 부도내었으며 1913년까지 미국을 중앙은행 없는 나라로 남겨두었습니다.

비들의 은행과 그 적들

제2합중국은행은 1816년에 1812년 전쟁 직후의 금융 혼란을 수습하기 위해 20년 면허로 설립되었습니다. 1820년대 후반 비들의 경영 아래 이 은행은 진정으로 강력한 기관이 되었습니다. 자본금은 약 3천 5백만 달러였고 25개 도시에 지점을 두었으며, 과도 발행을 일삼는 주립은행의 어음 수납을 거부하는 방식으로 주립은행을 규율하였습니다. 비들은 이러한 규율 기능을 잘 이해하고 있었습니다. 그는 1828년에 이 은행이 "주립은행들로 하여금 발행을 적정 한도 내로 유지하도록 강제하는 견제 장치"가 될 수 있다고 서술하였습니다. 그 견제를 폭정으로 느낀 주립 은행가들에게는 달갑지 않았습니다.

잭슨은 1829년 대통령에 취임한 시점부터 이미 적대적이었습니다. 전쟁 이전 지폐 투기로 손해를 본 테네시 출신 남자로서 그는 원칙적으로 은행권을 불신하였습니다. 주권주의적 민주당원으로서 그는 어떠한 연방 법인도 불신하였습니다. 반엘리트 대중주의자로서 그는 필라델피아 금융 기득권을 누구보다 불신하였습니다. 1829년 12월 의회에 보낸 첫 연례 교서는 은행의 합헌성과 효과성을 모두 문제 삼았습니다. 비들은 정치적 기회를 감지하고 1836년의 만료를 기다리지 않고 1832년에 조기 재인가를 추진하였습니다. 이것은 잭슨에게 거부권을 재선 선거운동의 축으로 삼을 기회를 준 전략적 실책이었습니다.

예금 이전과 '애완은행'

거부권이 유지되고 재선이 확정되자 잭슨은 은행 면허가 만료되기도 전에 은행의 숨통을 끊으려 움직였습니다. 1833년 9월 그는 재무장관 윌리엄 듀에인에게 연방 예금을 회수하여 주 인가 은행들에 예치하라고 명령하였습니다. 듀에인은 거부하였고, 잭슨은 그를 해임하였습니다. 훗날 대법원장이 되는 로저 토니가 재무부를 맡아 명령을 집행하였습니다. 관세와 공유지 매각에서 나오는 연방 수입은 비판자들이 곧 "애완은행"이라고 부르게 된 주립은행 목록으로 흘러들어가기 시작하였습니다. 초기 목록은 23개 기관이었으나 1836년 무렵에는 거의 90개로 늘어났습니다.

애완은행들은 공격적으로 대출할 모든 유인을 지니고 있었습니다. 연방 예금을 무상으로 받았고, 신중함을 넘는 수준의 준비금을 보유하지 않았으며, 재무부의 총애를 두고 서로 경쟁하였습니다. 1833년부터 1836년 사이에 은행이 발행한 은행권 유통량은 약 6천 1백만 달러에서 1억 2천만 달러로 거의 두 배로 증가하였습니다. 은행의 정화 준비금도 증가하였습니다. 1834년 멕시코 화폐 개혁 이후 멕시코 은의 수입이 급증하였기 때문입니다. 하지만 그 증가 속도는 은행권 발행보다 느렸습니다. 부채 대비 정화 비율은 하락하였습니다. 비들은 공개적으로 국가가 "파멸의 경주를 하고 있다"고 경고하였습니다. 귀 기울이는 이는 드물었습니다. 뉴올리언스 부두에서는 면화가 파운드당 17센트에 팔렸고, 서부의 토지는 1831년 가격의 네 배 다섯 배에 거래되었습니다.

영국의 밧줄

미국의 면화-토지 붐 뒤에는 영국 자본이 자리 잡고 있었습니다. 베어링 브라더스, 로스차일드, 그리고 수십 개의 소규모 상인 은행들이 리버풀 면화 판매 어음을 인수하고 운하 및 철도 자금용 주채를 할인함으로써 미국 무역을 조달하였습니다. 1836년 무렵 미국 증권의 외국인 보유액은 약 2억 달러에 달하였으며 미국 채무 및 은행 자본금 총 발행 잔액의 약 4분의 1에 해당하였을 것입니다. 이 자금의 흐름은 런던 금리에 민감하였고, 그해 가을 런던은 긴축으로 돌아서고 있었습니다.

영란은행은 1836년 7월에 할인율을 4퍼센트에서 4.5퍼센트로, 9월에 다시 5퍼센트로 인상하였습니다. 방아쇠는 부분적으로는 같은 미국 붐에서 비롯한 금 유출이었습니다. 미국 수입업자와 주 정부가 런던 신용을 끌어 쓰고 있었고, 거기에 흉작으로 곡물 수입이 늘어났기 때문입니다. 영란은행은 또한 이른바 'W 은행'(Wiggin, Wilson, Wilde)이라 불린 7개 영미 상인 은행의 어음 재할인을 거부하여 대서양 양안의 무역 신용을 의심에 빠뜨렸습니다. 젠크스의 고전적 연구는 미국으로 향한 영국 자본 유입이 1836년에 절정을 이루고 1837년 전반기에 급격히 반전되었다고 지적하였습니다(Jenks, The Migration of British Capital to 1875, 1927). 쿠로와 와츠(2018)는 월별 자료를 사용하여 1837년 붕괴의 더 큰 몫이 잭슨의 정화 회람보다 영란은행의 정책 전환에 있다고 주장하였습니다. 다만 두 충격은 서로를 강화하였습니다.

정화 회람

잭슨의 마지막 화폐 개입은 1836년 7월 11일에 이루어졌습니다. 재무부는 대통령의 '키친 캐비닛'이 기초한 회람을 발행하여 320에이커를 초과하는 연방 공유지 매입에 대해서는 은행권이 아닌 금이나 은만 받도록 토지 사무소에 지시하였습니다. 잭슨은 1836년 연례 교서에서 이 조치의 의도가 "투기 정신"을 꺾고 "건전한 통화"를 회복하는 것이라고 설명하였습니다. 결과는 건전함과는 정반대였습니다.

변경 토지를 사려는 투기꾼과 농민들은 동부 상업 중심지에서 서부 토지 사무소로 정화를 운송해야 하였습니다. 뉴욕과 보스턴 금고에서 동전이 빠져나가 일리노이와 미시간의 토지 사무소에 쌓였고, 도중에 분실되는 경우도 있었습니다. 동부 은행들은 준비금이 감소하는 것을 목격하였습니다. 같은 시기 연방 정부는 공유지 매각 세입으로 넉넉해진 상태에서 1836년 6월의 예치법에 따라 주 정부에 잉여금을 분배하기 시작하였고, 이 또한 상업은행에서 정화를 빼내는 또 다른 명령이었습니다. 테민(1969)은 정화 회람의 준비금 영향이 당시 평가보다 작았다고 주장합니다. 루소(2002)는 이에 반대하며, 1837년 봄 뉴욕 금고에서 정화를 빼낸 결정적 요인이 정화 회람과 예치법의 상호작용이었다고 보았습니다.

5월 초에 이르러 뉴욕시 은행들은 2천 5백만 달러를 훨씬 넘는 요구성 부채에 대해 약 150만 달러의 정화만을 보유하였습니다. 5월 4일 드라이 독 은행이 파산하였습니다. 5월 9일 월스트리트에 공황이 번졌습니다. 1837년 5월 10일 뉴욕시의 모든 상업은행 이사들이 정화 지급 중단에 합의하였습니다. 필라델피아가 11일에 뒤따랐고, 볼티모어와 보스턴도 그 주 안에 동참하였습니다. 정화 중단은 19세기식 은행 휴일이었습니다. 은행을 폐쇄하지는 않았으나 금 태환 약속을 깨뜨린 것이었습니다.

밴 뷰런과 경화주의적 대응

잭슨은 정화 중단 두 달 전인 1837년 3월에 퇴임하였습니다. 그의 후임자 마틴 밴 뷰런은 자유낙하 중인 나라를 물려받았습니다. 밴 뷰런의 대응은 거의 아무것도 하지 않는 것이었습니다. 산업화된 미국 최초의 대불황에서 연방 정부는 차입자, 지출자, 최종 대부자의 어떤 역할도 수행하지 않기로 택하였습니다. 밴 뷰런은 1837년 9월 의회에 "모든 공동체는 정부에 너무 많은 것을 기대하기 쉽습니다"라고 말하였습니다. "특히 갑작스러운 곤궁과 고통의 시기에 그러합니다. 하지만 그래서는 안 됩니다."

그가 제안한 것은 독립 재무부였습니다. 연방 자금을 은행에 예치하지 않고 정화 형태로 정부 운영 보조 금고에 보관하는 체제였습니다. 이 구상은 1840년에 통과되었고 1841년 휘그당에 의해 폐지되었다가 1846년에 민주당에 의해 복원되었습니다. 실질 효과는 연방 예금을 은행 체계에서 완전히 제거함으로써 잭슨이 시작한 경화주의 정통성을 강화하는 것이었습니다. 1913년 연방준비제도법이 제정되기까지 76년 동안 미국은 중앙은행도 제도적 최종 대부자도 갖지 못하였습니다. 노델(2006)은 독립 재무부의 경직성이 유동성이 가장 부족한 바로 그 시점에 연방 잔고를 상업적 유통에서 빼냄으로써 이후의 모든 공황을 악화시켰음을 추적하였습니다.

두 번째 중단과 주 정부 부도

1837년 중단은 약 1년간 지속되었고, 뉴욕 은행들은 1838년 5월 정화 지급을 재개하였습니다. 재개는 시기상조였습니다. 1839년 10월에 펜실베이니아의 합중국은행, 즉 연방 면허가 만료된 뒤 주립은행으로 재인가된 비들의 옛 기관이 다시 중단하였습니다. 비들은 은행 자체의 매수를 통해 면화 가격을 떠받치려 도박을 벌였다가 패배하였고 기관을 함께 무너뜨렸습니다. 필라델피아의 중단은 남부와 서부에서 두 번째 지역 은행 붕괴 물결을 촉발하였습니다. 비들 자신도 1841년에 사기 혐의로 기소되었습니다. 혐의는 결국 기각되었으나 1844년 사망 전까지 그의 명성은 회복되지 못하였습니다.

뒤이어 주 정부 부도의 연쇄가 닥쳤습니다. 1830년대에 주들은 런던에서 공격적으로 차입하여 운하와 철도를 건설하면서 실현되지 못한 미래 통행료 수익으로 부채를 상환하겠다고 약속하였습니다. 시장이 닫히자 차환할 수 없었습니다. 1841년부터 1843년 사이에 아홉 개의 미국 주 또는 준주가 자신의 채권에 대해 부도를 선언하거나 지급을 중단하였습니다. 미시시피나 펜실베이니아에 석탄이나 면화를 팔고 그 대가로 주 채권을 받은 영국 투자자들은 이제 무가치한 증권을 보유하고 있었습니다. 시드니 스미스 목사가 1843년 『모닝 크로니클』에 보낸 편지 — "런던의 만찬에서 펜실베이니아 사람을 만날 때마다 나는 그를 붙잡아 나누고 싶은 충동을 느낀다" — 는 영국의 분위기를 잘 담고 있었습니다.

깊이와 지속 기간

이 불황은 얼마나 깊었습니까? 어떤 면에서는 1930년대에 필적합니다. 도매 물가는 1837년에서 1843년 사이 약 30퍼센트 하락하였습니다. 통화량은 1838년에서 1843년 사이 약 34퍼센트 수축하였습니다. 이 시기의 실질 GDP 성장률은 재구성이 어렵지만 6년 연속 정체 혹은 마이너스였던 것으로 보입니다. 이민이 감소하였습니다. 서부 공유지 매각은 1836년의 2천만 에이커 이상에서 1842년에는 130만 에이커 미만으로 붕괴하였습니다. 1836년 파운드당 17.5센트에서 정점을 이룬 면화는 1844년 5.5센트에서 바닥을 쳤습니다. 준비금 요건이 가장 느슨한 주들에서는 은행들이 물결처럼 도산하였습니다. 미시간의 1837년 자유은행법은 수십 개의 "와일드캣 은행"을 낳았는데, 이 이름은 은행들이 야생 살쾡이만 접근할 수 있는 외진 숲에 지점을 차렸기 때문에 붙은 것이었습니다.

뉴욕의 전직 시장 필립 혼은 그 시기에 관한 가장 생생한 일기 가운데 하나를 남겼습니다. 1837년 5월 11일, 정화 중단 이튿날 그는 이렇게 썼습니다. "두려운 폭풍이 상업 공동체에 터져 나왔다. 뉴욕 은행들이 정화 지급을 중단하였다." 여섯 달 뒤에는 이렇게 덧붙였습니다. "매일 너무 많은 파산이 있어 나는 기록을 유지할 수 없다." 1842년 봄에는 자신의 주변 인사들의 자살을 기록하고 있었습니다. 경제사학자들은 이 일기와 거시 지표를 함께 읽으며, 그 조합은 의심의 여지가 없다고 봅니다. 이것은 단순한 공황이 아니었습니다. 장기적인 불황이었습니다.

긴 그림자: 76년간 없었던 중앙은행

1837년 공황의 가장 지속적인 결과는 제도적인 것이었습니다. 잭슨의 제2은행 제압과 밴 뷰런의 독립 재무부는 미국이 1837년부터 1913년까지 모든 금융 위기를 중앙은행 없이 맞이하게 만들었습니다. 1857년, 1873년, 1884년, 1893년, 1907년의 공황은 모두 재무부가 결제 대리인의 도덕적 설득, 간헐적인 채권 발행, 그리고 J. P. 모건을 비롯한 민간 금융가에 대한 직접 호소를 유일한 수단으로 하는 화폐 제도 속에서 전개되었습니다. 1907년 공황은 모건이 신탁회사 사장들을 자신의 서재에 가두고 구제 기금에 합의할 때까지 놓아주지 않은 뒤에야 종식되었습니다. 이 사건은 어떤 것보다도 의회로 하여금 잭슨 이래의 긴 민간 중앙은행 실험이 끝나야 함을 설득하였고, 1913년 연방준비제도법이 뒤따랐습니다.

영국과의 대비는 선명합니다. 1825년 공황이 영란은행을 거의 파괴하였을 때 의회는 중앙은행을 없애기는커녕 오히려 강화하였고, 1844년 발권 독점을 부여하였으며, 세 일찍 뒤 월터 배젓이 『롬바드 스트리트』에서 최종 대부자 교리를 체계화하도록 하였습니다. 1825년 스레드니들 거리를 구한 로스차일드의 금은 1830년대에 미국 주 채권으로 계속 흘러들었으나, 미국 측에는 영란은행에 상응하는 기관이 없었기 때문에 1837년 공황은 어디에도 착지할 곳이 없었습니다. 알렉산더 해밀턴은 첫 합중국은행을 설립한 40년 전에 바로 이 논지를 제시하며 국립은행을 "공동체의 가장 소중한 이익"이라고 썼습니다. 민주적 평등을 위한 일격으로 의도된 잭슨의 거부권은 19세기 대부분 동안 미국의 금융 체계가 공황을 저지할 수 있는 어떠한 제도도 갖지 못하도록 만들었습니다.

장부

1837년 공황은 하나의 사건이 아니라 세 막으로 이루어진 붕괴였습니다. 1837년 5월의 지급 중단, 1839년 10월의 두 번째 중단, 그리고 1841년부터 1843년까지의 주 정부 부도 물결이었습니다. 이 모든 것은 영국의 공격적인 통화 긴축을 배경으로 전개되었습니다. 현대 연구는 낡은 잭슨-악당론에서 벗어났습니다. 테민(1969)은 국제 은 흐름과 영란은행 정책이 이 경기 사이클의 결정적 동인이었음을 보였습니다. 루소(2002)는 현대적 시계열 기법으로 이 결과를 확인하고 확장하였습니다. 쿠로와 와츠(2018)는 강조점을 더욱 런던 쪽으로 옮겼습니다. 이 가운데 어느 것도 잭슨에게 면죄부를 주지는 않습니다. 거부권, 예금 이전, 애완은행 체제, 정화 회람은 각각 충격이 도착하였을 때 그 영향을 증폭시킨 실제 정책적 오류였습니다. 그리고 이는 충격을 흡수할 수 있었을 국내의 유일한 기관을 제거한 것이기도 하였습니다.

니콜라스 비들은 1844년 망가진 사람으로 세상을 떠나 필라델피아 크리스트 교회 묘지에 평범한 묘석 아래 묻혔습니다. 잭슨은 그 한 해 전 허미티지에서 금융 전제정치로부터 공화국을 구하였다고 확신하면서 세상을 떠났습니다. 두 사람의 묘 사이에는 6년에 걸친 불황, 한 해에 343개의 은행 파산, 파산한 9개 주 정부, 그리고 새 세대의 개혁가들이 지킬 아일랜드에서 처음부터 중앙은행을 세우기까지 모건의 서재와 로스차일드의 금에 의지해야 했던 미국 금융 체계의 모습이 놓여 있었습니다.