국법은행법: 전쟁 국채가 통화가 되었을 때

1862년 가을 신시내티의 잡화상은 돈의 값을 먼저 매기지 않고서는 물건 값을 매길 수 없었습니다. 인디애나, 미시간, 조지아, 그리고 이름조차 들어 본 적 없는 마을의 은행권이 그의 계산대를 오갔고, 각 은행권은 발행자의 거리와 평판, 그리고 그 은행이 아직 존재하는지에 따라 액면가보다 얼마간 낮은 값을 지녔습니다. 이 문제를 정리하려고 그는 Thompson's Bank Note and Commercial Reporter를 집어 들었습니다. 존 톰슨이 1836년부터 뉴욕에서 발행해 온 이 간행물은 진짜 은행권의 통용 할인율을 실었고 당시 돌아다니던 위조권을 설명했습니다. 수백 개 은행이 각자의 지폐를 발행했습니다. 그 발행 하나하나가 작은 사적 통화정책이었고, 상인의 일은 그 가운데 어느 것이 월요일에도 값을 지닐지 알아맞히는 것이었습니다.

톰슨은 이 혼란으로 잘 벌었습니다. 그는 그것을 끝내는 데에도 손을 보탰습니다. 그는 뒤에 뉴욕 시 퍼스트 내셔널 뱅크를 세웠고, 더 뒤에는 자기 시장을 없앤 재무장관의 이름을 붙인 기관, 체이스 내셔널 뱅크를 세웠습니다.

링컨이 요청한 것

에이브러햄 링컨은 1862년 12월 1일 연차교서에서 이 제안을 의회에 올렸는데, 그때는 종이돈으로 전쟁 비용을 대는 중이었습니다. 건전한 유통 수단을 되찾기 위해 제시된 여러 방안을 검토한 뒤 그는 상·하 양원에 이렇게 말했습니다. "제가 아는 어떤 방안도, 규정이 잘 갖추어진 연방 일반법에 따른 은행조합의 설립만큼 확실한 결과를 약속하면서 동시에 이의를 달기 어려운 것은 없습니다."

그가 이어지는 문장에서 설명한 장치가 이 설계의 전부를 압축하고 있습니다. "그러한 조합에는 재무부에 예치된 미국 국채를 담보로 정부가 유통 은행권을 공급할 수 있을 것입니다. 적절한 관리의 감독 아래 제작되어 외관과 안전성이 통일되고 언제나 정화로 교환될 수 있는 이 은행권은, 곧 악성 통화의 해악으로부터 노동을 지키고 값싸고 안전한 교환으로 상업을 돕게 될 것입니다."

링컨의 재무장관 샐먼 P. 체이스는 1861년부터 이 구상의 여러 형태를 밀어붙이고 있었고, 교서가 드러내지 않은 두 번째 동기를 갖고 있었습니다. 은행권 발행의 담보로 예치된 국채는 누군가가 이미 사들인 국채입니다. 연방 채무 위에 세운 은행 제도는 군대를 전선에 유지하기 위해 재무부가 팔아야 하는 증권에 대해 영구적이고, 늘어나며, 가격에 둔감한 수요를 만들어 냅니다.

오하이오의 존 셔먼이 상원 본회의에서 법안을 끌고 갔고, 세 번째 동기를 감추지 않았습니다. 1863년 2월 10일 연설에서 그는 공통 통화가 어떤 관세나 군대도 할 수 없는 정치적 일을 해낼 것이라고 주장했습니다. "이 나라의 정책은 가능한 한 모든 것을 국민적으로 만드는 것, 우리 나라를 국민국가로 만들어 우리가 우리 나라를 사랑하게 하는 것이어야 합니다. 통화와 교환 수단을 합중국에 의존한다면, 우리는 더 넓고 더 너그러운 국민성을 갖게 될 것입니다." 이틀 뒤 상원은 법안을 통과시켰습니다. 링컨은 1863년 2월 25일 국법통화법에 서명했습니다.

장치

의회는 곧바로 이 법률을 다시 썼습니다. 원래 법안에 반대했다가 그것을 집행할 초대 통화감사관으로 임명된 인디애나의 은행가 휴 매컬럭은 실행이 어렵다고 본 조항들을 다시 썼고, 그 개정판인 1864년 6월 3일 법이 이후 반세기 동안 미국 은행업을 규율했습니다.

국법 인가를 신청하는 은행은 미국 국채를 통화감사관에게 예치해야 했습니다. 그 예치를 담보로 은행은 자기 이름과 인가번호가 찍힌 인쇄 은행권을, 국채 시장가치의 90퍼센트까지 받았습니다. 최소 자본금은 도시 규모에 따라 달랐는데, 인구 6,000명 이하에서는 5만 달러였고 더 큰 도시에서는 더 많았습니다. 제도 전체의 은행권 발행 총액은 3억 달러로 제한되어 각 주에 배분되었습니다.

이 구조의 모든 요소는 한 번에 두 가지 일을 했습니다. 국채 담보는 은행권을 안전하게 만들었고, 동시에 은행을 연방 채무 보유에 묶어 두었습니다. 인가번호 인쇄는 보유자가 발행자를 알아보게 했고, 감사관이 인쇄된 모든 은행권을 추적하게 했습니다. 통일된 인쇄는 할인율표를 없앴고, 미국 돈의 모습에 대한 독점을 인쇄국에 넘겼습니다.

주립은행권을 없애기

인가만으로는 판을 정리할 수 없었습니다. 주립은행은 계속 자기 은행권을 발행하며 워싱턴을 무시할 수 있었기 때문입니다. 의회는 금지가 아니라 과세로 이를 해결했습니다. 1865년 3월 3일 세입법은 1866년 7월 1일 이후 지급되는 주립은행권에 10퍼센트의 세금을 매겼고, 1866년 7월 13일 법은 8월 1일 이후 개인이나 주립 은행 조합이 지급하는 은행권까지 과세를 넓혔습니다. 유통액에 매기는 10퍼센트 부담금은 사업에 대한 과세가 아니라 그 사업의 종결입니다.

주립은행권 유통액은 1865년 1억 4,300만 달러에서 1867년 약 400만 달러로 떨어졌습니다. 국법은행권은 반대 방향으로 움직여 1868년에 2억 9,000만 달러를 넘어서며 법정 한도를 밀어붙였습니다. 1870년이 되자 나라에는 국법은행이 1,638개, 주립은행은 325개뿐이었습니다. 다만 주립 기관들은 은행권 대신 예금으로 살아갈 수 있음을 알아차리자 다시 대거 돌아왔습니다.

메인주의 비지은행이 소송을 걸었습니다. 사건이 연방대법원에 이르렀을 때, 1869년 12월 13일 이 세금을 합헌으로 판단한 다수의견을 쓴 대법원장은 6년 전 재무장관으로서 이 제도를 설계한 바로 그 사람, 샐먼 P. 체이스였습니다. 그의 판단에 따르면 의회는 전국에 통화를 공급하고 다른 어떤 통화의 유통도 억제할 권한을 가졌습니다. "실로 이 권한이 없다면, 이 나라를 위해 건전하고 통일된 통화를 확보하려는 의회의 시도는 헛된 것이 되고 말 것입니다." 표결은 5대 2였습니다.

늘어날 수 없는 통화

여기서 설계는 스스로에게 등을 돌렸습니다. 은행권은 국채를 담보로 발행되었으므로, 은행이 공급할 수 있는 화폐의 양은 경제에서 벌어지는 어떤 일이 아니라 연방 채무의 양과 값에 달려 있었습니다. 1880년대에 재무부가 흑자를 내고 국채를 상환하면서 담보가 사라졌습니다. 남은 장기 국채 값이 액면가를 크게 넘어서자, 가치의 90퍼센트로 발행되는 은행권을 뒷받침하려고 시장에서 국채를 사들이는 일은 계산이 맞지 않게 되었습니다.

1875년에 한도를 없앤 일이 거의 아무것도 바꾸지 않았다는 점이 이 시기 전체에서 가장 눈에 띄는 사실입니다. 은행들은 허용된 발행액의 대부분을 쓰지 않은 채 남겨 두었습니다. 1880년대 내내 유통 중인 은행권은 보유 국채가 뒷받침할 수 있었던 법정 최대치의 약 20퍼센트 수준이었고, 1900년에는 그 비율이 약 28퍼센트로, 제1차 세계대전 무렵에는 약 80퍼센트로 올랐습니다. 필립 케이건은 이 제도의 첫 50년을 평가하면서 이러한 과소발행을 국채 공급의 우연이 아니라 제도의 핵심 결함으로 보았습니다 (Cagan, 1963). 뒤에 은행권 발행의 실제 수익률을 계산한 연구는 1884년부터 1891년까지 은행권을 유통시키는 일이 애초에 수익성이 없었음을 밝혀, 은행가의 보수성을 끌어들이지 않고 그 행동을 설명했습니다 (Champ, 2007).

유통액은 절대 규모에서도 줄었습니다. 1860년대 후반 한도를 밀어붙였던 국법은행권 유통액은 해마다 줄어 1889년 2억 720만 달러가 되었고, 미상환 총액은 1891년까지 1억 2,300만 달러로 내려갔습니다. 은행 한 곳당 평균 3만 3,000달러 정도였습니다. 그해 감사관 본인의 설명은 감상이 없었습니다. "유통 은행권의 기반이던 정부 국채의 빠른 상환, 그리고 많은 은행이 더는 수익이 나지 않는 유통액을 회수하고 많은 경우 아예 영업을 그만두게 만든 장기 국채의 높은 가격이, 1891년 국법은행권 유통액이 떨어진 낮은 수준을 대체로 설명해 줍니다."

인구와 산출이 빠르게 늘던 경제가, 재무부 재정이 좋아질 때마다 줄어드는 은행권 공급으로 운영되고 있었습니다. 서부와 남부 주의 농민들은 이 제도가 누구를 위한 것인지 뚜렷한 결론을 내렸고, 통화 문제는 한 세대 미국 정치를 조직하는 불만이 되어 그린백 운동에서 1890년대 은화 운동까지 이어졌습니다.

지급준비 피라미드

두 번째 구조적 결함은 지급준비 규정에 있었고, 비탄력적 은행권 발행보다 더 큰 피해를 냈습니다. 1864년 법은 은행을 등급으로 나누고, 아래 등급이 위 등급에 둔 예금을 법정 준비금으로 계산하게 했습니다.

그래서 준비금은 위로 흘렀습니다. 네브래스카의 시골 은행은 완충 자금을 시카고나 뉴욕의 잔고로 두어 이자를 받았고, 뉴욕의 은행은 그 잔고를 증권거래소 담보에 대한 콜 대출로 내보냈는데, 콜 대출은 원칙적으로 하루 안에 회수할 수 있었기 때문입니다. 존 A. 제임스는 이 배관이 농촌의 신용 상황을 맨해튼 자금시장에 얼마나 철저히 묶어 두었는지 추적했습니다 (James, 1978).

이 제도는 모두가 같은 준비금을 한꺼번에 찾을 때까지만 작동했고, 그런 일은 매년 가을에 일어났습니다. 수확 대금은 현금으로 치러야 했기에 시골 은행은 9월과 10월에 뉴욕 잔고를 빼냈고, 뉴욕 은행은 대출을 회수했으며, 콜 금리가 뛰고 주가가 떨어졌습니다. 이미 다른 무언가가 잘못된 해에는 계절적 압박이 공황이 되었습니다. 국민통화위원회를 위해 글을 쓴 O. M. W. 스프레이그는 1873년, 1884년, 1890년, 1893년, 1907년의 사례를 훑어, 같은 장치가 매번 되풀이되었으며 모든 은행이 동시에 현금을 원할 때 그것을 공급할 의무를 진 기관이 이 구조 어디에도 없었음을 보였습니다 (Sprague, 1910).

중앙은행 자리를 대신한 것은 뉴욕 청산소였습니다. 청산소는 위기마다 회원 은행들이 서로 결제에 쓸 수 있는 대출증서를 발행해 예금자를 위한 현금을 아꼈습니다. 공적 권한이 없는 사적 모임의 임기응변이었고, 그 한계는 1873년 제이 쿡의 철도 채권이 미국 경제를 부러뜨렸을 때와 1907년 J. P. 모건이 직접 구제를 조직했을 때 드러났습니다.

출구

의회는 1907년에 두 가지로 응답했습니다. 먼저 1908년 5월 30일 올드리치-브릴랜드법이 상업어음과 그 밖의 증권을 담보로 한 비상 통화를 허용했고, 다음으로 국민통화위원회가 설치되어 그 연구 사업이, 스프레이그의 저작을 포함해, 항구적인 무언가를 위한 논거를 세웠습니다. 그 결과가 1913년 연방준비법이었고, 이 법은 국법은행 제도가 구조적으로 할 수 없었던 두 가지를 공급했습니다. 채권시장이 아니라 수요에 따라 늘어나는 은행권 발행, 그리고 준비금이 부족할 때 대출할 의무를 지는 기관입니다.

국법은행권이 이 법과 함께 사라진 것은 아닙니다. 은행은 이제 보유 국채를 연방준비은행에 팔고 통화 사업에서 떠날 수 있었고, 이후 20년 동안 대부분이 그렇게 했습니다. 마지막 국법은행권은 1935년에 인쇄되었고, 아직 서랍과 수집품에 남은 것들은 여전히 법정화폐입니다. 매컬럭의 1864년 개정법에 따라 내준 인가는 통화보다 오래 살아남았고, 그가 만든 관청은 지금도 그 인가를 가진 은행들을 감독합니다.

70년에 걸친 미국의 돈은 초상 옆 작은 활자로 특정 마을 특정 은행의 인가번호를 달고 있었습니다. 그 은행권이 재무부 금고에 잠긴 국채로 이행이 보장된 사적 기관의 약속이었음을 일러 주는 표시입니다. 체이스가 전쟁 채무를 팔기 위해 세운 제도는 그 일을 너무 잘해 내서, 다른 일은 하게 만들 수 없었습니다.