कार्यकारी आदेश 6102: वह स्वर्ण वापसी जिसने डॉलर का अवमूल्यन किया

अपने राष्ट्रपति काल के बत्तीसवें दिन, 5 अप्रैल 1933 की दोपहर, फ़्रैंकलिन रूज़वेल्ट ने एक ऐसे दस्तावेज़ पर हस्ताक्षर किए जिसका शीर्षक ही नागरिकों को बता देता था कि उनसे क्या माँगा जा रहा है। यह एक कार्यकारी आदेश था, "महाद्वीपीय संयुक्त राज्य के भीतर स्वर्ण सिक्कों, स्वर्ण बुलियन और स्वर्ण प्रमाणपत्रों के संचय पर रोक लगाने" वाला।

पाठ की माँग और भी सीधी थी। देश के हर व्यक्ति को 1 मई 1933 तक अपने पास मौजूद समस्त स्वर्ण सिक्के, स्वर्ण बुलियन और स्वर्ण प्रमाणपत्र किसी फ़ेडरल रिज़र्व बैंक या फ़ेडरल रिज़र्व प्रणाली के सदस्य बैंक को सौंपने थे। बदले में उन्हें वैधानिक मूल्य, 20.67 डॉलर प्रति शुद्ध ट्रॉय औंस, ऐसी मुद्रा में मिलता जो अब उस धातु में भुनाई नहीं जा सकती थी। जो अपना सोना रखे रहे, उन पर 10,000 डॉलर तक जुर्माना या दस वर्ष तक कारावास, अथवा दोनों, लागू हो सकते थे।

चार छूटें लिखी गई थीं: प्रति व्यक्ति 100 डॉलर तक के स्वर्ण सिक्के, संग्राहकों के लिए मान्य विशेष मूल्य वाले दुर्लभ सिक्के, किसी प्रचलित औद्योगिक या कलात्मक उपयोग के लिए आवश्यक सोना, और विदेशी सरकारों के लिए निर्दिष्ट सोना। एक डबल ईगल का अंकित मूल्य 20 डॉलर था, इसलिए घरेलू छूट पाँच सिक्कों तक फैलती थी।

रूज़वेल्ट को मिला डॉलर

14 मार्च 1900 के स्वर्ण मानक अधिनियम के बाद से डॉलर को नौ-दसवाँ शुद्धता वाले 25.8 ग्रेन सोने के रूप में परिभाषित किया गया था। इस परिभाषा से जो आँकड़ा निकलता था, उसे अमेरिका का हर बैंककर्मी बिना सोचे दोहरा सकता था: 20.67 डॉलर प्रति औंस। यह एक विश्वयुद्ध, फ़ेडरल रिज़र्व की स्थापना और 1920 के दशक की तेज़ी से बचकर निकला था। ब्रिटेन ने सितंबर 1931 में यह समता छोड़ दी, और 1933 की शुरुआत तक दबाव अटलांटिक पार कर चुका था।

दो निकासियाँ एक साथ चल रही थीं। विदेशी धारक डॉलर को सोने में बदलकर बाहर भेज रहे थे, इस उचित अपेक्षा पर कि रूज़वेल्ट ब्रिटेन का अनुसरण करेंगे। अमेरिकी नागरिक, फ़ेडरल रिज़र्व की स्थापना के बाद कभी न देखी गई गति से बैंकों को गिरते देख, जमा निकाल रहे थे और नोटों को सिक्कों में बदल रहे थे। फ़रवरी 1933 के अंतिम सप्ताह में घरेलू निकासी लंबवत हो गई। मिशिगन ने 14 फ़रवरी को बैंक अवकाश घोषित किया और आतंक एक राज्य से दूसरे राज्य तक फैलता गया। 3 और 4 मार्च के सप्ताहांत तक न्यूयॉर्क फ़ेडरल रिज़र्व बैंक का आरक्षित अनुपात वैधानिक न्यूनतम से नीचे गिर चुका था, और हर्बर्ट हूवर तथा निर्वाचित राष्ट्रपति ने चार महीने के अंतराल में पत्र-व्यवहार तो किया पर इसे रोकने वाली किसी बात पर सहमत नहीं हुए।

रूज़वेल्ट ने शनिवार 4 मार्च को शपथ ली। सोमवार 6 मार्च को उन्होंने राष्ट्रीय बैंक अवकाश की घोषणा की और अपने अधिकार का आधार 1917 के शत्रु-व्यापार अधिनियम की धारा 5(बी) को बनाया — एक युद्धकालीन क़ानून जिसकी शांतिकाल में प्रयोज्यता विवादित थी। कांग्रेस 9 मार्च को बैठी, आपातकालीन बैंकिंग अधिनियम एक ही दिन में पारित किया, और धारा 5(बी) में पूर्वप्रभावी संशोधन कर दिया ताकि यह प्रश्न दोबारा न उठाया जा सके। उसी अधिनियम ने ट्रेज़री को सोना सौंपने की माँग करने की शक्ति भी दी।

फ़्रीडमैन और श्वार्ट्ज़ इस पखवाड़े को उस बिंदु के रूप में देखते हैं जहाँ अमेरिकी मौद्रिक व्यवस्था नाम के सिवा हर अर्थ में स्वर्ण मानक होना छोड़ चुकी थी और धातु का लेबल लगी एक प्रबंधित मुद्रा बन गई थी (Friedman and Schwartz, 1963)।

अनुपालन कैसा दिखता था

सोना आया। अप्रैल के अंतिम तीन सप्ताहों में वह कैनवास की थैलियों और जूतों के डिब्बों में फ़ेडरल रिज़र्व बैंकों तक पहुँचा, और बट्टा खिड़कियों के आगे की क़तारें अख़बारों में किसी नागरिक आयोजन जैसे स्वर में छपीं। अनुपालन इस अर्थ में स्वैच्छिक था कि किसी के घर की तलाशी नहीं ली गई, और इस अर्थ में लगभग सार्वभौमिक कि जिस सिक्के को कोई भुगतान में लेने को तैयार न हो, उसे खिड़की तक ले जाना ही समझदारी थी।

प्रवर्तन लगभग शून्य रहा। किसी उल्लेखनीय अभियोजन का केवल एक मामला सामने आया। न्यूयॉर्क के वकील फ़्रेडरिक बार्बर कैंपबेल के 5,000 औंस चेज़ नेशनल बैंक में जमा थे; बैंक ने सौंपने से मना किया तो उन्होंने मुक़दमा किया, और सरकार ने सितंबर 1933 में उन पर अभियोग लगाया। न्यायाधीश जॉन मुनरो वूलसी ने उस आदेश की बनावट में दोष के आधार पर आरोप ख़ारिज कर दिया जिसके तहत मामला लाया गया था, और प्रशासन ने अपील करने के बजाय अपने स्वर्ण आदेशों को चुपचाप सुधरे हुए रूप में फिर से जारी कर दिया। अभियोजनों की कोई लहर नहीं आई, और ट्रेज़री ने गद्दों तथा लॉकरों में बचे सिक्कों की व्यवस्थित खोज कभी नहीं चलाई।

रूज़वेल्ट के बजट निदेशक और प्रशासन में पुरानी समता के सबसे प्रतिबद्ध रक्षक लुईस डगलस अपना निजी फ़ैसला पहले ही सुना चुके थे, जिसे इतिहासकार सबसे अधिक उद्धृत करते हैं। अप्रैल में जब उन्हें बताया गया कि संयुक्त राज्य स्वर्ण मानक छोड़ रहा है, उन्होंने दो टूक कहा कि यह पश्चिमी सभ्यता का अंत है।

वह क़ीमत जिसे कोई समझा नहीं सकता था

अप्रैल 1933 और जनवरी 1934 के बीच डॉलर का कोई निश्चित स्वर्ण मूल्य था ही नहीं। उसका वही मूल्य था जो राष्ट्रपति तय करते, और वे उसे ऐसे तरीक़ों से तय करते थे जिनसे उनके निकटतम सहयोगी भी घबरा जाते थे।

क़ानूनी ढाँचा पहले खड़ा हुआ। 20 अप्रैल के एक आदेश ने सोने के निर्यात पर प्रतिबंध लगाया। 12 मई का थॉमस संशोधन, जो कृषि समायोजन अधिनियम के साथ जोड़ा गया, राष्ट्रपति को डॉलर का स्वर्ण अंश आधा तक घटाने का अधिकार देता था। 5 जून के संयुक्त प्रस्ताव ने सार्वजनिक और निजी अनुबंधों में लिखे स्वर्ण खंडों को — जो नियत भार और शुद्धता के स्वर्ण सिक्कों में भुगतान की माँग करते थे और गृहयुद्ध के बाद से अमेरिकी बॉन्ड दस्तावेज़ों में मानक थे — रद्द कर दिया और उन्हें लोकनीति के विरुद्ध घोषित किया। जुलाई में रूज़वेल्ट ने वह संदेश भेजा जिसने लंदन आर्थिक सम्मेलन को तोड़ दिया, क्योंकि वे ऐसा मुद्रा स्थिरीकरण समझौता स्वीकार नहीं करना चाहते थे जो डॉलर को उसकी यात्रा पूरी होने से पहले बाँध देता।

इसके बाद जो आया, उसका अमेरिकी व्यवहार में कोई पूर्व उदाहरण नहीं था। 22 अक्टूबर को रूज़वेल्ट ने एक फ़ायरसाइड चैट में देश से कहा कि "संयुक्त राज्य को अपने डॉलर के स्वर्ण मूल्य का नियंत्रण दृढ़ता से अपने हाथ में लेना होगा," और तीन दिन बाद पुनर्निर्माण वित्त निगम ने देश में नई खनन की गई सोने की ख़रीद राष्ट्रपति द्वारा प्रतिदिन तय की जाने वाली क़ीमतों पर शुरू कर दी। पहली क़ीमत 31.36 डॉलर थी। हर सुबह रूज़वेल्ट, हेनरी मॉर्गेंथाऊ और जेसी जोन्स राष्ट्रपति के शयनकक्ष में मिलते, जहाँ वे नाश्ता करते हुए उस दिन का अंक चुनते थे।

मॉर्गेंथाऊ की डायरी ने उन्हीं सुबहों में से एक को सहेज रखा है। रूज़वेल्ट ने 21 सेंट की वृद्धि तय की और समझाया कि यह शुभ अंक है क्योंकि यह सात का तीन गुना है। मॉर्गेंथाऊ ने बाद में लिखा कि यदि किसी को कभी पता चल जाए कि शुभ अंकों और ऐसी ही चीज़ों के मेल से हमने सोने का दाम वास्तव में कैसे तय किया, तो वह डर जाएगा।

जॉन मेनार्ड कीन्स, जिन्होंने एक दशक तक ठीक इसी तरह के विवेकाधिकार की वकालत की थी, इस अमल का बचाव कठिन पा रहे थे। 1933 के अंत में उन्होंने लिखा कि डॉलर की चालें उनके सपनों की आदर्श प्रबंधित मुद्रा से कम और नशे में धुत स्वर्ण मानक से अधिक लगती हैं।

1934 का स्वर्ण आरक्षित अधिनियम

रूज़वेल्ट ने जनवरी में कांग्रेस को एक विधेयक भेजा ताकि यह तात्कालिकता समाप्त हो, और स्वर्ण आरक्षित अधिनियम 30 जनवरी 1934 को क़ानून बना। इसके प्रावधान अलंकार नहीं, संरचना के थे। फ़ेडरल रिज़र्व बैंकों के पास मौजूद समस्त स्वर्ण सिक्कों और बुलियन का स्वामित्व संयुक्त राज्य ट्रेज़री को चला गया, और ट्रेज़री ने उस धातु के बदले बहीखाते की प्रविष्टि के रूप में रिज़र्व बैंकों को स्वर्ण प्रमाणपत्र जारी किए। स्वर्ण सिक्का-ढलाई समाप्त हुई। अधिनियम ने राष्ट्रपति को डॉलर का स्वर्ण अंश उसके पुराने भार के 50 से 60 प्रतिशत के बीच तय करने का अधिकार दिया, और यह अपेक्षित किया कि ऐसे पुनर्मूल्यांकन का लाभ ट्रेज़री का होगा।

उन्होंने अगले ही दिन क़दम उठाया। 31 जनवरी 1934 की उद्घोषणा ने डॉलर को नौ-दसवाँ शुद्धता वाले 15 और 5/21 ग्रेन सोने के रूप में, अर्थात 1900 में नियत भार के 59.06 प्रतिशत के रूप में, परिभाषित किया। उल्टा कहें तो डॉलर ने अपना 40.94 प्रतिशत सोना खो दिया। जिस तरह हर अख़बार ने लिखा, उस तरह कहें तो सोना 20.67 डॉलर से 35.00 डॉलर हो गया।

राष्ट्र के सोने को ऊँचे दाम पर फिर से आँकने से ट्रेज़री को लगभग 2.8 अरब डॉलर का कागज़ी लाभ हुआ — वही धातु जो नौ महीने पहले उसने अपने ही नागरिकों से 20.67 डॉलर पर ख़रीदी थी। इसमें से दो अरब विनिमय स्थिरीकरण कोष की स्थापना के लिए विनियोजित किए गए, यानी एक ऐसा कोष जिससे ट्रेज़री कांग्रेस से पूछे बिना मुद्रा बाज़ारों में हस्तक्षेप कर सके। यह कोष आज भी मौजूद है, और 2008 में ट्रेज़री ने मनी मार्केट फ़ंडों को इसी माध्यम से सहारा दिया — एक वंश-रेखा जो सीधे अप्रैल 1933 में सौंपे गए सिक्कों तक जाती है।

स्वर्ण खंड के मुक़दमे

स्वर्ण खंडों को रद्द करना ट्रेज़री के लिए वापसी से भी अधिक क़ीमती था, और यही वह हिस्सा था जिसके रद्द हो जाने की संभावना सबसे अधिक थी। अमेरिकी बॉन्ड, बंधक और दीर्घकालिक पट्टे नियमित रूप से 1900 के भार और शुद्धता वाले स्वर्ण सिक्कों में भुगतान का वचन देते थे। अवमूल्यन के बाद उन खंडों का पालन करने के लिए हर ऐसे देनदार को — अपने ही लिबर्टी बॉन्डों पर संघीय सरकार सहित — प्रत्येक डॉलर मूल राशि पर लगभग 1.69 डॉलर चुकाने पड़ते। सेबास्टियन एडवर्ड्स का अनुमान है कि ये खंड अमेरिका के बकाया दीर्घकालिक ऋण के अधिकांश भाग पर लागू थे, और उन्हें लागू करने से इतनी बड़ी देनदारी बनती जिसे ट्रेज़री दूसरे अवमूल्यन के बिना पूरा नहीं कर सकती थी (Edwards, 2018)।

तीन मुक़दमे एक साथ सर्वोच्च न्यायालय पहुँचे और 18 फ़रवरी 1935 को उनका निर्णय हुआ। नॉर्मन बनाम बाल्टीमोर एंड ओहायो रेलरोड कंपनी में न्यायालय ने निजी अनुबंधों के स्वर्ण खंडों के रद्दीकरण को पाँच के मुक़ाबले चार मतों से बरक़रार रखा, और मुख्य न्यायाधीश चार्ल्स एवंस ह्यूज़ ने कहा कि पक्षकार निजी क़रार से मुद्रा पर कांग्रेस की संवैधानिक शक्ति को नहीं बाँध सकते। नॉर्ट्ज़ बनाम संयुक्त राज्य में स्वर्ण प्रमाणपत्रों से जुड़ा दावा हानि के प्रमाण के अभाव में ख़ारिज हुआ।

असहज मामला पेरी बनाम संयुक्त राज्य था। वहाँ न्यायालय ने कहा कि सरकार के अपने बॉन्डों में लिखे स्वर्ण खंड को नकारने की शक्ति कांग्रेस के पास नहीं है — और फिर यह भी कहा कि बॉन्डधारक को ऐसी कोई हानि नहीं हुई जिसकी वसूली हो सके, क्योंकि जो सोना उसे मिलता उसे 35 डॉलर पर ट्रेज़री को ही बेचना पड़ता। सरकार सिद्धांत हार गई और पैसा बचा ले गई।

न्यायमूर्ति जेम्स मैकरेनल्ड्स ने पीठ से अपनी असहमति पढ़ते हुए लिखे हुए पाठ से हटकर कहा: हममें से बहुतों ने जिस संविधान को समझा है, वह दस्तावेज़ जिसका हमारे लिए इतना अर्थ रहा है, अब नहीं रहा।

अवमूल्यन ने क्या ख़रीदा

पुनरुद्धार उसी महीने शुरू हुआ जिसमें बैंक फिर खुले, और उसकी क्रियाविधि पर तब से बहस होती रही है। क्रिस्टीना रोमर का पुनर्निर्माण 1933 से 1937 तक के विस्तार का बड़ा हिस्सा मौद्रिक वृद्धि को देता है, और उसका स्रोत फ़ेडरल रिज़र्व की नीति में नहीं बल्कि सोने में पाता है — मौजूदा भंडार का पुनर्मूल्यांकन, और फिर युद्ध की तैयारी करते यूरोप से आती धातु की बाढ़, जिसे ट्रेज़री ने मुद्रा में बदला (Romer, 1992)। बैरी आइकेनग्रीन का तुलनात्मक कार्य कई देशों में यही बात दिखाता है: कोई राष्ट्र जिस तारीख़ को स्वर्ण मानक छोड़ता है, वही उसके पुनरुद्धार की शुरुआत बताती है — 1931 में ब्रिटेन से लेकर 1933 में संयुक्त राज्य और 1936 में फ़्रांस तथा स्वर्ण गुट तक (Eichengreen, 1992)।

क़ीमतें पलटीं। उपभोक्ता क़ीमतें 1930 के बाद हर साल गिरी थीं, अकेले 1932 में 10 प्रतिशत से अधिक; वे 1934 में 3.1 प्रतिशत और 1935 में 2.2 प्रतिशत बढ़ीं। यह पलटाव अंकगणित के सुझाव से अधिक मायने रखता था, क्योंकि इसने आगे और अपस्फीति की उस अपेक्षा को तोड़ा जिसने उधार लेना अतार्किक और नक़दी जमा रखना सबसे अच्छा निवेश बना दिया था (Bernanke, 1995)।

तुलना उस विकल्प से है जो वास्तव में सामने रखा गया था। कांग्रेस ने 1930 में जो प्रशुल्क दीवार खड़ी की वह पहले ही दिखा चुकी थी कि व्यापार नीति से पुरानी व्यवस्था बचाने पर क्या मिलता है, और उसी गर्मी का वह बैंकिंग क़ानून जिसने वाणिज्यिक बैंकिंग को प्रतिभूति हामीदारी से अलग किया, बैंकों की संरचना से निपटा पर उस मौद्रिक अड़चन को नहीं छुआ जो उन्हें कुचल रही थी।

इकतालीस वर्ष

35 डॉलर का दाम चौंतीस वर्ष टिका। अंत की ओर इसकी रक्षा आठ केंद्रीय बैंकों की उस व्यवस्था ने की जिसके तहत बाज़ार भाव सरकारी भाव से ऊपर जाते ही लंदन में सोना बेचा जाता था, और यह व्यवस्था मार्च 1968 में फ़्रांस के हटने तथा सैकड़ों टन ले जाने वाली भगदड़ में ढह गई। विदेशी सरकारी परिवर्तनीयता तब समाप्त हुई जब रिचर्ड निक्सन ने अगस्त 1971 की एक रविवार शाम स्वर्ण खिड़की बंद की। सरकारी भाव इसके बाद दो बार और बदला गया, महज़ बहीखाते की औपचारिकता के रूप में — 1972 में 38.00 डॉलर और 1973 में 42.22 डॉलर, और यह आँकड़ा आज भी ट्रेज़री के तुलन-पत्र पर दिखता है।

अमेरिकियों के लिए यह वापसी उस व्यवस्था से अधिक जीवित रही जिसे बचाने के लिए इसे लाया गया था। स्वर्ण बुलियन का निजी स्वामित्व तब तक अवैध रहा जब तक अगस्त 1974 में हस्ताक्षरित लोक विधि 93-373 उसी वर्ष 31 दिसंबर को प्रभावी नहीं हो गई — आदेश में दी गई समय-सीमा के इकतालीस वर्ष आठ माह बाद।

अप्रैल की उन क़तारों से जो आया, उसका अधिकांश गला दिया गया। आदेश आने से पहले टकसाल 1933 अंकित 445,500 डबल ईगल ढाल चुका था, और उनमें से एक भी कभी वैध रूप से जारी नहीं हुआ; स्मिथसोनियन भेजे गए दो नमूनों और उन कुछ सिक्कों को छोड़कर जो ऐसे रास्तों से इमारत के बाहर गए जिन पर ट्रेज़री ने सत्तर वर्ष मुक़दमे लड़े, पूरी ढलाई भट्ठी में गई। बचे हुओं में से एक जून 2021 में न्यूयॉर्क की नीलामी में 1 करोड़ 89 लाख डॉलर में बिका, जो किसी सिक्के के लिए अब तक की सबसे ऊँची क़ीमत है। जिस दिन वह ढला था, उसका अंकित मूल्य बीस डॉलर था।