स्मूट-हॉली, 1930: वह शुल्क जिसने विश्व बाज़ार बंद किए

सुबह के अख़बार में छपा एक निवेदन

5 मई 1930 को न्यूयॉर्क टाइम्स ने एक वक्तव्य छापा जिस पर 1,028 अमेरिकी अर्थशास्त्रियों के हस्ताक्षर थे और जिसमें राष्ट्रपति हर्बर्ट हूवर से उस शुल्क विधेयक को वीटो करने का अनुरोध किया गया था जो उस समय सम्मेलन समिति में पड़ा था। हस्ताक्षरकर्ता 179 महाविद्यालयों और विश्वविद्यालयों से आए थे और उनमें येल के इरविंग फ़िशर, हार्वर्ड के फ़्रैंक टॉसिग तथा शिकागो के पॉल डगलस शामिल थे, जिन्होंने स्वार्थमोर के क्लेयर विलकॉक्स के साथ मिलकर यह अभियान संगठित किया था। वक्तव्य कुछ सौ शब्दों का ही था, पर उसका तर्क कसा हुआ था। ऊँचे शुल्क अमेरिकियों द्वारा चुकाई जाने वाली क़ीमतें बढ़ाएँगे, उन किसानों के किसी काम नहीं आएँगे जिनकी समस्या विदेशी प्रतिस्पर्धा नहीं बल्कि अतिरेक थी, उन निर्यात उद्योगों को चोट पहुँचाएँगे जो संरक्षित उद्योगों से कहीं अधिक लोगों को रोज़गार देते थे, और ऐसे समय में प्रतिशोध को न्योता देंगे जब यूरोप पर अमेरिका का इतना डॉलर उधार था जितना वह कमा ही नहीं सकता था।

निवेदन में लिखा था: "हमें विश्वास है कि प्रतिबंधात्मक शुल्कों में वृद्धि एक भूल होगी। वे सामान्यतः उन क़ीमतों को बढ़ाने की दिशा में काम करेंगे जो घरेलू उपभोक्ताओं को चुकानी पड़ेंगी। क़ीमतें बढ़ाकर वे अधिक लागत वाली कंपनियों को उत्पादन में उतरने के लिए प्रोत्साहित करेंगे, और इस प्रकार उपभोक्ता को उद्योग की बरबादी और अकुशलता को सहायिकी देने पर बाध्य करेंगे।"

हूवर ने छह सप्ताह बाद, 17 जून 1930 को, विधेयक पर हस्ताक्षर कर ही दिए। जे.पी. मॉर्गन एंड कंपनी के वरिष्ठ भागीदार थॉमस डब्ल्यू. लैमॉन्ट ने अपनी पैरवी का विवरण छोड़ा है: "मैंने हर्बर्ट हूवर से उस मूर्खतापूर्ण हॉली-स्मूट शुल्क को वीटो करने की भीख माँगते हुए लगभग घुटने टेक दिए थे। उस अधिनियम ने पूरी दुनिया में राष्ट्रवाद को भड़का दिया।" तीन वर्ष बीतने से पहले अमेरिकी निर्यात दो-तिहाई से अधिक गिर चुका था, एक दर्जन व्यापारिक साझेदार अपनी दीवारें ऊँची कर चुके थे, और ब्रिटेन अस्सी वर्ष के मुक्त व्यापार को छोड़ चुका था।

एक कृषि विधेयक जो पिंजरे से निकल भागा

जो आगे चलकर 1930 का शुल्क अधिनियम बना, वह एक सँकरे वादे से शुरू हुआ था। प्रथम विश्वयुद्ध के बाद जिंस क़ीमतों के ढहने से कृषि कभी उबर नहीं पाई थी, क्योंकि यूरोप के खेत फिर उत्पादन में आ गए और अमेरिकी गेहूँ तथा कपास ने अपना युद्धकालीन प्रीमियम खो दिया। 1928 के प्रचार में हूवर ने कृषि आयात पर ऊँचे शुल्कों के माध्यम से किसानों को सीमित राहत देने का वचन दिया, और उसे पूरा करने के लिए 15 अप्रैल 1929 को कांग्रेस का विशेष सत्र बुलाया।

कांग्रेस ने कुछ और ही दिया। ओरेगन के विलिस सी. हॉली की अध्यक्षता में सदन की वेज़ एंड मीन्स समिति ने जैसे ही अनुसूचियाँ खोलीं, हर वह उद्योग आ पहुँचा जिसके पास कोई पैरोकार था, और उसने वही व्यवहार माँगा जो किसानों से वादा किया गया था। सुनवाई की गवाही लगभग 20,000 पृष्ठों तक फैल गई। रसायन, सीमेंट, छुरी-काँटे, घड़ियों और ऊनी कपड़े के निर्माताओं ने समझाया कि उनकी अपनी विदेशी प्रतिस्पर्धा ही वह अपवाद है जो वृद्धि को उचित ठहराती है। बाक़ी काम वोटों के लेन-देन ने कर दिया: जो सदस्य दूसरे निर्वाचन क्षेत्र की सीमेंट अनुसूची के पक्ष में मत देता, वह अपने क्षेत्र की चीनी मिट्टी की अनुसूची के लिए एक मत की अपेक्षा रखता। 28 मई 1929 को जब सदन ने 264 के मुक़ाबले 147 मतों से विधेयक पारित किया, तब वह 20,000 से अधिक शुल्क-योग्य मदों को छू रहा था और कृषि प्रावधान एक सामान्य ऊर्ध्वगामी संशोधन का छोटा-सा हिस्सा बन चुके थे।

आगे की ज़िम्मेदारी यूटा के रीड स्मूट की थी — सीनेट की वित्त समिति के अध्यक्ष और एक मॉर्मन प्रेरित, जो 1903 से उस सदन में बैठे थे। सीनेट की लड़ाई दस महीने चली। डेमोक्रेट्स और प्रगतिशील रिपब्लिकनों के गठजोड़ ने 1929 की शरद ऋतु में कई दरें काट दीं और वसंत में उनमें से कुछ बहाल कीं, और विधेयक अंततः 24 मार्च 1930 को 53 के मुक़ाबले 31 मतों से पारित हुआ। सम्मेलन में तीन महीने और लगे, और सीनेट ने 13 जून 1930 को सम्मेलन प्रतिवेदन 44 के मुक़ाबले 42 मतों से स्वीकार किया — उस क़ानून के लिए दो मतों का अंतर, जो दोनों व्यक्तियों के नाम एक सदी लंबे विवाद में ले जाने वाला था।

हूवर की निजी राय इन अनुसूचियों के बारे में अच्छी नहीं थी, और उनका सार्वजनिक बचाव लगभग पूरी तरह एक ही प्रावधान पर टिका था। धारा 336 ने संयुक्त राज्य शुल्क आयोग को, राष्ट्रपति की उद्घोषणा के अधीन, घरेलू और विदेशी उत्पादन लागतों को बराबर करने के लिए अलग-अलग दरें 50 प्रतिशत तक घटाने या बढ़ाने का अधिकार दिया। उनका तर्क था कि यह लचीली व्यवस्था दर-निर्धारण को वोट-सौदेबाज़ समितियों के हाथ से निकाल लेगी। व्यवहार में आयोग ने इस अधिकार का प्रयोग कम और एकतरफ़ा ढंग से किया, और वैधानिक अनुसूचियाँ जस की तस बनी रहीं।

अनुसूचियों के भीतर छिपा जाल

किसी भी एक दर से अधिक महत्त्व मसौदा-लेखन के एक ब्योरे का था। 1930 के अधिनियम के लगभग दो-तिहाई शुल्क यथामूल्य नहीं, बल्कि विशिष्ट थे — प्रति पाउंड, प्रति दर्जन, प्रति वर्ग गज़ इतने सेंट, न कि चालान मूल्य का कोई प्रतिशत। स्थिर क़ीमतों में यह भेद तकनीकी भर है। अपस्फीति में नहीं।

1929 और 1932 के बीच अमेरिकी थोक क़ीमतें लगभग 32 प्रतिशत गिरीं। पचास सेंट की वस्तु पर दस सेंट प्रति पाउंड का शुल्क 1929 में 20 प्रतिशत की उगाही था; वही वस्तु पच्चीस सेंट पर आ जाए तो वही शुल्क 40 प्रतिशत बन गया — बिना किसी मतदान के, बिना किसी उद्घोषणा के। शुल्क-योग्य आयात के मूल्य के अनुपात में वसूले गए शुल्क, जो मानक माप है, 1929 के 40.1 प्रतिशत से बढ़कर 1930 में 44.9 प्रतिशत हुए और 1932 में 59.1 प्रतिशत तक पहुँच गए — गृहयुद्ध काल के बाद का उच्चतम स्तर।

डगलस इरविन ने क़ानून और अपस्फीति को अलग करने का हिसाब लगाया है। उनके अनुमान के अनुसार अधिनियम का अपना योगदान लागू होते समय लगभग छह प्रतिशत अंक था, जिसने शुल्क-योग्य वस्तुओं पर औसत दर 40.1 प्रतिशत से बढ़ाकर क़रीब 47 प्रतिशत कर दी; 1932 की चोटी तक बची हुई चढ़ाई गिरती क़ीमतों के स्थिर प्रति-इकाई शुल्कों पर पड़ने वाले असर से आई (Irwin, 2011)। कांग्रेस ने ऐसा शुल्क लिखा था जिसकी कठोरता अर्थव्यवस्था बिगड़ने के साथ अपने आप बढ़ती थी, और यह स्वचालित कसाव ठीक उन्हीं महीनों में आया जब बैंक ढह रहे थे और वियना में क्रेडिटांश्टाल्ट का पतन हुआ।

इन आँकड़ों के साथ एक स्पष्टीकरण जुड़ना चाहिए। शुल्क-योग्य वस्तुएँ अमेरिकी आयात का लगभग एक-तिहाई ही थीं; शुल्क-मुक्त सूची में कॉफ़ी, रबर, टिन, रेशम और वे अधिकांश कच्चे माल थे जिन्हें देश स्वयं नहीं बनाता था। कुल आयात के सापेक्ष औसत शुल्क 1933 में लगभग 19.8 प्रतिशत पर शिखर पर पहुँचा। और आयात स्वयं अमेरिकी उत्पादन का लगभग 4 प्रतिशत था। स्मूट-हॉली ने दुनिया के साथ जो भी किया, वह अमेरिकी आयात बिल के सीधे गणित से नहीं किया।

बाहर से आया उत्तर

प्रतिशोध स्याही सूखने से पहले शुरू हो गया। कनाडा अपने निर्यात का दो-पंचमांश संयुक्त राज्य भेजता था और साल भर से चिंता के साथ विधेयक की प्रगति देख रहा था। प्रधानमंत्री मैकेंज़ी किंग के मई 1930 के बजट ने सोलह उत्पादों पर प्रतिकारी शुल्क लगाए, जिन्हें इस तरह चुना गया था कि अमेरिकी निर्यातकों को चुभें। फिर भी किंग जुलाई का चुनाव आर.बी. बेनेट से हार गए, जिन्होंने अधिक सीधा वादा किया था। शुल्कों के बारे में उन्होंने कहा: "मैं इनका उपयोग उन बाज़ारों में रास्ता बनाने के लिए करूँगा जो आपके लिए बंद रहे हैं।" बेनेट ने सितंबर 1930 में कनाडाई शुल्क फिर बढ़ाए और ब्रिटिश माल के लिए तरजीह चौड़ी की।

सबसे बड़ा पलटाव ब्रिटेन का था। जो देश 1846 में कॉर्न लॉ की समाप्ति के बाद से खुले व्यापार पर चलता आया था, उसने फ़रवरी 1932 में आयात शुल्क अधिनियम पारित कर 10 प्रतिशत का सामान्य शुल्क लगाया, और फिर उसी वर्ष जुलाई-अगस्त में ओटावा में साम्राज्यिक आर्थिक सम्मेलन बुलाकर साम्राज्य के भीतर एक तरजीही गुट खड़ा किया। मलबा अभी ताज़ा था जब जोसेफ़ एम. जोन्स ने लिखते हुए इस शृंखला को देश-दर-देश खँगाला और निष्कर्ष निकाला कि अमेरिकी अधिनियम ने उन उपायों के लिए अवसर भी दिया और राजनीतिक आड़ भी, जिन्हें सरकारें चाहती तो थीं पर करने का साहस नहीं जुटा पाई थीं (Jones, 1934)।

चार्ल्स किंडलबर्गर ने बाद में इस परिणाम को एक सर्पिल की तरह खींचा। पचहत्तर देशों के मासिक आयात को जनवरी 1929 से भीतर की ओर आरेखित करते हुए उनका चित्र लगभग 3.0 अरब डॉलर प्रति माह से घूमता हुआ मार्च 1933 तक क़रीब 1.0 अरब डॉलर पर आ जाता है, और हर चक्कर पिछले से तंग होता है (Kindleberger, 1973)। अमेरिकी व्यापार इस सर्पिल के साथ-साथ चला। वस्तु निर्यात 1929 के 5.24 अरब डॉलर से गिरकर 1932 में 1.61 अरब डॉलर रह गया; आयात उन्हीं तीन वर्षों में 4.40 अरब डॉलर से घटकर 1.32 अरब डॉलर रह गया।

इसमें शुल्क का हिस्सा कितना था

महामंदी का दोष स्मूट-हॉली पर डालना पुरानी आदत है और साक्ष्य से मेल नहीं खाती। बैरी आइकेनग्रीन का विश्लेषण इस अधिनियम को समष्टि-आर्थिक घटना से अधिक राजनीतिक-अर्थशास्त्रीय घटना मानता है: इसका प्रत्यक्ष संकुचनकारी प्रभाव मामूली था और बंद अर्थव्यवस्था के अर्थ में, ख़र्च को घरेलू उत्पादकों की ओर मोड़कर, शायद विस्तारकारी भी रहा हो, जबकि इसकी क्षति प्रतिशोध के रास्ते और उन ऋणी देशों पर दबाव के रास्ते फैली जो डॉलर कमाने की कोशिश में थे (Eichengreen, 1989)। उन देशों पर युद्ध-ऋण और क्षतिपूर्ति का बोझ था जिसे केवल निर्यात आय से चुकाया जा सकता था, और अमेरिका ने अभी-अभी वह आय कमाना कठिन बना दिया था।

परिमाणात्मक अनुमान एक सीमित दायरे में सिमटते हैं। क्रुचिनी और कान ने सामान्य-संतुलन ढाँचे में शुल्क-युद्ध का प्रतिरूपण किया और अमेरिकी सकल राष्ट्रीय उत्पाद के लगभग 2 प्रतिशत की उत्पादन हानि पाई — लगभग 30 प्रतिशत की गिरावट के सामने छोटी, फिर भी नगण्य नहीं (Crucini and Kahn, 1996)। याकोब मैडसन ने अमेरिकी उत्पादन के बजाय विश्व व्यापार की मात्रा पर काम करते हुए 1929–1932 के संकुचन का लगभग एक-तिहाई शुल्क और ग़ैर-शुल्क अवरोधों को सौंपा, और शेष को आय के ढहने तथा अपस्फीति से समझाया (Madsen, 2001)।

एक अलग दावा शेयर बाज़ार से जुड़ा है। जूड वैनिस्की ने 1978 में तर्क दिया कि अक्टूबर 1929 का पतन सीनेट में शुल्क विधेयक की प्रगति की ख़बर से शुरू हुआ, और उस महीने के गठजोड़ मतदानों की ओर इशारा किया। समय-क्रम को परखने वाले अधिकांश इतिहासकार इस सह-संबंध को कमज़ोर और कारणता को असंभाव्य पाते हैं, हालाँकि ब्लैक ट्यूज़डे से पहले के हफ़्तों में मार्जिन ऋण से पहले ही तनी हुई बाज़ार-मनोदशा में जो चिंताएँ शामिल थीं, उनमें यह विधेयक निश्चय ही एक थी। शुल्क ने जो काम निर्विवाद रूप से किया, वह मंदी से निकलने का एक रास्ता बंद करना था। घरेलू माँग खोती हुई अर्थव्यवस्था उन बाज़ारों के ज़रिए निर्यात करके नहीं उबर सकती थी जो उसके अपने ही क़ानून के जवाब में बंद हो रहे थे।

मतदाताओं ने अपना फ़ैसला जल्दी सुना दिया। हॉली मई 1932 में ओरेगन की रिपब्लिकन प्राथमिक चुनाव में जेम्स डब्ल्यू. मॉट से हार गए। स्मूट, सीनेट में तीस वर्ष और वॉशिंगटन के सबसे प्रभावशाली लोगों में गिने जाने के बावजूद, नवंबर 1932 में यूटा विश्वविद्यालय के राजनीति-शास्त्री एल्बर्ट डी. थॉमस से हारे, और यह अंतर हूवर की अपनी पराजय का ही प्रतिबिंब था।

हल का उलटफेर

फ़्रैंकलिन रूज़वेल्ट के विदेश मंत्री, टेनेसी के कॉर्डेल हल, दो दशकों से यह तर्क देते आए थे कि व्यापार अवरोध और युद्ध आपस में जुड़े हैं। अपनी आस्था के बारे में उन्होंने लिखा: "निर्बाध व्यापार शांति के साथ जुड़ता था; ऊँचे शुल्क, व्यापार अवरोध और अनुचित आर्थिक प्रतिस्पर्धा, युद्ध के साथ।" उनका साधन सारभूत से अधिक प्रक्रियागत था, और यही उसका मर्म था।

12 जून 1934 को हस्ताक्षरित पारस्परिक व्यापार समझौता अधिनियम ने स्मूट-हॉली की एक भी दर रद्द नहीं की। इसने दरें घटाने का अधिकार — द्विपक्षीय समझौतों में 50 प्रतिशत तक, कांग्रेस के और मतदान के बिना — विधायिका से राष्ट्रपति को हस्तांतरित कर दिया। दर-निर्धारण उन समिति-कक्षों से निकलकर, जहाँ वोट-सौदेबाज़ी ने 1930 की अनुसूचियाँ गढ़ी थीं, एक ऐसी कार्यपालिका में चला गया जो किसी निर्वाचन क्षेत्र के नहीं, राष्ट्र के प्रति उत्तरदायी थी। 1934 और 1945 के बीच संयुक्त राज्य ने 29 देशों के साथ समझौते किए, और हर समझौते का बिना-शर्त सर्वाधिक-अनुग्रहीत-राष्ट्र उपबंध उन रियायतों को बाहर की ओर फैलाता गया। यही ढाँचा 1947 में प्रशुल्क एवं व्यापार पर सामान्य समझौता बना, और व्यापार को अनुसूचियों में विधायित करने के बजाय दौरों में बातचीत से तय करने की संस्थागत आदत मार्शल योजना से वित्तपोषित युद्धोत्तर पुनर्निर्माण से होती हुई आधी सदी बाद विश्व व्यापार संगठन तक पहुँची।

1930 का अधिनियम कभी निरस्त नहीं हुआ। उसकी दरें सत्तर वर्षों के समझौतों में बातचीत के ज़रिए अप्रासंगिक होने तक घटाई गईं, पर वह क़ानून आज भी अमेरिकी सीमा-शुल्क विधि की नींव है, और उसके दो प्रावधान रोज़ काम में आते हैं। धारा 337, जो अंतरराष्ट्रीय व्यापार आयोग को अमेरिकी बौद्धिक संपदा का उल्लंघन करने वाले आयात रोकने देती है, हर वर्ष दर्जनों जाँचें पैदा करती है; और धारा 338 एक स्थायी अधिकार के रूप में सोई पड़ी है, जिसके तहत अमेरिकी वाणिज्य से भेदभाव करने वाले देशों पर 50 प्रतिशत तक शुल्क लगाया जा सकता है। आयोग जो भी पेटेंट-बहिष्करण आदेश जारी करता है, वह उसी क़ानून के अंतर्गत दर्ज होता है जिसे वीटो करने की प्रार्थना 1,028 अर्थशास्त्रियों ने हूवर से की थी और जिस पर उन्होंने इसलिए हस्ताक्षर किए क्योंकि उन्होंने उन किसानों से कुछ अधिक सँकरी चीज़ का वादा किया था जो उन्हें कभी नहीं मिली।