ग्लास-स्टीगल अधिनियम (1933): बैंकिंग और सट्टेबाजी के बीच की दीवार

अभूतपूर्व बैंकिंग विपदा

4 मार्च, 1933 को जब फ्रैंकलिन डी. रूज़वेल्ट ने पद की शपथ ली, तब संयुक्त राज्य अमेरिका में बैंकिंग गतिविधि वस्तुतः ठप हो चुकी थी। 1930 में महामंदी की शुरुआत के बाद से लगभग 9,000 बैंक विफल हो चुके थे, जिससे जमाकर्ताओं की लगभग 7 अरब डॉलर की बचत नष्ट हो गई थी। हूवर प्रशासन के अंतिम भयग्रस्त सप्ताहों में, देश भर के राज्यपालों ने बैंक अवकाश घोषित कर दिए थे — संचालन पूर्णतः निलंबित कर दिया गया — जबकि निकासी के लिए कतारें शहर के ब्लॉकों तक फैली हुई थीं। राष्ट्रपति के रूप में रूज़वेल्ट का पहला कार्य 6 मार्च को राष्ट्रीय बैंक अवकाश घोषित करना था, जिसमें चार दिनों के लिए देश का हर बैंक बंद कर दिया गया, जबकि वित्त मंत्रालय के अधिकारी शोधक्षम बैंकों को दिवालिया बैंकों से अलग करते रहे।

यह स्थिति कैसे आई? जांचकर्ताओं ने एक ऐसे संरचनात्मक दोष की ओर इशारा किया जो 1920 के दशक में गंभीर रूप से बढ़ गया था: वाणिज्यिक बैंक — जिन संस्थानों को शिक्षकों, दुकानदारों और कारखाना मज़दूरों की बचत सौंपी गई थी — प्रतिभूतियों की अंडरराइटिंग, प्रचार और व्यापार के कारोबार में बेतहाशा कूद पड़े थे। जब अक्तूबर 1929 में शेयर बाज़ार धराशायी हुआ, तो प्रतिभूतियों पर हुए नुकसान सीधे बैंकिंग प्रणाली में वापस पहुँचे, और उन संस्थानों को भी नष्ट कर दिया जो सामान्य मंदी में शायद टिके रहते।

फ़र्डिनैंड पेकोरा गवाह की कुर्सी पर

सुधार की राजनीतिक नींव अमेरिकी इतिहास की सबसे नाटकीय कांग्रेसी जांचों में से एक ने रखी। जनवरी 1933 में, सीनेट बैंकिंग एंड करेंसी कमेटी ने फ़र्डिनैंड पेकोरा — न्यूयॉर्क के एक सिसिली मूल के सहायक ज़िला अभियोजक — को अपना मुख्य परामर्शदाता नियुक्त किया। पेकोरा एक अथक पूछताछकर्ता साबित हुए, जो समझते थे कि विधान को आगे बढ़ाने वाली शक्ति कानूनी दस्तावेज़ नहीं, बल्कि जनता का आक्रोश होगी।

अगले कुछ महीनों में, उन्होंने अमेरिकी वित्त जगत के दिग्गजों को कमेटी के समक्ष बुलाया और ऐसी गवाहियाँ निकलवाईं जिन्होंने राष्ट्र को स्तब्ध कर दिया। नेशनल सिटी बैंक (सिटीग्रुप के पूर्ववर्ती) के अध्यक्ष चार्ल्स मिशेल को यह स्वीकार करने के लिए मजबूर होना पड़ा कि उनके बैंक ने बिगड़ते लैटिन अमेरिकी ऋणों को प्रतिभूतियों के रूप में पुनर्पैकेज किया था, फिर बैंक के अपने जमाकर्ताओं सहित खुदरा निवेशकों को आक्रामक रूप से बेचा था। जब वे प्रतिभूतियाँ बेकार हो गईं, तो नुकसान ग्राहकों ने उठाया जबकि संस्थान ने अपनी अंडरराइटिंग फ़ीस वसूल कर ली। मिशेल ने यह भी खुलासा किया कि उन्होंने आयकर से बचने के लिए बैंक के शेयर परिवार के सदस्यों को कृत्रिम नुकसान पर बेचे थे, एक योजना जिसके कारण उन पर अभियोग चला।

इसी दौरान, जे.पी. मॉर्गन एंड कंपनी के साझेदारों के पास प्रभावशाली राजनेताओं और व्यापार जगत के नेताओं की एक "विशेषाधिकार प्राप्त सूची" होने का खुलासा हुआ, जिन्हें लोकप्रिय प्रारंभिक सार्वजनिक पेशकशों में बाज़ार मूल्य से कम पर शेयर दिए जाते थे — एक वित्तीय संरक्षण जिसने बैंकिंग और राजनीतिक प्रभाव के बीच की हर कल्पनीय सीमा को धुँधला कर दिया। पूर्व राष्ट्रपति कैल्विन कूलिज उस सूची में थे, साथ ही एक वर्तमान सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश और कांग्रेस के कई सदस्य भी।

जिन अमेरिकियों ने अपनी जीवन भर की बचत खो दी थी, वे अब ठीक-ठीक देख सकते थे कि व्यवस्था किस प्रकार धांधली से चलाई जा रही थी। जैसा कि पेकोरा ने स्वयं बाद में लिखा, "गवाही ने निस्संदेह दिखाया कि जनता उन आर्थिक शक्तियों की शिकार रही थी जिन्हें वह समझ नहीं सकती थी और जिनके विरुद्ध वह असहाय थी।" सुधार राजनीतिक रूप से अपरिहार्य हो गया।

कानून की संरचना

वर्जीनिया के सीनेटर कार्टर ग्लास — पूर्व वित्त मंत्री, जिन्होंने 1913 में फ़ेडरल रिज़र्व प्रणाली के निर्माण में सहायता की थी — और अलबामा के प्रतिनिधि तथा हाउस बैंकिंग कमेटी के अध्यक्ष हेनरी बास्कॉम स्टीगल ने इस विधेयक को प्रायोजित किया। हालाँकि 1933 के बैंकिंग अधिनियम में कई प्रावधान शामिल थे, लेकिन जिन धाराओं को सामूहिक रूप से "ग्लास-स्टीगल" के नाम से जाना जाने लगा, उन्होंने चार परिवर्तनकारी सुधारों को आगे बढ़ाया।

धारा 16 और 21 ने वाणिज्यिक बैंकिंग और निवेश बैंकिंग के बीच एक दीवार खड़ी कर दी। जमा-स्वीकार करने वाले संस्थानों को सरकारी बॉन्ड के अलावा प्रतिभूतियों की अंडरराइटिंग या उनमें व्यापार करने से प्रतिबंधित किया गया; इसके विपरीत, प्रतिभूति फ़र्मों को जमा स्वीकार करने की अनुमति नहीं थी। बैंकों को एक वर्ष के भीतर यह चुनना था कि वे दीवार के किस ओर रहेंगे। परिणाम तत्काल दिखे: जे.पी. मॉर्गन एंड कंपनी ने वाणिज्यिक बैंक बने रहने का विकल्प चुना, और उसके कई साझेदार अलग होकर एक स्वतंत्र निवेश बैंक के रूप में मॉर्गन स्टेनली की स्थापना करने चले गए। फ़र्स्ट बॉस्टन कॉर्पोरेशन फ़र्स्ट नेशनल बैंक ऑफ़ बॉस्टन से अलग हो गया। पूरे वॉल स्ट्रीट का परिदृश्य रातों-रात पुनर्गठित हो गया।

धारा 20 ने उस खामी को बंद किया जिसका बैंकों ने बीस के दशक में दोहन किया था — नाममात्र अलग सहायक कंपनियों के माध्यम से प्रतिभूति कारोबार करना — फ़ेडरल रिज़र्व सदस्य बैंकों को मुख्य रूप से प्रतिभूति गतिविधियों में लगी फ़र्मों से संबद्ध होने से प्रतिबंधित करके।

जमा बीमा, जिसे स्टीगल ने रूज़वेल्ट और ग्लास दोनों की प्रारंभिक आपत्तियों के बावजूद आगे बढ़ाया, शायद सबसे महत्वपूर्ण प्रावधान था। नवनिर्मित फ़ेडरल डिपॉज़िट इंश्योरेंस कॉर्पोरेशन ने व्यक्तिगत बैंक जमाओं की 2,500 डॉलर तक की गारंटी दी, एक सीमा जो बाद के दशकों में बार-बार बढ़ाई गई। छोटे जमाकर्ताओं को यह आश्वासन देकर कि बैंक की किस्मत चाहे जो हो, उनका पैसा सुरक्षित है, FDIC ने बैंक रन की समस्या को उसकी जड़ से हल किया। स्टीगल ने सदन में स्पष्ट शब्दों में तर्क दिया: "यह विधेयक छोटे जमाकर्ता के लिए किसी भी विधानमंडल में प्रस्तावित किसी भी चीज़ से अधिक करेगा।"

विनियमन Q, इस अधिनियम का चौथा स्तंभ, माँग जमाओं पर ब्याज भुगतान को प्रतिबंधित करता था और सावधि जमाओं पर दरों की सीमा निर्धारित करता था, जिससे बैंकों को अस्थिर रूप से ऊँची दरें देकर लापरवाही से धन के लिए प्रतिस्पर्धा करने से रोका जा सके।

चार दशकों की स्थिरता

इसके बाद जो अवधि आई वह अमेरिकी बैंकिंग इतिहास में अभूतपूर्व शांति की अवधि थी। 1941 और 1979 के बीच, बैंक विफलताओं का वार्षिक औसत छह से कम रहा — 1930 के दशक की शुरुआत में हज़ारों की संख्या में हुई विफलताओं के विपरीत एक चकित कर देने वाला अंतर। वाणिज्यिक बैंक जमा स्वीकार करने और ऋण देने के अपने मुख्य कार्य पर केंद्रित रहे। निवेश बैंक साझेदारी के रूप में संचालित होते थे जहाँ साझेदारों की अपनी पूँजी दाँव पर लगी रहती थी, जो सावधानी के लिए शक्तिशाली प्रोत्साहन पैदा करती थी।

दो अलग-अलग संस्कृतियाँ उभरीं। वाणिज्यिक बैंकिंग ने रूढ़िवाद, संबंधों और स्थिर प्रतिफल को महत्व दिया। निवेश बैंकिंग ने एक उद्यमशील, जोखिम-सहिष्णु लोकाचार विकसित किया — लेकिन व्यक्तिगत दायित्व के अनुशासन से नियंत्रित। कोई भी पक्ष दूसरे के क्षेत्र में अतिक्रमण नहीं कर सकता था, और यह व्यवस्था, भले ही आकर्षक न रही हो, काम करती रही।

आलोचकों ने तर्क दिया कि स्थिरता की कीमत चुकानी पड़ी। पृथक्करण ने प्रतिस्पर्धा कम की, कुछ उपभोक्ताओं की लागत बढ़ाई, और अमेरिकी बैंकों को ऐसी विदेशी संस्थाओं से प्रतिस्पर्धा करने से रोका जिन पर ऐसा कोई प्रतिबंध नहीं था। 1970 के दशक तक, जब मुद्रास्फीति ने विनियमित जमा दरों के मूल्य को क्षीण कर दिया और वित्तीय नवाचार ने पारंपरिक श्रेणियों की सीमाओं को धुँधला करने वाले उपकरण उत्पन्न किए, तो ग्लास-स्टीगल की बाधाओं को ध्वस्त करने का दबाव गंभीरता से बढ़ने लगा।

बीस वर्षों का क्षरण

ध्वंस एक ही झटके में नहीं हुआ। यह उद्योग की पैरवी, नियामक पुनर्व्याख्या, और एक बदलती बौद्धिक जलवायु द्वारा संचालित धीमी-गति की प्रक्रिया थी, जो तेज़ी से महामंदी-युग के प्रतिबंधों को पुराना मानने लगी थी।

1987 में, अध्यक्ष एलन ग्रीनस्पैन के नेतृत्व में फ़ेडरल रिज़र्व बोर्ड ने बैंक होल्डिंग कंपनियों को तथाकथित धारा 20 सहायक कंपनियों के माध्यम से सीमित प्रतिभूति अंडरराइटिंग में संलग्न होने के आवेदनों को मंज़ूरी देना शुरू किया — जिनका नाम, कम विडंबना नहीं, ग्लास-स्टीगल के उसी प्रावधान के नाम पर रखा गया था जिसे वे दरकिनार करने के लिए बनाई गई थीं। प्रतिभूति गतिविधियों से राजस्व को शुरू में सहायक कंपनी के कुल राजस्व के 5 प्रतिशत पर सीमित किया गया; वह सीमा 1989 में 10 प्रतिशत और 1996 में 25 प्रतिशत हो गई, प्रत्येक वृद्धि ने दरार को और चौड़ा किया।

फिर वह सौदा आया जिसने कानून को औपचारिक रूप से निरस्त होने से पहले ही निष्प्रभावी बना दिया। अप्रैल 1998 में, सिटीकॉर्प ने ट्रैवलर्स ग्रुप — एक बीमा और प्रतिभूति समूह जिसके पास निवेश बैंक सॉलोमन स्मिथ बार्नी था — के साथ विलय की घोषणा की। सिटीकॉर्प के अध्यक्ष जॉन रीड और ट्रैवलर्स के प्रमुख सैनफ़र्ड वेइल द्वारा संचालित यह 70 अरब डॉलर का सौदा था। यह सौदा ग्लास-स्टीगल के तहत तकनीकी रूप से अवैध था। दोनों ने इस विश्वास के साथ आगे बढ़े कि कानून उनके अनुरूप बदल दिया जाएगा। कई विवरणों के अनुसार, वेइल के कार्यालय में एक लकड़ी की तख्ती रखी थी जिस पर लिखा था: "ग्लास-स्टीगल का विध्वंसक।"

निरस्तीकरण

12 नवंबर, 1999 को, राष्ट्रपति बिल क्लिंटन ने ग्राम-लीच-ब्लाइली अधिनियम पर हस्ताक्षर किए, जिसने वाणिज्यिक बैंकिंग, निवेश बैंकिंग और बीमा को अलग करने वाले ग्लास-स्टीगल प्रावधानों को औपचारिक रूप से निरस्त कर दिया। टेक्सास के सीनेटर फ़िल ग्राम, आयोवा के प्रतिनिधि जिम लीच और वर्जीनिया के प्रतिनिधि थॉमस ब्लाइली के नाम पर रखा गया यह विधान भारी बहुमत से पारित हुआ — सीनेट में 90 बनाम 8, हाउस में 362 बनाम 57 — जो इस द्विदलीय सहमति को दर्शाता था कि महामंदी-युग के प्रतिबंधों ने अपना उद्देश्य पूरा कर लिया था।

हस्ताक्षर समारोह में क्लिंटन ने घोषणा की कि यह कानून "अब उस अर्थव्यवस्था के लिए उपयुक्त नहीं है जिसमें हम रहते हैं।" सैनफ़र्ड वेइल पास ही खड़े मुस्कुरा रहे थे। एक दशक के भीतर, अमेरिका के सबसे बड़े वित्तीय संस्थानों ने वाणिज्यिक बैंकिंग, निवेश बैंकिंग, बीमा और स्वामित्व व्यापार को एक ही कॉर्पोरेट छतरी के तहत एकीकृत कर लिया था, जिनकी बैलेंस शीट खरबों डॉलर में मापी जाती थी।

क्या निरस्तीकरण ने 2008 के वित्तीय संकट में योगदान दिया, यह आधुनिक वित्तीय इतिहास के सबसे विवादित प्रश्नों में से एक बना हुआ है। पूर्व FDIC अध्यक्ष शीला बेयर और पूर्व फ़ेडरल रिज़र्व अध्यक्ष पॉल वोल्कर ने तर्क दिया कि संरचनात्मक बाधाओं को हटाने से "विफल होने के लिए बहुत बड़े" संस्थानों का विकास संभव हुआ और ऐसे हितों के टकराव उत्पन्न हुए जिन्होंने ऋण मानकों को क्षीण किया। जो बैंक बंधक ऋण उत्पन्न भी करते थे और उन्हें प्रतिभूतियों में पैकेज भी करते थे, उनमें इस बात की चिंता करने का प्रोत्साहन कमज़ोर हो गया था कि क्या उधारकर्ता वास्तव में चुका सकते हैं, और संकट के दौरान हुए प्रणालीगत सहसंबंध विघटन ने उजागर किया कि ये विशाल संस्थान कितने गहराई से परस्पर जुड़े हुए थे।

निरस्तीकरण के समर्थक प्रतिवाद करते हैं कि 2008 के संकट के केंद्र में रहीं कंपनियाँ — बेयर स्टर्न्स, लीमन ब्रदर्स, AIG — वाणिज्यिक बैंक नहीं थीं और किसी भी स्थिति में ग्लास-स्टीगल से प्रतिबंधित नहीं होतीं। इस दृष्टिकोण से, संकट बैंकिंग कार्यों के मिश्रण से नहीं, बल्कि जोखिम प्रबंधन की विफलताओं, अपर्याप्त पूँजी आवश्यकताओं और नियामक अंधे धब्बों से उत्पन्न हुआ।

एक प्रश्न जो कभी नहीं मरता

ग्लास-स्टीगल वित्तीय विनियमन पर बहस में आज भी एक कसौटी बना हुआ है। 2008 के संकट के बाद के वर्षों में, बैंकिंग पृथक्करण के किसी रूप को बहाल करने के प्रस्तावों को राजनीतिक स्पेक्ट्रम के दोनों छोरों से समर्थन मिला: सीनेटर एलिज़ाबेथ वॉरेन और सीनेटर जॉन मैक्केन ने 2013 में 21वीं सदी ग्लास-स्टीगल अधिनियम का सह-प्रायोजन किया, हालाँकि यह कभी मतदान तक नहीं पहुँचा। 2010 के डॉड-फ़्रैंक अधिनियम में शामिल वोल्कर नियम ने संघीय बीमित जमाओं वाले संस्थानों में स्वामित्व व्यापार को प्रतिबंधित करके ग्लास-स्टीगल सिद्धांतों की आंशिक वापसी का प्रतिनिधित्व किया।

नीतिगत तर्कों के नीचे एक गहरा दार्शनिक प्रश्न है कि जमा-स्वीकार करने वाली प्रणाली की सबसे अच्छी रक्षा कैसे की जाए — व्यवहार को नियंत्रित करने वाले नियमों द्वारा, या ऐसी संरचनात्मक बाधाओं द्वारा जो गतिविधियों के कुछ संयोजनों को पूरी तरह रोकती हैं। यह प्रश्न आधुनिक पोर्टफ़ोलियो विविधीकरण सिद्धांत की उस अंतर्दृष्टि से गहराई से जुड़ा है कि जोखिमों का संरचनात्मक पृथक्करण व्यवहारिक इरादों से अधिक महत्वपूर्ण है। 1933 से 1999 तक, अमेरिकी बैंकिंग प्रणाली उस प्रश्न के एक उत्तर के तहत संचालित हुई; 1999 के बाद से, यह दूसरे उत्तर के तहत चल रही है। ग्लास-स्टीगल के छियासठ वर्षों में कुल 250 से कम बैंक विफलताएँ हुईं। इसके निरस्तीकरण के बाद के दो दशकों ने एक ऐसा संकट उत्पन्न किया जो वैश्विक वित्तीय प्रणाली को लगभग ध्वस्त कर देता। सहसंबंध कार्य-कारण नहीं है — लेकिन यह, न्यूनतम रूप से, प्रश्न पूछते रहने का एक निमंत्रण अवश्य है।