儲貸危機：放鬆管制如何摧毀了一千家銀行 (1980-1995)

一筆筆房貸築起美國夢

儲蓄貸款協會——通常被稱為「thrift」——在二十世紀的大部分時間裡，佔據著美國金融體系中一個特殊且受保護的生態位。這些機構源自十九世紀的住宅互助會，存在的目的只有一個：接受當地社區的儲蓄存款，再以住房抵押貸款的形式將資金貸出。銀行家們戲稱這是「3-6-3法則」——按3%吸收存款，按6%發放貸款，下午3點到高爾夫球場。

國會有意如此設計。根據1933年作為《格拉斯-斯蒂格爾法》框架一部分頒布的Q條例，聯邦政府為銀行和儲貸機構向存款支付的利率設定了上限。儲貸機構享有些許優惠——被允許比商業銀行多支付0.25個百分點的利率，這一甜頭旨在將儲蓄引導至住房領域。作為這項補貼的交換，儲貸機構幾乎完全被限制在住宅抵押貸款業務上。聯邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC）提供的聯邦存款保險為個人帳戶提供最高4萬美元的保障，1980年後提高至10萬美元。

數十年間，這套安排運轉良好。到1960年代，儲貸機構為約一半的美國住房抵押貸款提供了資金，住房擁有率從1940年的44%攀升至1980年的65%。¹ 社區居民信任當地的儲貸協會，就像信任郵局一樣——乏味、可靠、本質上安全。

無人注意到，或者說選擇忽視的，是這一模式內嵌的脆弱性。儲貸機構借短放長：吸收隨時可以提取的存款，卻將資金鎖定在30年期固定利率抵押貸款中。只要利率保持穩定，存款成本與抵押貸款收入之間的利差就能產生穩定利潤。然而一旦利率飆升，整座大廈就會出現裂痕——而到1970年代末，利率即將以無人能想像的方式飆升。

沃爾克的鐵錘

1979年8月保羅·沃爾克就任聯準會主席，開始了他歷史性的抗擊通膨之戰，對儲貸行業的衝擊立竿見影且極具破壞性。短期利率飆過15%，又越過18%，1981年6月最終觸及20%。貨幣市場共同基金這一較新的金融創新，為儲蓄者提供了遠超Q條例上限的回報，存款人開始從儲貸機構撤資，這一現象被稱為「脫媒」。

儲貸機構陷入了不可能的困局。資產端壓倒性地由1960至1970年代以6%至8%利率鎖定的長期抵押貸款構成。負債端的存款如今要求兩位數的回報。每個月，抵押貸款組合的收益與對存款人的支付義務之間的缺口都在擴大。到1981年，整個行業每年虧損46億美元，約三分之二的儲貸機構處於虧損狀態。²

監管機構和國會面臨抉擇。可以立即讓數百家資不抵債的儲貸機構倒閉，但這將壓垮FSLIC的保險基金，需要高昂的納稅人救助。也可以放鬆規則——讓儲貸機構通過投資高收益資產來擺脫困境。華盛頓選擇了後者。

放鬆管制：加恩-聖傑曼法案

1982年10月15日，羅納德·乃根總統簽署了《加恩-聖傑曼存款機構法案》，稱其為「五十年來金融機構最重要的立法」。他並非完全說錯，只是這一重要性是災難性的而非建設性的。

加恩-聖傑曼法案極大地擴展了儲貸機構的權限。此前局限於住宅抵押貸款的儲貸機構，現在可以將高達40%的資產投入商業地產，30%投入消費貸款，10%投入商業貸款。它們可以發行信用卡，發放無擔保貸款，並直接投資房地產開發項目。與此同時，1980年的《存款機構放鬆管制與貨幣管理法》分階段取消了Q條例利率上限，並將聯邦存款保險限額從每帳戶4萬美元提高到10萬美元。

在州一級，放鬆管制走得更遠。兩大S&L市場加利福尼亞和德克薩斯頒布了各自的自由化法規，允許州特許的儲貸機構投資於幾乎任何東西——公司債券、期貨合約、風力發電場、滑雪度假村。加州特許的S&L可以合法地將100%的資產投入投機性房地產開發。

致命的組合就在此處。存款保險意味著S&L管理者可以通過提供高於市場的利率來吸引無限資金，因為無論機構多麼魯莽地投資，存款人都不承擔任何風險。放鬆管制意味著這些資金可以流入風險最高的投機活動。而經費不足的監管機構——FSLIC大約每20家機構才有一名檢查員——缺乏監控實況的資源。

經濟學家後來將此稱為道德風險的教科書案例：當他人承擔下行風險時，理性行為者會進行最大限度的賭博。手持政府擔保籌碼的賭徒沒有理由離開賭場。

牛仔、騙子與垃圾債券

隨之而來的是一場超越常理的投機與欺詐狂潮。毫無銀行經驗的開發商以極低價格收購瀕臨倒閉的儲貸機構，注入最低限度的資本，然後利用經紀存款——華爾街經紀人為尋找最高FSLIC保險利率而四處搜羅匯集的大規模資金池——為大型房地產項目提供資金。在1980年代初石油繁榮推高地價的德克薩斯，儲貸機構資助的建設遍布整個地景：達拉斯半空的寫字樓、休斯頓空置的購物中心、延伸至空曠草原的投機性公寓開發。

德克薩斯州弗農儲貸協會的唐·迪克森用存款人的錢在加利福尼亞州德爾馬購買了200萬美元的海濱別墅、一隊豪華飛機，以及大量藝術品收藏。他在法國的城堡舉辦奢華派對。1987年弗農倒閉時，納稅人損失達13億美元，是當時德克薩斯歷史上最昂貴的單一儲貸機構倒閉。

達拉斯陽光帶儲蓄協會的艾德·麥克伯尼舉辦的萬聖節和聖誕派對每次花費超過10萬美元，在促銷活動中供應獅子和羚羊肉，並幾乎不經審查就發放建設貸款。陽光帶的倒閉又增加了20億美元的帳單。

然而這場危機的標誌性人物是加利福尼亞州爾灣林肯儲貸協會的查爾斯·乞廷。1984年收購林肯後，乞廷立即將其從傳統的住宅貸款機構轉變為高風險投資工具。在乞廷的指揮下，林肯將存款人的資金傾注於亞利桑那沙漠的荒地、透過麥可·乃爾肯的德崇證券網路購買的垃圾債券、貨幣掉期，以及在斯科茨代爾建造的耗資3億美元的鳳凰城人豪華酒店開發項目。

當聯邦檢查員指出林肯的惡化狀況時，乞廷發起了反擊——不是憑更好的承銷，而是憑政治關係。他曾向五名美國參議員——加利福尼亞的艾倫·克蘭斯頓、亞利桑那的丹尼斯·德孔西尼、俄亥俄的約翰·乃倫、亞利桑那的約翰·麥凱恩和密西根的唐納德·里格爾——的競選活動捐贈了130萬美元。1987年4月，後來以「乞廷五人組」臭名昭著的這五位參議員與聯邦監管機構會面，向他們施壓要求放鬆對林肯的檢查。這一干預使監管行動推遲了大約兩年。

林肯儲貸協會最終於1989年4月倒閉。超過23,000名債券持有人——其中許多是年邁的退休老人，他們在林肯網點誤以為購買的是受保險的定期存單，實際上被推銷了無擔保的次級債券——喪失了畢生積蓄。納稅人的總損失達34億美元。乞廷被判犯有欺詐、敲詐勒索和共謀罪，儘管部分定罪後來因技術原因被推翻。他服刑四年半。³

德克薩斯與石油崩潰

沒有哪個州比德克薩斯遭受更嚴重的打擊。在那裡，S&L危機與石油產業的崩塌相碰撞，造成了規模驚人的金融災難。油價在1981年達到每桶35美元的峰值，推動了全州商業地產價格暴漲的房地產繁榮。擁有放鬆管制權力和經紀存款的德克薩斯儲貸機構，毫無節制地湧入這個過熱的市場。

1986年油價暴跌至每桶10美元時，整座金字塔坍塌了。達拉斯和休斯頓的辦公樓空置率超過30%。商業地產價值暴跌40%至60%。將貸款集中於石油產區房地產的儲貸機構發現，其貸款組合實質上已變得一文不值。1986年德克薩斯的281家S&L中，令人震驚的237家最終倒閉——84%的死亡率。

人員損失同樣慘重。全州的建築工人、房地產經紀人和銀行職員失去了工作。新建住宅整片社區空無一人。繁榮期欣欣向榮的社區發現自己被需要十年才能消化的半完工開發項目所包圍。

FSLIC破產與政治清算

到1986年，聯邦儲蓄貸款保險公司實際上已經破產。其準備金降至25億美元，而估計負債超過200億美元。恐懼承認危機帶來的政治後果，國會一再推遲行動。1987年，國會透過《競爭平等銀行法》授權為FSLIC補充108億美元資本——所有相關人員都清楚這個數字荒謬地不足。

為何拖延？政治。大規模救助意味著承認放鬆管制的失敗，這對兩黨而言都是致命的。共和黨推動了加恩-聖傑曼法案；民主黨控制著通過了更寬鬆規則的許多州立法機構。德克薩斯出身的眾議院議長吉姆·賴特積極向監管機構施壓，要求對資不抵債的德克薩斯儲貸機構網開一面，其中多個機構的所有者是他的政治盟友。

與此同時，死去的機構仍在行走。監管機構實行「寬容」政策——允許技術上已資不抵債的儲貸機構繼續運營，寄望於其恢復。寬容的每一個月都增加了最終成本。殭屍儲貸機構以高於市場的利率吸引經紀存款，在越來越絕望的投資上豪賭，監管機構委婉地稱之為「賭命翻盤」。

FIRREA與處置信託公司

現實終究不能永遠推延。1989年8月，剛就職的喬治·H·W·乃什總統簽署了《金融機構改革、恢復與執行法》（FIRREA）——自1930年代以來對儲貸行業最全面的重組。

FIRREA廢除了聯邦住房貸款銀行委員會及其保險機構FSLIC，將儲貸機構的存款保險移交FDIC。它創設了處置信託公司（RTC）作為臨時機構，負責清算倒閉儲貸機構的資產。它施加了更嚴格的資本要求，限制了儲貸機構對垃圾債券和商業地產的投資，並大幅提高了欺詐行為的處罰力度。

RTC一度成為美國最大的地產持有者之一。在高峰期，它管理著來自747家倒閉機構的約3,940億美元資產——寫字樓、公寓樓群、未開發土地、購物中心、高爾夫球場，以及至少一個令人難忘的案例：德克薩斯的一群水牛。將這些資產在低迷的房地產市場中清算是一項艱鉅的後勤挑戰，但RTC總體上表現稱職，所售資產的回收率約為每美元87美分。

清點殘骸

最終結算完成時，破壞的規模令人震驚。1986年至1995年間，危機爆發時約3,200家儲蓄機構中有1,043家倒閉。總損失約達1,600億美元，其中1,320億美元由納稅人承擔，其餘由行業自身透過保險費吸收。經通膨調整，納稅人的成本約相當於2025年美元的2,750億。

數百名S&L高階主管被刑事定罪。乞廷的定罪最為引人注目，但司法部的力量不得不分散在數千案件中。許多最惡劣的違法者僅服極短刑期或完全逃脫了起訴。

未曾汲取的教訓

S&L危機教給——或者說本應教給——金融監管幾條根本性教訓。第一，存款保險製造道德風險：當存款人不會遭受損失時，他們沒有動力去監督持有其資金的機構，監督責任完全轉嫁給了監管者。第二，沒有相應監管能力配套的放鬆管制是災難的配方。國會擴大了儲貸機構的業務範圍，卻讓負責監控其實際行為的機構飢寒交迫。第三，對金融監管的政治干預會產生災難性後果——乞廷五人組醜聞只是一個普遍模式中最顯眼的例子。

最令人憂慮的是關於寬容的教訓。為了避免短期政治尷尬而推遲處置資不抵債機構，總是會增加最終成本。關於這場危機的每一項研究都得出了相同結論：更早介入本可節省數百億美元。然而推遲行動的政治激勵依然強大，2008年金融危機在二十年後再次證明了這一點。

RTC儘管困難重重，卻提供了一個更為積極的先例。設立一個擁有明確法律授權和充足資金的專門處置機構，被證明能有效管理系統性銀行危機。2008年不良資產救助計畫（TARP）及其他應急措施的設計者明確借鑑了RTC模式。

美國是否真正吸收了更深層的教訓——政府擔保與私人冒險的結合需要持續的、資金充足的、政治上獨立的監管——仍是一個懸而未決的問題。監管體制在危機後擴張，在繁榮期收縮，這是一個與金融市場本身一樣古老的規律。儲貸危機矗立為一座豐碑，警示著當監管未能跟上被監管者的野心時將會發生什麼。