安德魯·梅隆：把所得稅最高稅率降到25%的財政部長

1921年3月4日，一位六十五歲的清瘦白髮男子宣誓就任財政部長，在場記者發現他們聽不清他說話。安德魯·威廉·梅隆的聲音只比耳語略高一點，他躲避人多的場合，一生從未參選任何公職。他從匹茲堡來到華盛頓，帶著一份建立在鋁、石油、焦炭與銀行業之上的財富；按當時多數估算，這份財富在美國排第三，僅次於約翰·D·洛克斐勒和亨利·福特。他在財政部待了將近十一年，跨越三屆政府，以至於到二十年代中期，華盛頓流傳起一句固定的玩笑：有三位總統在梅隆手下任職。

1932年2月他留下的是：降到收入四分之一的法定所得稅最高稅率，比他接手時縮小約三分之一的聯邦債務，以及一路下墜的公眾聲譽。就在他收拾行裝準備前往倫敦時，國會正在起草針對他的彈劾條款。

史密斯菲爾德街上的銀行

梅隆1855年3月24日生於匹茲堡，是托馬斯·梅隆九個子女中的第六個。托馬斯是阿爾斯特出生的農家子弟，後來當上郡法官，並於1869年創辦T. Mellon & Sons' Bank。安德魯進了西賓夕法尼亞大學，未畢業便離開，1874年由父親出資，讓他和兄長理查德一起經營木材與煤炭生意。梅隆法官以子女對金錢的天分來衡量他們，安德魯得分最高。1882年，二十七歲的他被整個交託了這家銀行。

1880年代的匹茲堡靠焦炭、玻璃和鋼鐵運轉，銀行的生意便是以這些為抵押放款。梅隆的做法是在他判斷穩健的企業裡取得股權而非收取手續費，這使他不那麼像貸款人，更像產業發起人。他為亨利·克萊·弗里克的焦爐出資，弗里克也成了他四十年間最親近的朋友。1889年，兩個人帶著一套由年輕化學家查爾斯·馬丁·霍爾發明的電解煉鋁工藝找上門來。梅隆把錢投進他們的Pittsburgh Reduction Company，到1907年公司已改名為Aluminum Company of America。1901年1月10日，德克薩斯州斯平德爾托普的一口試鑽井噴發，把這次發現變成後來的Gulf Oil的，正是經由他姪兒威廉·拉里默·梅隆流出去的梅隆資金。

到1921年，他在約六十家公司的董事會裡有席位。就任時他在形式上辭去了這些職位，但此後十年他一直被指責實際上沒有辭掉任何要緊的東西，因為股權仍留在家族手裡，而這個家族聽他的。

科學的課稅

梅隆接手的財政局面是一場戰爭後的宿醉。為籌措1917和1918年的軍費，聯邦所得稅的最高邊際稅率已從1913年的7%推到77%，另有一項超額利潤稅壓在公司所得之上。聯邦債務總額接近二百四十億美元，而戰前只有大約十億。一場急劇的通貨緊縮正在進行，也就是美國任其自行運行的1920至1921年蕭條所考察的那一段。沃倫·哈定以回歸常態為競選口號，卻對這在帳面上意味著什麼沒有太多想法。

提供這個想法的人是梅隆。他在1924年一本薄薄的著作《Taxation: The People's Business》裡提出的論點，不是說高稅率不義，而是說它收不上來。他寫道：「課稅的歷史表明，本質上過高的稅是收不到的。」面對73%附加稅的富人並不交出73%；他們把資本挪進免稅的州債和市政債，持有資產而不實現收益，並把自己的事務安排成讓應稅所得根本不出現。只要把稅率降得足夠低，同樣這些人就會寧願選擇應稅的經營而不是避稅的庇護。來自分布頂端的稅收將會上升，而不是下降。

他還堅持要區分不同種類的所得，這一主張比他其餘多數想法活得更久。他論證說：「對來自工資、薪金或投資的所得課以較輕的稅，其公平性毋庸置疑」，因為勞動所得會隨著勞動者停下而停下，資本卻繼續工作。他推動通過的1921年法案對資本利得引入12.5%的優惠稅率，這在美國法律上是首次；而普通所得與資本所得之間的區分，此後在每一場稅制辯論中都受到爭執 (Brownlee, 2016)。

四部稅收法案

梅隆從未以他要求的形式拿到他要求的稅率表。1921年他想要25%的最高附加稅率，國會給了他50%；他想廢掉遺產稅，國會反而提高了它。不過在四部法案之間，方向從未反轉。

支出隨稅率一同下降。聯邦支出在1919財政年度超過一百八十億美元，到二十年代中期已不足三十五億。從1920到1930年的每一個財政年度都以盈餘收官，盈餘用於償債，債務從1921年的約二百四十億美元降到1930年的一百六十億左右。此前此後都沒有哪一位財政部長主持過這種規模的連續十年減債。

減稅是否造成了二十年代的成長，是經濟學家尚未定論的問題。1925年以後來自最高級距的稅收在金額和占比上確實都上升了，梅隆的辯護者自此一直援引這一點，作為稅收最大化稅率的一個早期例證。對底層申報資料的細緻研究則認為圖景更為混濁：表面上的激增，很大一部分反映的是新的12.5%稅率使實現變得便宜的資本利得實現，以及資金從免稅市政債中的重新配置，而不是生產性投資的大幅變化 (Smiley and Keehn, 1995)。資料能夠支撐的最強主張是：分布頂端對稅率的反應既快速，方向也如梅隆所預測，但幅度小於他所聲稱的。

庫曾斯事件

梅隆對自己職位的設想裡，並不包含就此接受質詢。1924年，密西根州參議員詹姆斯·庫曾斯強行推動參議院對內部稅收局展開調查，並自掏腰包支付調查人員的費用。庫曾斯是共和黨人，曾作為亨利·福特的生意夥伴自行致富，他把梅隆的方案看成財政部的保管人對財政部的一次劫掠。

向梅隆匯報的內部稅收局，以就庫曾斯1919年出售福特汽車公司股票一事補徵約一千萬美元稅款作為回應。庫曾斯爭了四年並且贏了：1928年，稅務上訴委員會認定他根本不欠任何稅款，並順帶查明政府的估值是事後拼湊的。這一插曲在坐實「梅隆治下的財政部是一件私人工具」這項指控上，比任何演講都更有力，並且直接匯入了七年後針對他的案子 (Cannadine, 2006)。

批評者手上還有更尖銳的利益衝突。在他任內，美國鋁業對美國的鋁保持著實質壟斷，而財政部的關稅機器就在他的簽名之下運轉。海灣石油在財政部塑造折耗扣除的同時興旺起來。禁酒局到1930年一直是財政部的機構，而家族長期擁有賓夕法尼亞A. Overholt裸麥威士忌酒廠的梅隆，執行第十八修正案時明顯缺乏胃口。

清算

1929年10月的崩盤遇到的是七十四歲的梅隆，以及他關於經濟會自行矯正的確信。他在1930和1931年公開這樣表態，措辭隨著證據積累而越來越單薄。財政部對這輪下行的貢獻，多半是它沒有做什麼：它守住平衡預算的正統，抵制聯邦救濟，並在1930年支持了加深大蕭條的1930年貿易法所描述的關稅。與此同時貨幣存量收縮了約三分之一，而在哲基爾島的祕密會議上創建的中央銀行未能阻止它 (Friedman and Schwartz, 1963)。

那句永久貼在梅隆名字上的話，是二十年後由他所服務的總統發表的。赫伯特·胡佛在回憶錄中寫道，在1931年的內閣爭論中，「梅隆先生只有一個公式：清算勞工，清算股票，清算農民，清算房地產」，這樣一場清算會「把體制裡腐爛的東西清洗出去」，讓有道德、有進取心的人擁有這片殘骸 (Hoover, 1952)。並不存在梅隆說過這話的同時代記錄，胡佛到1952年有分攤責任的理由，而梅隆的傳記作者把這段引語當作一種總體態度的壓縮，而非逐字記錄。若作為1929至1932年財政部政策的概括，這句話比梅隆的讚賞者願意承認的更接近事實。

到1932年，盈餘已經不見了。稅收隨收入一同崩落，赤字超過二十億美元，而梅隆置於任期核心的平衡預算承諾，此刻要求逆轉他一生的工作。6月6日簽署的1932年稅收法案把最高邊際稅率從25%推回63%。這是當時美國歷史上規模最大的和平時期增稅，由一個共和黨政府投進一個正在收縮的經濟。梅隆早在四個月前就離開了那座樓。

彈劾與倫敦

1932年1月，德克薩斯州眾議員賴特·帕特曼在眾議院起身，動議彈劾財政部長。他的指控依據是一部1789年的法律，該法禁止這一職位的擔任者從事貿易或商業；他宣讀了梅隆仍然持有的利益清單：銀行、鋁業公司、石油公司、航運、煤炭。票數大概是不夠的，但聽證會將是毀滅性的。1932年2月12日，胡佛宣布梅隆將出任駐聖詹姆斯宮大使，彈劾決議隨著職位空缺一同消亡。

倫敦是一次裝作榮譽的貶斥，梅隆在那裡花了十四個月為歐洲戰爭債務爭辯而無所成，這個問題自邱吉爾1925年按戰前平價重返金本位以來一直籠罩著英鎊。1933年3月羅斯福就任時，他辭職了。

接著政府來找他了。1934年，匹茲堡的聯邦大陪審團拒絕就他1931年的申報表以逃稅罪起訴梅隆，司法部改以民事途徑追討，索求約三百萬美元的稅款與罰款。核心指控涉及他把畫作和股票轉入自己控制的慈善信託。程序持續了三年，八十多歲的梅隆出庭作證，稅務上訴委員會在1937年12月作出裁定：欠有小額差額稅款，而欺詐指控完全不能成立。梅隆已在裁定前四個月，即1937年8月26日，在長島南安普頓去世。

美術館

1936年12月22日，梅隆寫信給富蘭克林·羅斯福，提出把自己的藝術收藏以及建造館舍的資金捐給國家，條件是這座建築不冠以家族之名。國會在1937年3月24日，也就是他八十二歲生日那天，以聯合決議接受了它。這份捐贈包含126幅繪畫和26件雕塑。其中二十一件是在1930至1931年間從艾爾米塔什購入的，當時蘇聯政府正為換取外匯而出售名作，包括拉斐爾的《阿爾巴聖母》、揚·范·艾克的《天使報喜》、波提切利的《三王來朝》。他為這二十一件付出了六百五十萬美元多一點，而在同一時刻，他還是與硬通貨和平衡預算關聯最緊的那位美國官員。國家美術館於1941年3月17日開館。他與理查德在1913年捐資設立的梅隆工業研究所，1967年與卡內基理工學院合併，成為卡內基梅隆大學。

梅隆的稅制架構沒有比他多活多久。1932年的增稅是一串序列的第一步，這串序列把最高稅率在1936年帶到79%，在下一場戰爭期間帶到90%以上。一年之後，1933年在銀行業與投機之間築起的那道牆所強加的監管分離，拆散了他的財富據以建立的那種銀行業與產業相結合的地位。活下來的是那個論點。此後美國關於降低最高稅率是否會提高從頂端收到的稅額的每一場辯論，都是用梅隆1924年提出的措辭進行的。這些辯論通常缺了他在同一本書裡附上的那條限定：稅制必須依據它收到的總額來評判，而不是依據其中任何單一的稅率表 (Mellon, 1924)。

他是唯一一個經營過美國財政部十一年、面對過彈劾、被自己服務過的政府起訴過、又把國家廣場上那座建築交給這個政府的人。在那座建築裡，他的拉斐爾掛在離他執掌過的那個部八百碼的地方。