储贷危机：放松管制如何摧毁了一千家银行 (1980-1995)

一笔笔抵押贷款构筑美国梦

储蓄贷款协会——通常被称为"thrift"——在二十世纪的大部分时间里，占据着美国金融体系中一个特殊且受保护的生态位。这些机构源自十九世纪的住宅互助会，存在的目的只有一个：接受当地社区的储蓄存款，再以住房抵押贷款的形式将资金贷出。银行家们戏称这是"3-6-3法则"——按3%吸收存款，按6%发放贷款，下午3点到高尔夫球场。

国会有意如此设计。根据1933年作为《格拉斯-斯蒂格尔法》框架一部分颁布的Q条例，联邦政府为银行和储贷机构向存款支付的利率设定了上限。储贷机构享有些许优惠——被允许比商业银行多支付0.25个百分点的利率，这一甜头旨在将储蓄引导至住房领域。作为这项补贴的交换，储贷机构几乎完全被限制在住宅抵押贷款业务上。联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）提供的联邦存款保险为个人账户提供最高4万美元的保障，1980年后提高至10万美元。

数十年间，这套安排运转良好。到1960年代，储贷机构为约一半的美国住房抵押贷款提供了资金，住房拥有率从1940年的44%攀升至1980年的65%。¹ 社区居民信任当地的储贷协会，就像信任邮局一样——乏味、可靠、本质上安全。

无人注意到，或者说选择忽视的，是这一模式内嵌的脆弱性。储贷机构借短放长：吸收随时可以提取的存款，却将资金锁定在30年期固定利率抵押贷款中。只要利率保持稳定，存款成本与抵押贷款收入之间的利差就能产生稳定利润。然而一旦利率飙升，整座大厦就会出现裂痕——而到1970年代末，利率即将以无人能想象的方式飙升。

沃尔克的铁锤

1979年8月保罗·沃尔克就任美联储主席，开始了他历史性的抗击通胀之战，对储贷行业的冲击立竿见影且极具破坏性。短期利率飙过15%，又越过18%，1981年6月最终触及20%。货币市场共同基金这一较新的金融创新，为储蓄者提供了远超Q条例上限的回报，存款人开始从储贷机构撤资，这一现象被称为"脱媒"。

储贷机构陷入了不可能的困局。资产端压倒性地由1960至1970年代以6%至8%利率锁定的长期抵押贷款构成。负债端的存款如今要求两位数的回报。每个月，抵押贷款组合的收益与对存款人的支付义务之间的缺口都在扩大。到1981年，整个行业每年亏损46亿美元，约三分之二的储贷机构处于亏损状态。²

监管机构和国会面临抉择。可以立即让数百家资不抵债的储贷机构倒闭，但这将压垮FSLIC的保险基金，需要高昂的纳税人救助。也可以放松规则——让储贷机构通过投资高收益资产来摆脱困境。华盛顿选择了后者。

放松管制：加恩-圣杰曼法案

1982年10月15日，罗纳德·里根总统签署了《加恩-圣杰曼存款机构法案》，称其为"五十年来金融机构最重要的立法"。他并非完全说错，只是这一重要性是灾难性的而非建设性的。

加恩-圣杰曼法案极大地扩展了储贷机构的权限。此前局限于住宅抵押贷款的储贷机构，现在可以将高达40%的资产投入商业地产，30%投入消费贷款，10%投入商业贷款。它们可以发行信用卡，发放无担保贷款，并直接投资房地产开发项目。与此同时，1980年的《存款机构放松管制与货币管理法》分阶段取消了Q条例利率上限，并将联邦存款保险限额从每账户4万美元提高到10万美元。

在州一级，放松管制走得更远。两大S&L市场加利福尼亚和得克萨斯颁布了各自的自由化法规，允许州特许的储贷机构投资于几乎任何东西——公司债券、期货合约、风力发电场、滑雪度假村。加州特许的S&L可以合法地将100%的资产投入投机性房地产开发。

致命的组合就在此处。存款保险意味着S&L管理者可以通过提供高于市场的利率来吸引无限资金，因为无论机构多么鲁莽地投资，存款人都不承担任何风险。放松管制意味着这些资金可以流入风险最高的投机活动。而经费不足的监管机构——FSLIC大约每20家机构才有一名检查员——缺乏监控实况的资源。

经济学家后来将此称为道德风险的教科书案例：当他人承担下行风险时，理性行为者会进行最大限度的赌博。手持政府担保筹码的赌徒没有理由离开赌场。

牛仔、骗子与垃圾债券

随之而来的是一场超越常理的投机与欺诈狂潮。毫无银行经验的开发商以极低价格收购濒临倒闭的储贷机构，注入最低限度的资本，然后利用经纪存款——华尔街经纪人为寻找最高FSLIC保险利率而四处搜罗汇集的大规模资金池——为大型房地产项目提供资金。在1980年代初石油繁荣推高地价的得克萨斯，储贷机构资助的建设遍布整个地景：达拉斯半空的写字楼、休斯顿空置的购物中心、延伸至空旷草原的投机性公寓开发。

得克萨斯州弗农储贷协会的唐·迪克森用存款人的钱在加利福尼亚州德尔马购买了200万美元的海滨别墅、一队豪华飞机，以及大量艺术品收藏。他在法国的城堡举办奢华派对。1987年弗农倒闭时，纳税人损失达13亿美元，是当时得克萨斯历史上最昂贵的单一储贷机构倒闭。

达拉斯阳光带储蓄协会的埃德·麦克伯尼举办的万圣节和圣诞派对每次花费超过10万美元，在促销活动中供应狮子和羚羊肉，并几乎不经审查就发放建设贷款。阳光带的倒闭又增加了20亿美元的账单。

然而这场危机的标志性人物是加利福尼亚州尔湾林肯储贷协会的查尔斯·基廷。1984年收购林肯后，基廷立即将其从传统的住宅贷款机构转变为高风险投资工具。在基廷的指挥下，林肯将存款人的资金倾注于亚利桑那沙漠的荒地、通过迈克尔·米尔肯的德崇证券网络购买的垃圾债券、货币掉期，以及在斯科茨代尔建造的耗资3亿美元的凤凰城人豪华酒店开发项目。

当联邦检查员指出林肯的恶化状况时，基廷发起了反击——不是凭更好的承销，而是凭政治关系。他曾向五名美国参议员——加利福尼亚的艾伦·克兰斯顿、亚利桑那的丹尼斯·德孔西尼、俄亥俄的约翰·格伦、亚利桑那的约翰·麦凯恩和密歇根的唐纳德·里格尔——的竞选活动捐赠了130万美元。1987年4月，后来以"基廷五人组"臭名昭著的这五位参议员与联邦监管机构会面，向他们施压要求放松对林肯的检查。这一干预使监管行动推迟了大约两年。

林肯储贷协会最终于1989年4月倒闭。超过23,000名债券持有人——其中许多是年迈的退休老人，他们在林肯网点误以为购买的是受保险的定期存单，实际上被推销了无担保的次级债券——丧失了毕生积蓄。纳税人的总损失达34亿美元。基廷被判犯有欺诈、敲诈勒索和共谋罪，尽管部分定罪后来因技术原因被推翻。他服刑四年半。³

得克萨斯与石油崩溃

没有哪个州比得克萨斯遭受更严重的打击。在那里，S&L危机与石油产业的崩塌相碰撞，造成了规模惊人的金融灾难。油价在1981年达到每桶35美元的峰值，推动了全州商业地产价格暴涨的房地产繁荣。拥有放松管制权力和经纪存款的得克萨斯储贷机构，毫无节制地涌入这个过热的市场。

1986年油价暴跌至每桶10美元时，整座金字塔坍塌了。达拉斯和休斯顿的办公楼空置率超过30%。商业地产价值暴跌40%至60%。将贷款集中于石油产区房地产的储贷机构发现，其贷款组合实质上已变得一文不值。1986年得克萨斯的281家S&L中，令人震惊的237家最终倒闭——84%的死亡率。

人员损失同样惨重。全州的建筑工人、房地产经纪人和银行职员失去了工作。新建住宅整片社区空无一人。繁荣期欣欣向荣的社区发现自己被需要十年才能消化的半完工开发项目所包围。

FSLIC破产与政治清算

到1986年，联邦储蓄贷款保险公司实际上已经破产。其准备金降至25亿美元，而估计负债超过200亿美元。恐惧承认危机带来的政治后果，国会一再推迟行动。1987年，国会通过《竞争平等银行法》授权为FSLIC补充108亿美元资本——所有相关人员都清楚这个数字荒谬地不足。

为何拖延？政治。大规模救助意味着承认放松管制的失败，这对两党而言都是致命的。共和党推动了加恩-圣杰曼法案；民主党控制着通过了更宽松规则的许多州立法机构。得克萨斯出身的众议院议长吉姆·赖特积极向监管机构施压，要求对资不抵债的得克萨斯储贷机构网开一面，其中多个机构的所有者是他的政治盟友。

与此同时，死去的机构仍在行走。监管机构实行"宽容"政策——允许技术上已资不抵债的储贷机构继续运营，寄望于其恢复。宽容的每一个月都增加了最终成本。僵尸储贷机构以高于市场的利率吸引经纪存款，在越来越绝望的投资上豪赌，监管机构委婉地称之为"赌命翻盘"。

FIRREA与处置信托公司

现实终究不能永远推延。1989年8月，刚就职的乔治·H·W·布什总统签署了《金融机构改革、恢复与执行法》（FIRREA）——自1930年代以来对储贷行业最全面的重组。

FIRREA废除了联邦住房贷款银行委员会及其保险机构FSLIC，将储贷机构的存款保险移交FDIC。它创设了处置信托公司（RTC）作为临时机构，负责清算倒闭储贷机构的资产。它施加了更严格的资本要求，限制了储贷机构对垃圾债券和商业地产的投资，并大幅提高了欺诈行为的处罚力度。

RTC一度成为美国最大的地产持有者之一。在高峰期，它管理着来自747家倒闭机构的约3,940亿美元资产——写字楼、公寓楼群、未开发土地、购物中心、高尔夫球场，以及至少一个令人难忘的案例：得克萨斯的一群水牛。将这些资产在低迷的房地产市场中清算是一项艰巨的后勤挑战，但RTC总体上表现称职，所售资产的回收率约为每美元87美分。

清点残骸

最终结算完成时，破坏的规模令人震惊。1986年至1995年间，危机爆发时约3,200家储蓄机构中有1,043家倒闭。总损失约达1,600亿美元，其中1,320亿美元由纳税人承担，其余由行业自身通过保险费吸收。经通胀调整，纳税人的成本约相当于2025年美元的2,750亿。

数百名S&L高管被刑事定罪。基廷的定罪最为引人注目，但司法部的力量不得不分散在数千案件中。许多最恶劣的违法者仅服极短刑期或完全逃脱了起诉。

未曾汲取的教训

S&L危机教给——或者说本应教给——金融监管几条根本性教训。第一，存款保险制造道德风险：当存款人不会遭受损失时，他们没有动力去监督持有其资金的机构，监督责任完全转嫁给了监管者。第二，没有相应监管能力配套的放松管制是灾难的配方。国会扩大了储贷机构的业务范围，却让负责监控其实际行为的机构饥寒交迫。第三，对金融监管的政治干预会产生灾难性后果——基廷五人组丑闻只是一个普遍模式中最显眼的例子。

最令人忧虑的是关于宽容的教训。为了避免短期政治尴尬而推迟处置资不抵债机构，总是会增加最终成本。关于这场危机的每一项研究都得出了相同结论：更早介入本可节省数百亿美元。然而推迟行动的政治激励依然强大，2008年金融危机在二十年后再次证明了这一点。

RTC尽管困难重重，却提供了一个更为积极的先例。设立一个拥有明确法律授权和充足资金的专门处置机构，被证明能有效管理系统性银行危机。2008年不良资产救助计划（TARP）及其他应急措施的设计者明确借鉴了RTC模式。

美国是否真正吸收了更深层的教训——政府担保与私人冒险的结合需要持续的、资金充足的、政治上独立的监管——仍是一个悬而未决的问题。监管体制在危机后扩张，在繁荣期收缩，这是一个与金融市场本身一样古老的规律。储贷危机矗立为一座丰碑，警示着当监管未能跟上被监管者的野心时将会发生什么。