格拉斯-斯蒂格尔法案 (1933年): 银行与投机之间的壁垒

震惊美国的银行危机

1933年3月4日，富兰克林·D·罗斯福就任总统时，美国正面临一场史无前例的银行灾难。自1930年大萧条爆发以来，已有近9000家银行倒闭，抹去了储户约70亿美元的存款。在胡佛政府的最后几周，恐慌性取款加速，以至于各州的州长纷纷宣布银行休业，完全暂停了银行运营。到就职日，全国的银行业务实际上已停止。罗斯福就任总统后的第一个行动是于3月6日宣布全国银行休业，关闭全国所有银行四天，同时财政部官员评估哪些机构有足够的偿付能力可以重新开业。

这场灾难的规模需要一个解释。美国资本主义的基石——银行体系，是如何如此彻底地瓦解的？调查人员指出，20世纪20年代出现了一个结构性缺陷：商业银行与证券投机活动纠缠不清。商业银行受托保管普通储户的存款，却投身于承销、推广和交易股票与债券的业务。当1929年10月股市崩盘，证券价值暴跌时，这些损失直接反馈到银行体系中，摧毁了那些原本可能在贷款低迷时期幸存下来的机构。

佩科拉听证会

改革的政治基础是由美国历史上最具戏剧性的国会调查之一奠定的。1933年1月，参议院银行和货币委员会任命费迪南德·佩科拉（Ferdinand Pecora），一位来自纽约的西西里裔助理地区检察官，担任其首席顾问。佩科拉被证明是一位不屈不挠的提问者。在接下来的几个月里，他将美国金融界的巨头们带到委员会面前，并从中获取了震惊全国的证词。

国家城市银行（花旗集团前身）董事长查尔斯·米切尔（Charles Mitchell）被迫承认，他的银行将不断恶化的拉丁美洲贷款重新包装成证券，并积极向散户投资者（包括银行自己的储户）推销。当这些证券变得一文不值时，银行客户承担了损失，而银行机构则收取了其承销费用。米切尔还透露，他曾以虚假亏损的价格向家庭成员出售银行股票，以逃避缴纳所得税，这一计划导致他因逃税而受到起诉。

摩根大通公司（J.P. Morgan and Company）的合伙人被揭露维护了一份“优待名单”，其中包括有影响力的政治家和商界领袖，他们以低于市场价格获得热门首次公开募股的股票——这是一种模糊了银行业与政治影响力之间界限的金融庇护形式。这份名单包括前总统卡尔文·柯立芝（Calvin Coolidge）、一位在任的最高法院大法官以及众多国会议员。

佩科拉听证会改变了公众舆论。那些失去储蓄的美国人现在可以清楚地看到这个体系是如何被操纵来对抗他们的。对根本性改革的政治压力变得不可阻挡。

法律的架构

《1933年银行法》由弗吉尼亚州参议员卡特·格拉斯（Carter Glass）和阿拉巴马州众议员亨利·巴斯科姆·斯蒂格尔（Henry Bascom Steagall）共同发起。格拉斯曾是财政部长，于1913年协助创建了联邦储备系统；斯蒂格尔则是众议院银行委员会主席。尽管该法案全文包含许多条款，但后来统称为“格拉斯-斯蒂格尔法案”的部分主要集中于四项关键改革。

首先，第16条和第21条在商业银行和投资银行之间竖起了一道高墙。接受存款和发放贷款的机构被禁止承销或交易证券（政府债券除外）。反之，证券公司也不能接受存款。银行被给予一年时间选择他们将从事的业务。其后果是即时且深远的：摩根大通公司选择继续作为一家商业银行，其几位合伙人则离开去创立了摩根士丹利（Morgan Stanley），作为一家独立的投资银行。第一波士顿公司（The First Boston Corporation）从波士顿第一国民银行（First National Bank of Boston）中分拆出来。整个华尔街的格局因此被重塑。

其次，第20条禁止联邦储备系统的成员银行与主要从事证券业务的公司关联。这堵塞了一个银行在20世纪20年代通过名义上独立的关联公司进行证券业务的漏洞。

第三，该法案设立了联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC），这项条款由斯蒂格尔大力倡导，尽管罗斯福和格拉斯最初都表示反对。FDIC为个人银行存款提供最高2,500美元的担保，这一数字在几十年中被反复提高。通过向小储户保证他们的资金是安全的，无论银行经营状况如何，存款保险从根本上解决了银行挤兑问题。

第四，该法案授予联邦储备系统新的权力，通过Q条例（Regulation Q）来规范储蓄账户的利率，该条例禁止支付活期存款利息，并对定期存款利率设定了上限。其目的是防止银行通过提供不可持续的高利率来盲目竞争存款。

稳定时代

格拉斯-斯蒂格尔框架开创了美国银行业一个非凡的稳定时期。在1941年至1979年间，银行倒闭事件平均每年不到六起，这与20世纪30年代初期发生的数千起倒闭事件形成了鲜明对比。这种分离的系统造就了一个更简单、更透明、且远不那么容易出现投机过度的银行业。

商业银行专注于其核心职能——接受存款并向企业和消费者提供贷款。投资银行则以合伙制运营，合伙人自身的资本面临风险，从而产生了审慎行为的强大激励。这两个行业发展出了独特的文化：商业银行以保守主义和基于关系的贷款为特征，而投资银行则培养了一种更具企业家精神和风险承受能力的文化。

这种稳定性并非没有代价。批评者认为，分离减少了竞争，提高了消费者的成本，并阻碍了美国银行与那些不受此类限制的外国机构进行有效竞争。到了20世纪70年代，随着通货膨胀侵蚀了受监管存款利率的价值，以及金融创新创造了模糊传统类别的新工具，拆除格拉斯-斯蒂格尔壁垒的压力开始增加。

漫长的侵蚀

格拉斯-斯蒂格尔法案的废除并非一蹴而就。这是一个长达二十年的渐进过程，由行业游说、监管重新解释和政治意识形态转变共同推动。

1987年，由艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）担任主席的联邦储备委员会开始批准银行控股公司通过所谓的“第20条子公司”从事有限的证券承销业务，这些子公司以它们旨在规避的格拉斯-斯蒂格尔法案条款命名。最初，证券业务的收入上限为子公司总收入的5%。该上限在1989年提高到10%，1996年提高到25%，持续扩大了这一缺口。

1998年，花旗公司（Citicorp）宣布与旅行者集团（Travelers Group）合并，旅行者集团是一家拥有投资银行所罗门美邦（Salomon Smith Barney）的保险和证券综合企业。这笔由花旗公司董事长约翰·里德（John Reed）和旅行者集团总裁桑福德·威尔（Sanford Weill）策划的700亿美元交易，在格拉斯-斯蒂格尔法案下技术上是非法的。但两家公司确信法律会修改以适应他们，而他们是对的。

废除及其后果

1999年11月12日由比尔·克林顿总统签署的《格雷姆-利奇-布莱利法案》（Gramm-Leach-Bliley Act），正式废除了格拉斯-斯蒂格尔法案中将商业银行、投资银行和保险业务分开的条款。该立法以其发起人命名：德克萨斯州参议员菲尔·格雷姆（Phil Gramm）、爱荷华州众议员吉姆·利奇（Jim Leach）和弗吉尼亚州众议员托马斯·布莱利（Thomas Bliley）。投票结果压倒性地通过——参议院以90票对8票，众议院以362票对57票——反映了两党普遍认为大萧条时期的限制已经过时。

废除该法案允许创建规模和复杂性前所未有的金融集团。花旗集团（Citigroup）由花旗公司与旅行者集团合并而成，成为了新时代的典范。在十年内，美国最大的金融机构将商业银行、投资银行、保险和自营交易整合到单一的公司旗下，其资产负债表规模以万亿美元计。

格拉斯-斯蒂格尔法案的废除是否导致了2008年金融危机，仍然是金融史上最具争议的问题之一。批评者，包括前FDIC主席希拉·贝尔（Sheila Bair）和前联邦储备委员会主席保罗·沃尔克（Paul Volcker），认为结构性障碍的消除促成了“大到不能倒”的机构的增长，并造成了危险的利益冲突。那些既发放抵押贷款又将其打包成证券的银行，维护贷款标准的激励机制被削弱。

废除该法案的支持者指出，2008年危机中心的贝尔斯登（Bear Stearns）、雷曼兄弟（Lehman Brothers）和美国国际集团（AIG）并非商业银行，也不会受到格拉斯-斯蒂格尔法案的限制。他们认为，危机是由风险管理失败、资本要求不足和监管漏洞造成的，而非银行职能的混合。

遗产与持续的辩论

格拉斯-斯蒂格尔法案在金融监管辩论中仍然是一个试金石。在2008年危机之后的几年里，重新实行某种形式的银行分离的提议在政治光谱中获得了支持。参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）和参议员约翰·麦凯恩（John McCain）在2013年共同发起《21世纪格拉斯-斯蒂格尔法案》，尽管它从未进入表决。2010年《多德-弗兰克法案》中包含的沃尔克规则，通过限制拥有联邦存款保险的机构进行自营交易，部分回归了格拉斯-斯蒂格尔原则。

除了具体的政策辩论之外，格拉斯-斯蒂格尔法案还体现了关于金融监管的一个更广泛的哲学问题：存款接收系统的安全性是通过规范行为的规则（行为监管），还是通过完全阻止某些活动组合的结构性壁垒来最好地保护。1933年至1999年的经验表明，结构性分离虽然不完美，但提供了一定程度的系统稳定性，这是基于行为的监管难以复制的。