国民银行法：战争国债变成货币的时候

1862年秋天，辛辛那提的一位杂货商在给货物定价之前，得先给钱定价。印第安纳、密歇根、佐治亚以及他从未听说过的小镇的银行券在他的柜台上来来去去，每一种券的价值都低于面额若干，取决于发行者的远近、声誉，以及那家银行是否还存在。为了弄清这件事，他会取出 Thompson's Bank Note and Commercial Reporter。约翰·汤普森自1836年起在纽约发行这份刊物，上面列着真券的通行折扣率，并描述当时流通的伪券。几百家银行各自发行自己的纸币。每一次发行都是一项小小的私人货币政策，而商人的工作就是猜出其中哪些到了星期一还值钱。

汤普森靠这种混乱赚得不少。他也出手帮着结束了它：他后来创办了纽约市第一国民银行，再后来创办了以那位废掉他这门生意的财政部长命名的机构——大通国民银行。

林肯要求的东西

亚伯拉罕·林肯在1862年12月1日的年度国情咨文中向国会提出这项建议，当时正用纸币支撑一场战争。在检视过各种恢复稳健流通手段的方案之后，他对参众两院说：“据我所知，没有哪一种方案能像依据一部规定周密的联邦通则法设立银行团体那样，既承诺如此确定的结果，又如此难以反对。”

他在接下来几句里描述的机制，就是整套设计的缩影。“政府可以以存入财政部的美国国债为担保，向这类团体提供流通银行券。这些银行券在适当官员监督下制作，外观与安全性统一，并且随时可兑换为硬币，便能立即保护劳动免受劣质货币之害，并以低廉安全的交换便利商业。”

林肯的财政部长萨蒙·P·蔡斯自1861年起便在推动这一构想的各种版本，他还有一个咨文未曾明言的动机。作为发钞担保而存入的国债，是已经有人买下的国债。建立在联邦债务之上的银行体系，会为财政部为维持前线军队而必须售出的证券，创造一种持久、扩张且对价格不敏感的需求。

俄亥俄的约翰·谢尔曼在参议院院会上推动法案，并不掩饰第三个动机。在1863年2月10日的演说中，他主张共同货币能完成任何关税或军队都做不到的政治工作：“本国的政策应当是尽可能使一切事物国民化；使我们的国家国民化，从而使我们热爱自己的国家。如果我们在货币和交换手段上依赖合众国，我们就会拥有更宽广、更宽厚的国民性。”两天后参议院通过了法案。林肯于1863年2月25日签署《国民通货法》。

机制

国会几乎立刻重写了这部法律。印第安纳银行家休·麦卡洛克曾反对原法案，随后被任命为首任货币监理官去执行它；他重新起草了自己认为行不通的条款，而那个修订版本，即1864年6月3日的法案，在此后半个世纪里规范着美国的银行业。

申请国民银行执照的银行必须把美国国债存入货币监理官处。以这笔存券为担保，银行取得印有本行行名与执照编号的银行券，最多相当于债券市值的90%。最低资本金随城镇规模而定：人口6000人及以下为5万美元，较大城市更高。整个体系的发钞总额上限为3亿美元，并在各州之间分配。

这套安排的每一个环节都同时做两件事。国债担保使银行券安全，也把银行锁在持有联邦债务的位置上。印上执照编号让持有人能辨认发行者，也让监理官能追踪每一张印出来的券。统一的印制消灭了折扣表，同时把美国货币长什么样的独占权交给了雕版印刷局。

消灭州立银行券

单靠发执照清不了场，因为州立银行可以继续发行自己的券而对华盛顿置之不理。国会用征税而不是禁止解决了这个问题。1865年3月3日的一部税收法对1866年7月1日以后付出的州立银行券课征10%的税，1866年7月13日的法案又把这项征税扩及8月1日以后由任何个人或州立银行团体付出的券。对流通量课征10%，不是对一门生意征税，而是这门生意的终结。

州立银行券流通量从1865年的1.43亿美元跌到1867年的约400万美元。国民银行券则往相反方向走，1868年超过2.9亿美元，逼近法定上限。到1870年，全国有1638家国民银行，州立银行只有325家；不过州立机构在发现自己可以靠存款而非发钞活下去之后，又大批回来了。

缅因州的维齐银行提起诉讼。案件到了联邦最高法院时，1869年12月13日撰写维持该税的多数意见的首席大法官，正是六年前以财政部长身份设计这套制度的那个人——萨蒙·P·蔡斯。他认为，国会有权为全国提供一种货币，并抑制任何其他货币的流通：“确实，没有这项权力，它为国家谋求稳健而统一的货币的种种努力必定徒劳。”表决为五票对两票。

一种无法增长的货币

设计在这里转而对付自己。银行券以国债为担保发行，因此银行能供给的货币数量取决于联邦债务的数量与价格，而不取决于经济里发生的任何事情。整个1880年代财政部财政有余、赎回国债，担保便随之消失。剩下的长期国债价格远高于面值之后，为了支撑按价值90%发行的银行券而到市场上买债，就不再划算。

1875年取消上限几乎没有带来任何变化，这是整个时期最引人注目的事实。银行把大部分获准的发行额度闲置不用。整个1880年代，流通在外的银行券约为其债券持仓本可支撑的法定最大额的20%；到1900年这一比例升到约28%，到第一次世界大战时升到约80%。菲利普·卡根在评价这套制度的头五十年时，把这种发行不足视为它的核心缺陷，而不是债券供给的偶然结果 (Cagan, 1963)。后来计算发钞实际收益率的研究发现，1884年至1891年间把银行券投入流通根本无利可图，从而不必借助银行家的保守心态就能解释他们的行为 (Champ, 2007)。

流通量在绝对数上也在收缩。1860年代后期一度顶住上限的国民银行券流通量逐年下降，1889年为2.072亿美元，未偿总额到1891年降至1.23亿美元，平均每家银行约3.3万美元。当年监理官本人的解释毫不感伤：“作为流通券基础的政府国债被迅速赎回，加上长期国债价格高企，迫使许多银行收回已无利可图的流通量，很多情况下干脆结束营业，这在很大程度上解释了1891年国民银行券流通量跌到的低点。”

一个人口与产出都在迅速增长的经济，靠的却是每逢财政部财务状况好转就收缩的发钞量。西部和南部各州的农民对这套安排究竟服务于谁得出了明显的结论，货币问题成了一代美国政治的组织性不满，从绿背纸币运动一直延伸到1890年代的白银运动。

准备金金字塔

第二个结构性缺陷在准备金规则里，它造成的损害比无弹性的发钞更大。1864年的法案把银行分层，并允许较低层把存放在较高层的存款计作法定准备金。

于是准备金往上流。内布拉斯加的一家乡村银行把自己的缓冲资金放成芝加哥或纽约的余额，在那里生息；纽约的银行再把这些余额以证券交易所抵押品为担保放成拆借贷款，因为拆借在原则上一天之内可以收回。约翰·A·詹姆斯追溯了这套管路把乡村信贷状况与曼哈顿货币市场绑得多么彻底 (James, 1978)。

这套体系一直运转，直到所有人同时来取同一笔准备金——而这每年秋天都会发生。收成必须用现金支付，于是乡村银行在9月和10月抽回纽约余额；纽约的银行收回贷款；拆借利率飙升，股价下跌。在本已有别的事情出错的年份，季节性紧张就变成恐慌。为国民货币委员会撰稿的O·M·W·斯普雷格梳理了1873、1884、1890、1893和1907年的各次事件，指出同一机制每次都重演，而在这个结构中，没有任何机构在所有银行同时要现金时有义务供给现金 (Sprague, 1910)。

代替中央银行的是纽约清算所。每逢危机，清算所发行贷款证书供会员银行相互结算，从而把现金留给存款人。这是一个没有公共授权的私人俱乐部的临时安排，它的限度在1873年杰伊·库克的铁路债券压垮美国经济时显露无遗，在1907年J·P·摩根亲自组织救援时又显露了一次。

出口

国会对1907年的回应有两步：先是1908年5月30日的《奥尔德里奇-弗里兰法》，允许以商业票据和其他证券为担保发行紧急通货；其次是设立国民货币委员会，它的研究计划——斯普雷格那一卷就在其中——为某种永久性的安排建立了论据。结果就是1913年的《联邦储备法》，它提供了国民银行体系在结构上无法提供的两件东西：一种随需求而不是随债券市场扩张的发钞，以及一个在准备金短缺时有义务放贷的机构。

国民银行券并未随该法一同消失。银行此时可以把债券卖给各联邦储备银行，退出发钞业务，在此后二十年里大多数银行都这么做了；最后一批国民银行券印于1935年，仍留在抽屉和收藏中的那些至今是法定货币。依麦卡洛克1864年修订本发出的执照比那种货币活得更久，而他创立的那个机关今天仍在监管持有这些执照的银行。

七十年间的美国货币，都在肖像旁边的小字里带着某个小镇某家银行的执照编号——提醒人们这些券是一家私人机构的承诺，由锁在财政部库房里的政府国债兑现。蔡斯为推销战争债务而建立的这套制度，把那件事做得太好，以至于无法让它去做另一件事。