連邦準備制度の設立：ジキル島の秘密会議がアメリカの中央銀行を生み出した1913年

銀行家なき国家

アメリカは建国から最初の一世紀のほとんどを、意図的に中央銀行を拒否して過ごしました。アメリカ第一銀行は1811年に議会が認可を更新しないことで消滅しました。第二銀行は1836年、アンドリュー・ジャクソンが「集中した金融権力の怪物」と呼んで再認可に拒否権を発動したとき、同じ運命をたどりました。残ったのは、工業化された世界で最も分断され不安定な銀行システムの一つでした — 何千もの独立した銀行がそれぞれの通貨を発行し、バラバラな準備金を保持し、経済的信頼が揺らぐたびに不安を覚えるほど規則的に崩壊していました。

その結果は深刻で繰り返されるものでした。1873年のパニックは何百もの銀行を消し去り、長期的な不況を引き起こしました。1893年のパニックはさらに悪かったです。一年で500以上の銀行が倒産し、失業率は10%を超え、連邦政府の金準備金ですら危険なほど低下して、グロバー・クリーブランド大統領は財務省の債務不履行を防ぐためにJ.P.モルガンのシンジケートから秘密の緊急融資を手配しなければなりませんでした。20年後の1907年のパニックは再び金融システム全体を膝まずかせそうになりました — 今回も偶然に資源と行動意志の両方を持つ一人の老齢な金融家の個人的な介入によってかろうじて救われました。

これは続けられませんでした。1907年にアメリカは世界最大の経済大国でしたが、その銀行アーキテクチャは別の時代のものでした。他のどの主要な工業国も — イギリスも、ドイツも、フランスも — 金融システムをパニックにこれほど丸裸に晒してはいませんでした。問題は改革が必要かどうかではありませんでした。どの種類の改革を、誰が設計し、誰が結果を支配するか、でした。

触媒としての1907年パニック

1907年恐慌は、最も劇的な形で問題を結晶化しました。銅株の買い占め失敗がニューヨークの信託会社全体への全面的な取り付け騒ぎに広がると、当時70歳だったJ.P.モルガンは銀行家たちを自分の私設図書室に閉じ込め、伝染を止めるのに十分な資本を誓約するまで出られないようにしました。彼はシステムを救いました。同時に、彼はアメリカで唯一そうできる人物でもありました。

議会はその不条理さをすぐに理解しました。上院財政委員会委員長であるロードアイランド州選出のネルソン・オルドリッチ上院議員はそれを率直に述べました。アメリカはいかに強力な民間人であっても、金融的大惨事を防ぐために一人の人物に頼り続けることはできない、と。1908年のオルドリッチ=ブリーランド法は最初の立法対応でした — より恒久的な解決策が講じられる間、危機時に国法銀行が商業手形を担保に通貨を発行できるようにする緊急措置でした。

より重要だったのは、オルドリッチ=ブリーランド法によって創設され、オルドリッチ自身が委員長を務めた国家通貨委員会でした。2年間、委員会はヨーロッパを回り、ドイツ帝国銀行、イングランド銀行、フランス銀行を研究しました。帰国した彼らは、アメリカの分権化された非弾力的な通貨システムが時代遅れであるという確信を持ち帰りました。ヨーロッパの中央銀行は状況に応じて通貨供給を拡大・収縮できました。アメリカの銀行は硬直した準備金要件と、季節的な需要はおろかパニックにも対応できない通貨ストックに縛られていました (Aldrich, 1911)。

列車に乗った男たち

1910年11月、ネルソン・オルドリッチは少数の男たちにメッセージを送りました。荷物は軽くすること。どこに行くかは誰にも言わないこと。名前だけを使うこと — いや、いっそ別の名前を使うこと。

六人の男がニュージャージー州ホーボーケンで専用列車に乗り込み、11月の闇の中を南へ向かいました。オルドリッチ自身がこの遠征を主導しました。ヘンリー・P・デービソンはJ.P.モルガン・アンド・カンパニーのシニアパートナーでした。アーサー・シェルトンはオルドリッチの個人秘書でした。フランク・A・バンダーリップは当時アメリカ最大の銀行であったナショナル・シティ・バンクの頭取でした。A・ピアット・アンドリューは財務省次官補を務めたハーバードの経済学者でした。そしてポール・ウォーバーグ — おそらく誰よりも会議を形成したアイデアを持つ男 — は、アメリカにはヨーロッパ式の中央銀行が必要だと何年にもわたって主張してきたドイツ生まれのクーン・ローブ・アンド・カンパニーのパートナーでした。

目的地はジョージア州ジキル島でした — 国内の最富裕層の家族が独占的な冬の保養地として使用する沿岸の障壁島でした。ジキル島クラブの会員にはヴァンダービルト家、ロックフェラー家、モルガン家が含まれていました。その辺鄙な場所は秘密会議に理想的でした。

彼らは9日間滞在しました。その成果は、主に銀行業界自体が管理し、政府の監督が限定的な15の支店を持つ「国家準備協会」を提案するオルドリッチ計画として知られるようになりました。中心的な特徴は弾力的な通貨のメカニズムでした。加盟銀行が商業手形を預けて通貨を受け取ることができ、信用収縮時には通貨供給が拡大し、状況が正常化すれば収縮できるようになりました (Vanderlip, 1935)。

ウォーバーグの青写真

ポール・ウォーバーグは特別な注目に値します。彼は少なくとも1907年から中央銀行改革のために文章を書きロビー活動を行い、アメリカの銀行業が欠いているものと準備制度が提供できるものを技術的に詳細に説明する論文を発表していました。彼のモデルはドイツ帝国銀行でした — 民間銀行の準備金を保持し、手形交換所として機能し、ストレス時に良質な担保に対して自由に融資できる機関でした。

ウォーバーグはアメリカの同僚がしばしば見落とすことを理解していました。中央銀行の力は単に資本から来るのではなく、信頼性から来ること — 流動性危機が支払不能危機へと連鎖するのを防ぐために、一貫して予測可能に行動するという市場の確信から来ること、でした。帝国銀行にはその信頼性がありました。アメリカには相当するものが全くありませんでした。

彼の主張は技術的な根拠と同様に文化的な根拠でも抵抗に遭いました。アメリカ人は集中した金融権力への根強い疑念を持っており — アメリカ第二銀行への敵意というジャクソン流の伝統に根ざした — 中央機関に関するウォーバーグの計画は、ポピュリスト政治家が何十年にもわたって警告してきたまさにウォール街の怪物との比較を不可避に呼び起こしました。彼はアメリカの政治的現実が受け入れられる形に自分のアイデアを翻訳するのに何年も費やしました (Warburg, 1930)。

オルドリッチ計画と政治的壁

オルドリッチ計画は1912年1月に議会に提出されました。ほぼ即座に死にました。技術的に欠陥があったからではありません — 計画は洗練されてよく設計されていました — それを書いた人物と、政治的に何を表しているかのためでした。オルドリッチは共和党の既成勢力と、大衆の認識では計画が権限を与えようとするまさにウォール街の利益と密接に関連していました。民主党は1910年に集中した金融権力を攻撃する綱領で下院の支配権を勝ち取ったばかりでした。彼らは銀行業界に勝利を与えるつもりはありませんでした。

1912年の大統領選挙が全てを変えました。ウッドロウ・ウィルソンは彼が「マネートラスト」と呼んだもの — 少数のニューヨーク銀行の手への金融支配の集中 — に対抗する経済改革の綱領で大統領の座を得ました。彼の当選は中央銀行改革を完全に終わらせかねませんでした。代わりに方向を変えました。

ウィルソンの金融問題における主要顧問はルイス・ブランダイスでした — 後に最高裁判事となり、「他人のお金」で集中した金融への辛辣な攻撃を発表したボストンの弁護士でした。ブランダイスはウォール街の友人ではありませんでした。しかし彼もウィルソンも、何らかの形の準備制度が必要であることを受け入れるようになりました — 問題は銀行家が管理するのか政府が管理するのかでした。

グラス=オーウェン法案と民主党の代替案

バージニア州のカーター・グラス上院議員とオクラホマ州のロバート・オーウェン下院議員が連邦準備法となるものを作りました。彼らの法案はオルドリッチ計画の技術的なアーキテクチャを共有していました — 弾力的な通貨、集中した準備金、最後の貸し手 — しかし権力構造を逆転させました。オルドリッチ計画が銀行業界に支配権を置いたのに対し、グラス=オーウェン法案は大統領が任命し上院が承認する連邦準備理事会を、明確な公共の委任とともに創設しました。

12の地域銀行は政治的な妙手でした。ウォール街の支配に関するあらゆる疑念を確認させるニューヨークの単一中央銀行ではなく、法案はシステムを12の地区に分散させました。ボストン、ニューヨーク、フィラデルフィア、クリーブランド、リッチモンド、アトランタ、シカゴ、セントルイス、ミネアポリス、カンザスシティ、ダラス、サンフランシスコのそれぞれに準備銀行が設立されました。東部の金融家の信用決定に従属することを恐れる南部と西部の農業利益は、自分たちの地域機関を見ることができました。

加盟銀行は地域連邦準備銀行の株式を所有し、9人の理事のうち6人を選出しました。しかし大統領が任命するワシントンの連邦準備理事会が準備金要件、割引率、そしてシステム全体に対する最終的な権限を保持しました。カーター・グラス自身が述べたように、民間の機構を通じて運営される政府銀行でした (Glass, 1927)。

ウィルソンの署名と新時代の始まり

議会は1913年12月22日に連邦準備法を可決しました。ウッドロウ・ウィルソンは12月23日にそれに署名しました。彼は4本のペンで署名し、1本は自分のために残し、残りをグラス、オーウェン、財務長官ウィリアム・マカドゥーに贈りました。署名式は控えめなものでした — 特別な華やかさはありませんでした — しかしその重要性は理解されていました。数十年の失敗した試みの後、アメリカはついに他のすべての主要な工業国がすでに持っていたものを得ました。最後の貸し手として行動し、均一な国家通貨を発行し、ある程度の系統的な安定性を提供できる機関を。

当初の委任は焦点が絞られ実用的でした。連邦準備制度は連邦準備券を発行します — 混乱した国法銀行券のパッチワークに取って代わる均一な国家通貨です。加盟銀行の準備金を維持します。全国的な小切手決済システムを運営します。最も重要なことには、流動性危機に直面している支払能力のある銀行に融資する準備を整えます — 1907年にJ.P.モルガンが個人として果たした機能を機関として果たします。

最初の試練

連邦準備制度の初期の数年は出来事が多く教訓に富んでいました。システムは法案通過からわずか1年後の1914年11月に扉を開きました。ちょうど第一次世界大戦の勃発がグローバル金融市場を揺るがしていた時期でした。ニューヨークの金融市場は事実上固まっていました。ヨーロッパの投資家はパニックの速度でアメリカの資産を清算していました。連邦準備制度の小切手決済と通貨発行機能は状況の安定に役立ちました。

アメリカが1917年に参戦したとき、連邦準備制度は政府の資金調達メカニズムとして活用されました。自由公債の販売を助け、戦争資金調達コストを最小化するために金利を人為的に低く維持しました。財務省の優先事項への従属 — 市場条件が要求したであろう水準より低く維持された金利 — は将来の問題の種を植えました。戦中・戦後の緩和的な金融政策はインフレ急騰に貢献し、連邦準備制度がインフレを絞り出すために金利を急激に引き上げたとき、残酷だが短い1920–21年の不況が続きました (Friedman and Schwartz, 1963)。

そして1920年代が来ました — 連邦準備制度の最初の大きな試練となるべきだったこの十年は、代わりに最大の失敗の序曲となりました。ニューヨーク連邦準備銀行の初代総裁でジキル島計画の設計者の一人であるベンジャミン・ストロングが、その十年間の連邦準備制度の政策を支配しました。ストロングは異例の洗練さで国際通貨の力学を理解し、戦後の通貨安定化のためにヨーロッパの中央銀行と協力しました。彼が1928年に死去したとき、その制度的知識を持っていきました。1929年の株式市場の崩壊への連邦準備制度の対応 — 通貨供給量を壊滅的に収縮させ、介入なしに何千もの銀行が倒産するのを許したこと — は、システムが設計されたすべてのことの正反対でした。1929年の大崩壊とそれに続く大恐慌は、連邦準備制度の委任と能力の間のギャップを露呈しました。

改革と独立についての長い議論

大恐慌は第二波の改革を強制しました。1933年のグラス=スティーガル法は商業銀行と投資銀行を分離し、連邦預金保険公社を創設し、1913年の連邦準備法が手をつけなかった金融システムに新たな制限を課しました。1935年の銀行法はさらに進んで連邦準備理事会を再編し、ワシントンへの権力集中をより明示的にしました — 1913年の妥協が意図的に曖昧にしていたバランスを公的支配の方向に移しました。

その後の各十年には、連邦準備制度の独立性、委任事項、選出された政府との関係についての新たな議論がありました。連邦準備制度は議会に答えるべきか、大統領に答えるべきか？物価安定と雇用のどちらを優先すべきか？資産市場に介入すべきか、それとも信用状況だけに限定すべきか？これらの質問には永続的な答えがありません — これらは毎経済サイクルで争われ、結果は経済理論と同じくらい政治的圧力に依存します。

今日存在する連邦準備制度は、1913年に創設された機関とは家族的な類似性しか残っていません。貸借対照表は数億ドルから数兆ドルに拡大しました。1946年の雇用法と1978年のハンフリー=ホーキンス法によって委任事項が洗練されました。ツールには割引率だけでなく、公開市場操作、準備金要件、準備金への利息、そして2008年以降は創設者が想像できなかった量的緩和と緊急融資施設の広大な装置が含まれます。

しかし1913年の本質的な洞察は変わっていません。現代経済には危機時に流動性を創出できる機関が必要です — 民間主体が恐怖で麻痺しているとき、最後の買い手と貸し手として介入できる機関が。これが1907年の教訓でした。これがポール・ウォーバーグが数十年にわたるヨーロッパの銀行慣行から抽出した教訓でした。これがネルソン・オルドリッチ、カーター・グラス、ウッドロウ・ウィルソンが — ほとんど全ての点で激しい政治的対立相手でありながら — 法律に翻訳するのに十分なほど合意することができた教訓でした。

1910年11月にジキル島行きの列車に乗った12人の男たちは、自分たちが重要なことをしていることを知っていました。おそらく彼らが完全に把握していなかったのは、彼らが単にアメリカの銀行業の技術的問題を解決しているのではなく、現代のグローバル金融秩序の制度的骨格を構築しており、一世紀後に世界の金融システムが再び実存的な衝撃に直面したとき、ジョージア州の孤島のハンティングロッジで設計したその機関が最初で最も強力な防衛線となるほど持続力のある枠組みを作り上げていた、ということでした。