グラス・スティーガル法 (1933年): 銀行業と投機の間の壁

前例なき銀行大災害

1933年3月4日、フランクリン・D・ルーズベルトが就任の宣誓を行った時、アメリカの銀行活動は事実上停止していました。1930年の大恐慌の始まり以来、約9,000の銀行が破綻し、預金者の貯蓄約70億ドルが消失しました。フーバー政権の最後のパニックに満ちた数週間、全国の州知事が銀行休業を宣言して営業を全面停止する中、預金引き出しの行列は都市のブロックを取り囲んでいました。大統領としてのルーズベルトの最初の行動は、3月6日に全国銀行休業を宣言し、4日間すべての銀行を閉鎖して、その間に財務省の職員が健全な銀行と破綻した銀行を選別することでした。

なぜこのような事態に至ったのでしょうか。調査官たちは、1920年代に深刻化した構造的欠陥を指摘しました。教師、商店主、工場労働者の貯蓄を預かる商業銀行が、証券の引受、販売促進、取引業務に無謀にも突き進んでいたのです。1929年10月に株式市場が暴落すると、証券の損失は銀行システムに直接波及し、通常の景気後退であれば耐えられたはずの金融機関までも破壊しました。

ファーディナンド・ペコラ、証人台に立つ

改革のための政治的基盤を築いたのは、アメリカ議会史上最も劇的な調査の一つでした。1933年1月、上院銀行通貨委員会は、シチリア生まれのニューヨーク地方検事補であるファーディナンド・ペコラを主任弁護人に任命しました。ペコラは容赦ない尋問者であり、法律文書ではなく世論の怒りこそが立法を推進することを理解していました。

その後の数か月間、彼はアメリカ金融界の巨頭たちを委員会に召喚し、国民を驚愕させる証言を引き出しました。ナショナル・シティ・バンク（シティグループの前身）の会長チャールズ・ミッチェルは、同行が劣化したラテンアメリカ向けローンを証券に組み替え、銀行自身の預金者を含む個人投資家に積極的に販売していたことを認めざるを得ませんでした。これらの証券が無価値になった時、損失を被ったのは顧客であり、金融機関は引受手数料を回収していました。ミッチェルはまた、所得税を逃れるために銀行株を家族に人為的な損失を出す価格で売却していたことも明らかにし、この策略は彼の起訴につながりました。

一方、J.P.モルガン・アンド・カンパニーのパートナーたちは、有力な政治家やビジネスリーダーが市場価格より低い価格で人気の新規公開株を受け取れる「優待リスト」を保持していたことが明るみに出ました。これは銀行業と政治的影響力の間のあらゆる境界線を曖昧にする金融的恩顧でした。カルビン・クーリッジ元大統領がそのリストに載っており、現職の最高裁判事や多数の議会議員も含まれていました。

生涯の貯蓄を失ったアメリカ国民は、システムがいかに不正に操作されていたかを今や正確に知ることができました。ペコラ自身が後に記したように、「証言は、大衆が理解することもできず、それに対して無力であった経済的力の犠牲者であったことを疑いの余地なく示した」のです。改革は政治的に不可避となりました。

法律の構造

バージニア州選出のカーター・グラス上院議員（元財務長官で1913年の連邦準備制度創設に尽力）と、アラバマ州選出で下院銀行委員会委員長のヘンリー・バスコム・スティーガル下院議員が本法案を提出しました。1933年銀行法の全体には多くの条項が含まれていましたが、総称して「グラス＝スティーガル」と呼ばれるようになった条項が、四つの変革的な改革を推進しました。

第16条と第21条は、商業銀行と投資銀行の間に壁を築きました。預金受入機関は、国債以外の証券の引受や取引を禁じられ、逆に証券会社は預金を受け入れることができませんでした。銀行は壁のどちら側に立つかを1年以内に選択しなければなりませんでした。影響は即座に現れました。J.P.モルガン・アンド・カンパニーは商業銀行にとどまることを選び、パートナーの数名が独立してモルガン・スタンレーを別個の投資銀行として設立しました。ファースト・ボストン・コーポレーションはファースト・ナショナル・バンク・オブ・ボストンから分離独立しました。ウォール街全体の構図が一夜にして再編されたのです。

第20条は、1920年代に銀行が悪用した抜け穴を塞ぎました。銀行が名目上は別個の子会社を通じて証券業務を行うことに対し、連邦準備制度加盟銀行が主として証券業務に従事する会社と関連を持つことを禁止しました。

預金保険は、ルーズベルトとグラスの当初の反対を押し切ってスティーガルが推進したもので、おそらく最も重要な条項でした。新設された連邦預金保険公社（FDIC）は、個人の銀行預金を最大2,500ドルまで保証しました。この上限はその後数十年にわたって繰り返し引き上げられました。銀行の運命に関わらず小口預金者の資金が安全であることを保証することで、FDICは取り付け騒ぎの問題を根本から解決しました。スティーガルは下院で率直にこう主張しました。「この法案は、いかなる議会で提案されたどんなものよりも、小口預金者のために多くのことをなすであろう。」

レギュレーションQは、同法の第四の柱であり、要求払い預金への利息支払いを禁止し、定期預金の金利に上限を設けることで、銀行が持続不可能な高金利を提示して無謀に資金獲得を競うことを防止しました。

40年間の安定

これに続いたのは、アメリカの銀行史上類を見ない安定の時代でした。1941年から1979年の間、銀行の破綻は年平均6件未満にとどまりました。1930年代初頭を特徴づけた数千件の破綻とは驚くべき対照です。商業銀行は預金の受入と融資の実行という本業に専念しました。投資銀行はパートナーシップとして運営され、パートナー自身の資本がリスクにさらされていたため、慎重さへの強力なインセンティブが生まれていました。

二つの異なる文化が生まれました。商業銀行は保守主義、関係性、安定した収益を重視しました。投資銀行は起業家的でリスク許容度の高い気風を培いましたが、それは個人責任の規律によって制約されていました。双方とも相手の領域を侵すことはできず、華やかさに欠けるものの、このシステムは機能しました。

安定には代償があったと批判者たちは主張しました。分離は競争を減少させ、一部の消費者のコストを引き上げ、アメリカの銀行がそのような制約のない外国の金融機関と競争することを妨げました。1970年代に入り、インフレが規制された預金金利の価値を侵食し、金融イノベーションが伝統的な分類を曖昧にする金融商品を生み出すと、グラス＝スティーガルの壁を解体する圧力が本格的に高まり始めました。

20年にわたる侵食

解体は一度に起こったのではありません。業界のロビー活動、規制当局による解釈の変更、そして大恐慌時代の規制を時代遅れとみなす知的潮流の変化に駆り立てられた、緩やかなプロセスでした。

1987年、アラン・グリーンスパン議長率いる連邦準備制度理事会は、銀行持株会社がいわゆる第20条子会社を通じて限定的な証券引受業務に従事する申請を承認し始めました。この子会社は、まさにそれが回避するよう設計されたグラス＝スティーガル法の条項にちなんで命名されたもので、少なからぬ皮肉が込められていました。証券業務からの収益は当初、子会社の総収益の5パーセントに上限が設けられていましたが、1989年には10パーセント、1996年には25パーセントに引き上げられ、その都度、亀裂は広がっていきました。

そして、法律が正式に廃止される前にそれを死文と化した取引が訪れました。1998年4月、シティコープは保険・証券コングロマリットであるトラベラーズ・グループ（投資銀行ソロモン・スミス・バーニーを傘下に持つ）との合併を発表しました。シティコープ会長ジョン・リードとトラベラーズのサンフォード・ワイルが主導した700億ドルの取引でした。この取引は技術的にはグラス＝スティーガル法の下で違法でした。両者は法律が自分たちに合わせて変更されるという確信のもとに進めました。複数の報道によれば、ワイルのオフィスには「グラス＝スティーガルの破壊者」と書かれた木製の銘板が置かれていました。

廃止

1999年11月12日、ビル・クリントン大統領はグラム＝リーチ＝ブライリー法に署名し、商業銀行、投資銀行、保険を分離するグラス＝スティーガルの規定を正式に廃止しました。テキサス州選出のフィル・グラム上院議員、アイオワ州選出のジム・リーチ下院議員、バージニア州選出のトーマス・ブライリー下院議員にちなんで名付けられたこの法律は、上院で90対8、下院で362対57という圧倒的多数で可決され、大恐慌時代の規制がその役割を終えたという超党派の合意を反映していました。

署名式でクリントンはこの法律を「我々が生きる経済にもはやふさわしくない」と宣言しました。サンフォード・ワイルは近くで満面の笑みを浮かべていました。10年以内に、アメリカ最大の金融機関は商業銀行、投資銀行、保険、自己勘定取引を単一の企業傘下に統合し、そのバランスシートは数兆ドル規模に達しました。

廃止が2008年の金融危機に寄与したかどうかは、現代金融史において最も論争の多い問題の一つです。元FDIC議長のシーラ・ベアと元連邦準備制度理事会議長のポール・ボルカーは、構造的障壁の撤去が「大きすぎて潰せない」機関の成長を可能にし、融資基準を腐食させる利益相反を生み出したと主張しました。住宅ローンの組成と証券化の双方を行う銀行は、借り手が実際に返済できるかどうかに注意を払うインセンティブが弱まっており、危機の際に生じたシステミックな相関崩壊は、これらの巨大機関がいかに深く相互に結びついていたかを明らかにしました。

廃止の擁護者は、2008年危機の震源地にいた企業——ベア・スターンズ、リーマン・ブラザーズ、AIG——は商業銀行ではなく、いずれにせよグラス＝スティーガル法の制約を受けなかったと反論します。この見方では、危機は銀行機能の混合からではなく、リスク管理の失敗、不十分な自己資本要件、規制の盲点に起因するものでした。

消えない問い

グラス＝スティーガル法は、金融規制をめぐる議論において今もなお試金石であり続けています。2008年の危機後の数年間、何らかの形で銀行分離を復活させる提案が政治的スペクトラムの両端から支持を集めました。エリザベス・ウォーレン上院議員とジョン・マケイン上院議員は2013年に「21世紀グラス＝スティーガル法」を共同提出しましたが、採決には至りませんでした。2010年のドッド＝フランク法に盛り込まれたボルカー・ルールは、連邦保証付き預金を保有する機関の自己勘定取引を制限することで、グラス＝スティーガルの原則への部分的回帰を示すものでした。

政策論争の底流には、預金受入システムをいかに保護するかという、より深い哲学的問いがあります。行動を規律する規則によるのか、それとも特定の活動の組み合わせ自体を防ぐ構造的障壁によるのか。この問いは、リスクの構造的分離が行動上の意図よりも重要であるという現代ポートフォリオ分散理論の洞察と密接に関連しています。1933年から1999年まで、アメリカの銀行システムはこの問いに対する一つの答えのもとで運営されました。1999年以降は別の答えのもとで運営されています。グラス＝スティーガル法の66年間で生じた銀行破綻は合計250件に満たないものでした。廃止後の20年間は、世界の金融システムを崩壊の瀬戸際にまで追い込んだ危機を生み出しました。相関関係は因果関係ではありませんが、少なくとも問いを問い続ける契機であることは間違いありません。