キプロスのベイルイン：ユーロ圏の預金者が銀行損失を負担した2013年

ブリュッセルの金曜の夜

2013年3月16日土曜日の午前2時を少し回ったころ、ブリュッセルのユスタス・リプシウス・ビル5階の窓のない会議室で、ユーロ圏の財務相たちは、紙に記した中で最も論争的な一文に署名しました。彼らが発表したコミュニケは、キプロス共和国が100億ユーロの調整プログラムを受けるとし、175億ユーロの資金不足を埋めるためにキプロス自身が70億ユーロを調達しなければならないと述べていました。その大半は10万ユーロ未満の保険対象預金まで含めた、すべてのキプロス銀行のすべての預金に課される「安定賦課金」によって賄われる予定でした。賦課金は預金保険上限以下の残高に6.75%、上限を超える残高に9.9%と定められました。キプロスの銀行は月曜日には営業を再開しないことになり、日曜の午後にはニコシアの大聖堂前広場やリマソルの旧港を取り巻く長蛇の列の中でATMは空になりました。

「これは一回限りの措置です」と、ユーログループの新議長でオランダ財務相のイェルーン・ダイセルブルームは閉会記者会見で述べました。「金融部門の即時安定化を確保する唯一の方法です」。この一文は96時間も持ちませんでした。3月19日火曜日、キプロス代議院は合意案を36対0で否決し、19名が棄権しました。当時すでに国内のタブロイド紙が「ヨーロッパの窃盗」と呼んでいたものに賛成票を投じる与党議員は一人もいませんでした。翌週の月曜日には、保険対象預金をすべて守り、負担を二行の大口預金者に全面的に移した再設計プログラムが現れました。これはユーロ圏破綻処理の歴史で、納税者ではなく無保険の銀行顧客が代金を支払った最初の事例であり、その後のあらゆるユーロ圏銀行破綻が踏襲することになる原型を定めました。

銀行部門がGDPの8倍に至った経緯

なぜキプロスにベイルインが必要だったのかを理解するには、まず処理対象の規模を見なければなりません。キプロスは2004年5月に欧州連合に、2008年1月にユーロ圏に加盟しました。その後の4年間でキプロス銀行システムの預金は380億ユーロから720億ユーロに増加し、すべてのキプロス通貨金融機関の連結貸借対照表は、加盟時点のおよそGDPの4倍から、2009年末にはGDPの8倍を超えるピークまで膨張しました。いかなる国際比較指標で見ても、近年これより極端な銀行対GDP比率を示したのは2007年のアイスランドだけであり、その詳細はアイスランドの銀行崩壊と最後の貸し手の限界で扱っています。

三つの力が曲線を押し上げました。第一に、キプロスはユーロ地域で最低の10%の法人税率を持ち、ソ連時代から引き継いだ二国間租税条約 — とりわけロシア連邦との条約 — と組み合わさり、ロシア資本をユーロ建て資産へ還流させる最も安価な合法ルートとなっていました。2012年末時点で、キプロス上位二行が保有する非銀行預金680億ユーロのうち約210億ユーロは非居住者所有で、その大半はロシア人でした。第二に、キプロス銀行法は預金を他の上位無担保債務と同列の上位義務として扱い、法定優先権を与えていませんでした。この設計は破綻処理上、預金者を債券保有者と法的に同等にし、ベイルインが議題に上がった時点で決定的意味を持つようになりました。第三に、キプロスの銀行は流入した預金を国境を越えて運用することを許され、ユーロ地域ソブリン・エクスポージャーを最も高利回りの債券 — すなわちギリシャ国債に集中させていました。

2011年半ばまでに、キプロス銀行とキプロス人民銀行 — ギリシャ語名のライキとして知られる — は合わせて簿価約58億ユーロのギリシャ国債を保有しており、これはキプロスGDPの約3分の1に相当しました。2012年3月に合意されたギリシャ民間部門関与ヘアカットの政治過程はギリシャ債務危機とユーロ圏ソブリン危機の分水嶺で論じていますが、二行合算の実現損失はおよそ45億ユーロでキプロスGDPの約25%に相当し、一会計期間内に発生しました。ライキはまた2012年を通じてキプロス中央銀行から95億ユーロの緊急流動性支援枠を引き出しており、ECB理事会は2013年3月21日のマリオ・ドラギ総裁からミハリス・サリス・キプロス財務相宛ての書簡で、その担保は翌月曜日までしか十分でないと判定しました。IMFはこの手続上の圧力をその後議会に加わった決定的要因と評価しています (IMF, 2013)。

第一合意とその三日間の崩壊

3月16日金曜の夜の合意は、その場にいた当局者の証言によれば、紙の上ではなく会議室の廊下で設計されたものでした。就任からまだ28日目のニコス・アナスタシアディス大統領は、連立相手から、いかなる支持層よりもロシア人非居住預金者を優先して保護せよという明確な指示を受けて到着しており、これは損失の大半をその預金者に負担させるべきだとするドイツ財務省の見解とも、預金保険上限は不可侵だとするIMFの見解とも両立しませんでした。導かれた妥協は両方の目標を曖昧にしました。10万ユーロの上限以下のすべてのユーロ預金にまで賦課金を課すことで58億ユーロの目標は達成されましたが、大口残高が負担する比率はわずかにしか希薄化されませんでした。モスクワ時間の午前6時にブリーフィングを受けたロシアのセルゲイ・ラブロフ外相はこれを「不公正、非専門的、危険」と評しました。12時間以内にウラジーミル・プーチン大統領はアンゲラ・メルケル首相に電話しました。

取り付け騒ぎのリスクが当面の問題でした。キプロスの銀行は3月19日火曜日に通常営業を再開する予定で、政府は週末を延ばすため3月18日月曜日を公休日とし、日曜の午後に提出された緊急法案はATMカード一枚当たり1日100ユーロを超える引き出しを凍結しました。その土曜日にニコシアのATM前にできた行列は、欧州のすべての通信社によって撮影されました。新政権の発足から3週間も経たないうちに更迭されたキプロス中央銀行の前総裁アサナシオス・オルファニデスは、月曜の朝のフィナンシャル・タイムズのインタビューで、その合意を「致命的な誤り」と表現し、「もしスペインやイタリアの預金者が信頼を失えば、ユーロそのものが危うくなるでしょう」と警告しました。この発言はその日の午後、欧州のすべての新聞の一面に載りました (Demetriades, 2017)。

議会は3月19日火曜日の午後6時に開かれました。採決は36対0の反対で、与党DISYの議員19名全員が自国大統領への反対投票ではなく棄権を選びました。共産党AKEL、中道DIKO、社会主義EDEK、緑の党はいずれも反対票を投じました。1時間以内にユーログループは再び電話会議を開き、ドラギとIMFのクリスティーヌ・ラガルド専務理事がフランクフルトとワシントンから参加しました。廊下で記者からキプロスがユーロを離脱してもよいかと問われたドイツのウォルフガング・ショイブレ財務相は、「100億ユーロは依然としてテーブルの上にあります。キプロス側に置かれているものは、これからキプロス人が決めるべき問題です」とだけ答えました。

第二合意と破綻処理メカニズム

2013年3月25日月曜日の未明に現れた合意は、二つの命題を中心に構造的に異なるかたちで組み立てられていました。第一に、10万ユーロ未満のすべての保険対象預金は全額保護され、預金保険指令には手を触れません。第二に、負担はすべて、危機の中心にあった二行に集中させ、その大口預金者は株主に転換されるか全額消却され、残るキプロス銀行部門には手を触れません。キプロス人民銀行 — ライキ — は破綻処理に入り、保険対象預金と健全資産は「グッドバンク」としてキプロス銀行に移管され、不良資産・資本・劣後債・無保険預金を残した法人は清算されました。ライキの上位債券保有者は即時に消却されました。ライキの無保険預金者は10万ユーロを超える残高の全額を失い、株式転換は提供されませんでした。破綻処理前の請求権基準で約42億ユーロ近いほぼ全額消却でした。

キプロス銀行での仕組みはより穏健ではあったものの、依然として過酷なものでした。10万ユーロを超える無保険預金は三つの部分に分けられました。最初の37.5%のスライスは3月29日の施行令で47.5%に引き上げられ、額面1ユーロのクラスA株式に転換され、普通株等Tier1比率を9%に押し上げました。22.5%の第二スライスは一時エスクローに保管され、資本再構成が不足した場合に引き出される仕組みで、PIMCOによる監査が完了した後に残額は2回に分けて返還されました。残る30%は6か月および12か月の定期預金に無利息で凍結されました。保険対象預金はそのまま残されました。約2億ユーロの上位無担保債券保有者も同じ条件で株式に転換されました。劣後債は消却されました。既存株式は名目上の残余に縮減されました。

資本規制 — ユーロ発足以来、通貨同盟加盟国に課された最初の規制 — が合意と同時に施行されました。3月27日の施行令は1人当たり1日300ユーロの引き出し制限、海外小切手決済の禁止、海外クレジットカード決済の月5,000ユーロ上限、20万ユーロ超の送金についての大臣承認義務を定めました。規制は4月に強化され、2015年4月にようやく完全に撤廃されました。導入からほぼちょうど2年後のことでした。

ベイルイン後の実体経済

二つの作業の合算費用は預金者と債券保有者の損失でおよそ80億ユーロにのぼり、トロイカの100億ユーロ・パッケージと国家拠出の約10億ユーロが合わさりました。キプロス経済は2013年に5.9%、2014年にさらに1.4%縮小し、ピークから谷底まで3年で累積約10%の縮小となりました。トロイカの基本シナリオであるマイナス13%よりはやや穏やかでしたが、二桁の失業率が続き、2019年になってようやく8%を下回りました。かつての大口預金者によって資本再構成されたキプロス銀行は2017年初頭にロンドン証券取引所に復帰し、2018年に初の通年黒字を発表しました。2012年に約210億ユーロでピークを打ったロシア系預金は、2018年には50億ユーロを下回り、ウクライナ侵攻後に課された制裁を受けて2024年には実質的にほぼゼロ水準となりました。

キプロス銀行部門それ自体は上のチャートが示す通り縮小しました。2009年ピークのGDP8倍超から、2014年末にはGDPの約4倍をやや上回る水準、2020年には3倍を下回る水準にまで落ちました。20年にわたりキプロス銀行業を規定した非居住預金モデルは生き残りませんでした。キプロスは経常収支を観光、専門サービス、そして比重を高めつつあるテクノロジーを中心に再編しました。

法制化された原型

キプロスのベイルインは三度の週末で即興的に組み立てられたものでした。銀行再建・破綻処理指令に関する欧州委員会の提案は2012年6月から議題に上っていましたが、キプロスはその指令を三者協議で漂っていた草案から、加盟国がもはや成立させないわけにいかない法律へと押し出しました。2014年5月に採択され2015年1月1日に国内法化されたBRRDは、キプロスが即興で作り上げたベイルイン優先順位を明文化し、一つ重要な厳格化 — 公的資金投入前に総負債および自己資本の最低8%をベイルインすること — を加えました (European Commission, 2014)。単一破綻処理メカニズム規則は2014年7月に続き、単一破綻処理委員会は2016年1月1日に権限を取得し、新体制の最初の主要な試金石 — 2014年8月のポルトガルのバンコ・エスピリト・サント破綻処理、劣後債券保有者が損失を負担し、上位債権者と預金者は架け橋銀行に移管されたケース — の時点で枠組みは整っていました。

同じ道筋をたどった処理がさらに二件続きました。2015年11月のイタリアのバンカ・デッレ・マルケ、バンカ・エトゥルリア、カリチエティ、カリフェラーラの秩序ある清算は劣後債券保有者に損失を負わせ — 多くは当該証券を不適切に販売されていた個人預金者でした — イタリアの政治危機を誘発し、モンテ・デイ・パスキの破綻処理をさらに18か月遅らせました。2017年6月6日のバンコ・ポプラル・エスパニョルの破綻処理は欧州初のBRRD型の大手銀行破綻処理であり、バンコ・サンタンデールに1ユーロで売却されました。一夜の介入で株主と劣後債券保有者を33億ユーロ消却し、キプロス原型が10倍規模の銀行にも伝染なく適用できることを実証する事例となりました。

政策共同体に定着した読みは、預金者損失は10万ユーロ保証上限で明確に画定されたときにのみ政治的に持ちこたえられるというものでした — 3月16日にその上限を侵そうとした最初の合意から高い代償を払って得られた教訓です。2007年9月のノーザン・ロックの行列とノーザン・ロックの取り付け騒ぎと英国の預金保証への信頼喪失、そして2008年世界金融危機で扱った2008年のサイクル全体は、西側の政策決定階級に、保護されない保証上限は上限がないことより悪いと教えました。金曜の夜のブリュッセル妥協はその教訓を破り、月曜の朝の代替案は、上限線を超える者に過酷ながら画定された損失を負わせる代わりに、その教訓を回復させました。

ニコシアに残ったもの

2013年3月に預金者ベイルインは一度限りだと主張した人物 — イェルーン・ダイセルブルーム — は、3月25日のロイターとフィナンシャル・タイムズの合同インタビューで、その台本と食い違う発言をしました。キプロス・モデルがユーロ圏の残りの原型となり得るかと問われた彼はこう答えました。「健全で堅固な金融部門を望むなら、唯一の方法は、リスクを取った場所でその結果と向き合うべきだということです」 (Reuters, 2013)。この発言で欧州の銀行株は1時間以内に2〜4%下落し、彼のオフィスはその日の午後の終わりまでに釈明を出さざるをえませんでした。1年以内にBRRDは、彼が無防備に発したその一文をEU法に刻み込みました。

第二合意から11年後の2024年3月25日のキプロス銀行定時株主総会で、副会長は終値を読み上げました — 2013年の名目転換価格1ユーロに対し4.32ユーロでした。2018年に黒字復帰して以降の累積配当は1.05ユーロでした。2013年に割り当てられた株式をすべて保有し続けた転換預金者は、現在価値で当初ヘアカットのおよそ70〜80%を回復していました。これは金曜の夜の会議室にいた誰もが可能だと思わなかった、額面に近い水準でした。株式に転換された預金は、11年と一度の資本規制レジームを経て、ロンドンに市場を持つ株式となり、四半期ごとにユーロで配当を支払う資産となっていました。