Krisis Perbankan Sekunder: Lifeboat Bank of England 1973

Pada petang Jumat 21 Desember 1973, sekelompok bankir kliring dipanggil ke Bank of England di Threadneedle Street untuk memutuskan nasib sebuah perusahaan pembiayaan bernama Cedar Holdings. Cedar meminjamkan uang kepada pemilik rumah dengan suku bunga hipotek kedua, dan dana untuk itu dipinjamnya dari pasar antarbank. Para krediturnya telah berhenti memperpanjang simpanan mereka. Jika Cedar tumbang pada akhir pekan Natal, demikian keyakinan orang-orang di ruangan itu, nama berikutnya dalam daftar akan tumbang pada Januari, dan nama sesudahnya pada Februari.

Perundingan berlangsung sepanjang Sabtu hingga dini hari Minggu. Barclays, National Westminster, Hill Samuel, dan Crown Agents bersama-sama menyediakan fasilitas sekitar £72 juta, dan Cedar membuka pintu seperti biasa pada Senin. Lima hari sebelumnya Bank sudah mulai merakit sesuatu yang lebih besar dan lebih permanen: sebuah dana dukungan tetap yang seketika disebut semua pihak sebagai Lifeboat.

Selama dua tahun berikutnya Lifeboat menyalurkan sekitar £1,3 miliar kepada dua puluh enam lembaga penerima simpanan di Inggris. Kerugian yang ditanggung Bank of England sendiri mencapai sekitar £100 juta, jumlah yang hampir menyamai seluruh modal dan cadangannya pada masa itu.

Apa yang Dilepaskan Competition and Credit Control

Sistem perbankan Inggris pada 1970 adalah sebuah kartel yang memiliki buku aturan. Bank-bank kliring London menetapkan suku bunga simpanan dan pinjaman mereka secara kolektif, dipatok pada Bank Rate, sementara Bank of England mengendalikan volume kredit dengan menerbitkan plafon dan menyampaikan permintaan, bukan dengan menetapkan harganya. Inovasi berjalan lambat karena tak seorang pun dapat bersaing lewat harga.

Pada Mei 1971 Bank menerbitkan dokumen konsultasi berjudul Competition and Credit Control, dan sejak 16 September tahun itu tatanan lama lenyap. Kartel suku bunga berakhir. Plafon kredit dihapus. Sebagai gantinya muncul rasio aset cadangan 12,5 persen bagi bank kliring dan kewenangan meminta Special Deposits, dengan kredit yang dijatah oleh biayanya dan bukan oleh instruksi dari Threadneedle Street.

Para pejabat Bank menalar bahwa persaingan akan memperbaiki alokasi kredit dan mekanisme harga akan menahan kuantitasnya. Kajian Duncan Needham atas periode itu berargumen bahwa Bank salah besar menilai elastisitas bunga dari permintaan kredit perbankan, dan bahwa ketika uang mulai tumbuh pada laju yang tak seorang pun rencanakan, otoritas enggan menaikkan suku bunga cukup tinggi untuk menghentikannya karena dampaknya pada pasar KPR dan pada biaya utang pemerintah sendiri (Needham, 2014).

Anthony Barber, Menteri Keuangan sejak 1970, lalu menambahkan bahan bakar fiskal. Anggarannya pada 21 Maret 1972 memangkas pajak jauh di atas £1 miliar dan memasang sasaran eksplisit: output harus tumbuh pada laju tahunan 5 persen antara paruh pertama 1971 dan paruh pertama 1973. Dalam hitungan pekan sterling tertekan dan dilepas mengambang pada 23 Juni 1972, sehingga kebijakan moneter kehilangan jangkar eksternal tepat pada saat ia paling membutuhkannya. Uang beredar luas tumbuh kira-kira seperempat pada 1972 dan sekali lagi pada 1973.

Siapa yang Mengambil Uang Itu

Ke mana kredit baru itu mengalir lebih penting daripada seberapa banyak jumlahnya. Bank-bank kliring meminjamkan sebagian besarnya kepada lapisan kedua lembaga keuangan yang tidak diawasi Bank of England dan yang dalam banyak kasus tak pernah didengarnya secara rinci.

Inilah bank sekunder atau bank pinggiran. Banyak di antaranya memegang status menurut Pasal 123 Companies Act 1967, ketentuan yang memungkinkan Board of Trade menyatakan sebuah perusahaan menjalankan usaha perbankan yang sesungguhnya, sebagian besar untuk keperluan perpajakan. Sertifikat Pasal 123 memberi kata "bank" tanpa memberi rezim kehati-hatian apa pun. Jangkauan pengawasan formal Bank of England hanya sampai pada lembaga yang telah diterimanya ke dalam daftarnya sendiri, dan bank pinggiran berada di luar daftar itu.

Model usaha mereka seragam dan sederhana. Meminjam jangka pendek di pasar antarbank grosir, tempat uang kini tersedia bebas dan murah secara riil, lalu menyalurkannya jangka panjang dengan jaminan properti komersial dan hunian, yang naik cukup cepat sehingga ekuitas peminjam bertambah lebih cepat daripada bunga yang menumpuk. Sewa perkantoran London kira-kira berlipat dua antara 1970 dan 1973. Perusahaan properti bermodal aset sederhana mengubah diri menjadi neraca bernilai ratusan juta pound.

Iklim politik 1973 sudah berbalik melawan dunia itu sebelum keuangannya berbalik. Edward Heath, ketika membela pemerintahannya sendiri atas perkara Lonrho di House of Commons pada 15 Mei 1973, melontarkan frasa yang kemudian melekat pada seluruh sektor tersebut: itulah, katanya, "wajah kapitalisme yang tak dapat diterima". Pada konferensi Partai Buruh musim gugur itu Denis Healey berjanji memeras para spekulan properti "sampai bijinya mencuat".

November 1973

Pemicunya adalah London and County Securities, sebuah bank pinggiran yang wakil ketuanya kebetulan Jeremy Thorpe, pemimpin Partai Liberal. Penelusuran pers atas pembukuannya sepanjang musim gugur 1973 bermuara pada pengumuman laba akhir November yang dibaca pasar sebagai pengakuan. Harga sahamnya runtuh, dan para penyimpan di setiap lembaga pinggiran lain mulai bertanya siapa lagi yang memikul apa.

Sulit membayangkan kondisi yang lebih buruk bagi sebuah peristiwa kredit. Perang Yom Kippur pecah pada 6 Oktober, dan embargo minyak serta pelipatempatan harga minyak mentah yang menyusul sudah merembes ke perekonomian Inggris dan sistem keuangan yang lebih luas. Serikat Buruh Tambang Nasional memulai larangan lembur pada 12 November. Pada 13 November Bank menaikkan Minimum Lending Rate menjadi 13 persen, tertinggi dalam sejarahnya sampai saat itu, dan pada 13 Desember pemerintah mengumumkan bahwa mulai tahun baru industri akan bekerja tiga hari sepekan demi menghemat listrik berbahan bakar batu bara.

Pasar saham sedang menghargai sesuatu yang mendekati keruntuhan negara. Indeks Saham Biasa FT 30 memuncak pada 543,6 tanggal 19 Mei 1972 dan terus jatuh sepanjang 1974, mencapai 146,0 pada 6 Januari 1975 — penurunan 73 persen, yang terdalam dalam catatan indeks itu.

Lifeboat

Gordon Richardson belum genap enam bulan menjabat Gubernur Bank of England ketika sektor pinggiran mulai berjatuhan. Pada 19 Desember 1973 ia mengumpulkan para ketua bank kliring Inggris dan Skotlandia dan memperoleh kesepakatan atas operasi dukungan bersama, dengan Control Committee yang diketuai Deputi Gubernur, Jasper Hollom, sebagai pelaksananya.

Strukturnya sengaja dibuat mutual. Bank kliring menyediakan 90 persen dana yang didaurkan kembali dan Bank of England 10 persen, yang berarti bank komersial memikul sebagian besar eksposur dan karenanya sebagian besar insentif untuk mengawasinya. Dukungan berbentuk penggantian simpanan yang telah ditarik pasar antarbank, dengan suku bunga penalti, beragunan aset lembaga yang dibantu, dan dengan manajemennya ditempatkan di bawah pengawasan.

Sejarah resmi Bank yang ditulis Forrest Capie menguraikan penalarannya. Bank-bank pinggiran itu sendiri kecil dan satu per satu dapat direlakan; yang ditakutkan Bank adalah kegagalan mereka merambat naik melalui rantai menuju bank-bank kliring yang mendanainya, dan dari sana ke kedudukan internasional London sebagai tempat menyimpan dana (Capie, 2010). Lifeboat bukanlah penyelamatan sektor pinggiran, melainkan perangkat untuk membongkarnya cukup pelan agar bank kliring selamat melewati proses itu.

Pada Maret 1974 bank-bank kliring mulai ragu. Dukungan sudah melampaui satu miliar pound terhadap sektor yang nilai agunannya turun setiap bulan, dan komite membatasi komitmen selanjutnya pada sekitar £1,2 miliar. Apa pun di luar itu harus ditangani kasus per kasus, yang dalam praktiknya berarti ditangani Bank sendirian.

Itulah yang terjadi pada Slater Walker Securities. Jim Slater telah membangun operasi investasi paling dikagumi di London, sebuah mesin pemereteli aset yang menjelma kelompok perbankan dan harga sahamnya pernah menjadikannya lambang City yang baru. Posisi luar negeri dan kerugian perdagangan sahamnya berada di luar kewenangan Lifeboat, dan pada Oktober 1975 Bank of England menyediakan fasilitas jaminan sekitar £110 juta. Slater mengundurkan diri; Sir James Goldsmith menggantikannya sebagai ketua. Gambaran Slater kemudian tentang keadaannya sendiri adalah ringkasan paling hemat kata yang diberikan siapa pun tentang masa itu: ia, tulisnya, telah menjadi "seorang jutawan minus".

Crown Agents ternyata lebih buruk lagi. Badan hukum yang mengurus urusan keuangan pemerintah-pemerintah seberang lautan itu menggunakan dananya sendiri untuk memberi pinjaman ke properti dan bank sekunder melalui operasi akun sendiri yang tak seorang pun di Whitehall awasi. Kerugian mencapai sekitar £212 juta dan pemerintah harus menanggungnya. Komite penyelidikan Fay melaporkan pada 1977 bahwa organisasi itu telah hanyut ke sebuah bisnis yang tidak dipahaminya tanpa pengawasan memadai dari kementerian penaungnya.

Apa yang Dilakukan Pasar Properti

Solvabilitas setiap bank pinggiran bergantung pada satu asumsi tunggal, yaitu bahwa properti komersial dapat dijual mendekati nilai bukunya. Dari puncak 1973 ke palung 1975 dan 1976, nilai properti komersial Inggris turun sekitar separuh, dan saham properti turun jauh lebih dalam. Pengendalian sewa komersial yang diberlakukan pada Desember 1972, pajak tanah pembangunan yang diusulkan pemerintahan Buruh yang baru masuk, dan suku bunga KPR di atas 11 persen menyingkirkan pembeli sekaligus pintu keluar.

Denis Healey, Menteri Keuangan sejak Maret 1974, menghadapi posisi fiskal yang membuat penyelamatan properti secara umum mustahil. Inflasi mencapai 24,2 persen pada 1975. Defisit anggaran melebar menuju 9 persen dari output, dan dalam dua tahun pemerintah akan merundingkan pinjaman IMF yang menandai dekade itu. Lifeboat melewati pergantian pemerintahan tanpa cacat, dan itu sendiri patut dicatat: ia dijalankan oleh bank sentral bersama bank komersial, dan tak satu pun Undang-Undang Parlemen mengesahkannya.

Banking Act 1979

Inggris mengawasi bank-banknya lewat percakapan. Alis Gubernur — alis terangkat yang memberi tahu seorang ketua bahwa ia sudah terlalu jauh — masih mempan ketika City cukup kecil untuk memanggil semua orang ke satu ruangan. Pasal 123 Companies Act 1967 secara tak sengaja telah menciptakan satu golongan lembaga yang disebut bank, didanai seperti bank, dan tidak diawasi siapa pun.

Banking Act 1979 mengakhirinya. Undang-undang itu menjadikan penerimaan simpanan sebagai kegiatan berizin, membentuk dua jenjang berupa recognised bank dan licensed deposit-taker, memberi Bank kewenangan otorisasi dan pencabutan menurut undang-undang, serta mendirikan Deposit Protection Fund yang menjamin 75 persen dari £10.000 pertama sebuah simpanan sterling. Uraian Michael Moran tentang sisi politiknya menelusuri betapa enggan Bank menerima kewenangan statutori, setelah sekian lama lebih menyukai keluwesan otoritas informal, dan betapa besar Direktif Perbankan Pertama Masyarakat Eropa 1977 memaksa penjadwalannya (Moran, 1986).

Rezim itu segera terbukti belum lengkap. Johnson Matthey Bankers harus dibeli Bank of England seharga £1 pada Oktober 1984, yang melahirkan Banking Act 1987 dan sebuah Board of Banking Supervision. Sejarah sezaman karya Margaret Reid, seorang wartawan Financial Times yang meliput seluruh episode itu, menyimpulkan bahwa kegagalan mendasar pada 1973 adalah kegagalan informasi: Bank tidak tahu apa yang dipinjam sektor pinggiran, kepada siapa, atau dengan agunan apa, karena tak pernah ada yang mewajibkan hal itu dilaporkan (Reid, 1982).

Polanya berulang. Ketika sebuah bank Inggris berikutnya mengantre di trotoar pada September 2007, lembaga itu kembali mendanai aset jangka panjang di pasar grosir, dan para pengawas kembali menatap permodalan alih-alih likuiditas. Sejarah Bank karya David Kynaston mencatat bahwa warisan Lifeboat yang paling awet adalah prinsip bahwa tugas bank sentral menjangkau pula lembaga yang tidak diawasinya, begitu kegagalan lembaga itu akan sampai kepada yang diawasinya (Kynaston, 2017).

Lifeboat ditutup perlahan sepanjang akhir 1970-an seiring aset terjual dan pinjaman terlunasi, begitu senyap sehingga tak ada tanggal yang menandai akhirnya. Dari dua puluh enam lembaga yang diangkut naik, sebagian besar dipreteli, diserap, atau dilikuidasi selama dekade berikutnya; segelintir berhasil berdagang kembali. Bank of England tidak pernah menerbitkan daftar lengkap siapa saja yang diselamatkan.

Control Committee pimpinan Jasper Hollom bersidang setiap pekan selama hampir tiga tahun untuk memutuskan nama-nama City mana yang boleh bertahan pekan itu, dan selama hampir seluruh masa tersebut publik sama sekali tidak tahu rapat-rapat itu berlangsung. Inggris hanya berjarak tiga hari dari rentetan kegagalan bank pada Desember 1973, dan baru mengetahuinya ketika para sejarawan sampai ke arsipnya.