Krisis Sterling 1976: Pinjaman IMF USD 3,9 Miliar untuk Inggris

Pada pagi 28 September 1976 Denis Healey duduk di ruang tunggu VIP Bandara Heathrow dengan tiket menuju Hong Kong dan diteruskan ke Manila, tempat sidang tahunan Dana Moneter Internasional dan Bank Dunia akan dibuka pekan itu. Poundsterling kembali melemah semalaman. Di suatu titik antara ruang tunggu dan pesawat, Menteri Keuangan itu memutuskan bahwa ia tidak dapat berada di udara hampir sepanjang hari sementara mata uangnya terus dilepas pasar, lalu ia berjalan keluar dari bandara.

Ia menuju Treasury dan mengumumkan bahwa Inggris akan mengajukan permohonan USD 3,9 miliar kepada Dana — jumlah terbesar yang pernah diminta anggota mana pun. Poundsterling saat itu diperdagangkan di sekitar USD 1,65. Delapan belas bulan sebelumnya nilainya USD 2,40.

Mata Uang Tanpa Penopang

Inggris memasuki 1976 dengan poundsterling sedikit di atas USD 2,00 dan laju inflasi yang setahun sebelumnya sempat menyentuh 24,2 persen. Kesepakatan upah di sektor publik berjalan pada tingkat yang tidak dapat diserap oleh kurs mana pun. Guncangan minyak setelah Perang Yom Kippur 1973 melipatempatkan harga komoditas yang sebagian besar masih diimpor Inggris, dan produksi Laut Utara, meski sudah dimulai, belum cukup besar untuk memengaruhi neraca pembayaran.

Sejak penangguhan konvertibilitas dolar terhadap emas pada Agustus 1971 mengakhiri paritas tetap era pascaperang, poundsterling mengambang, dan pengambangan itu menghapus penghinaan seremonial berupa devaluasi resmi tanpa menghapus persoalan yang mendasarinya. Mata uang yang tidak wajib dipertahankan siapa pun pada angka yang diumumkan bisa begitu saja hanyut, dan pada kuartal pertama 1976 poundsterling hanyut dengan buruk.

Pada 5 Maret poundsterling menembus ke bawah USD 2,00 untuk pertama kalinya dalam sejarahnya. Apa yang terjadi pekan itu menjadi salah satu perselisihan paling awet dalam sejarah moneter Inggris: Bank of England menjual poundsterling di pasar pada hari ketika kurs sudah lemah, dan apakah itu operasi penghalusan yang lazim atau upaya sengaja menekan kurs demi menolong eksportir belum pernah tuntas dijawab hingga semua pihak puas. Kathleen Burk dan Alec Cairncross, yang menelusuri arsip Treasury dan Bank setelah dibuka, menyimpulkan bahwa para pejabat menginginkan depresiasi yang moderat dan justru memperoleh keruntuhan (Burk and Cairncross, 1992). Pasar membaca intervensi itu sebagai isyarat bahwa otoritas tidak terlalu keberatan dengan poundsterling yang lebih rendah, lalu mengabulkannya.

Harold Wilson mengundurkan diri sebagai perdana menteri pada 16 Maret dan mengejutkan hampir semua orang. James Callaghan memenangkan kepemimpinan partai dan menjabat pada 5 April, mewarisi pemerintahan minoritas, pasar valuta yang skeptis, dan seorang Menteri Keuangan yang sudah mulai meragukan angka-angka yang disodorkan departemennya sendiri.

Pinjaman Sebelum Pinjaman

Pada Juni, bank-bank sentral Group of Ten dan Swiss, melalui Bank for International Settlements, menghimpun fasilitas siaga senilai USD 5,3 miliar untuk Bank of England. Inggris tidak membayar apa pun sampai menariknya, dan setelah menarik akan membayar suku bunga surat utang Treasury Amerika, yang saat itu sekitar 5,5 persen. Tampaknya seperti kemurahan hati. Sebenarnya itu tenggat yang dibungkus sebagai penyelamatan.

Fasilitas itu berjangka tiga bulan, dapat diperpanjang sekali untuk tiga bulan lagi, dan syarat yang melekat pada perpanjangannya jelas: bila Inggris tidak mampu melunasinya pada Desember, ia harus mengajukan permohonan kepada Dana. Washington merancang pengaturan itu agar disiplin datang pada tanggal yang pasti, bukan atas kebijaksanaan sebuah kabinet Inggris. William Simon di Treasury Amerika dan Arthur Burns di Federal Reserve sama-sama menyimpulkan bahwa Inggris tidak akan membenahi keuangannya tanpa kreditor luar yang mengawasi, dan fasilitas Juni memastikan kreditor semacam itu ada.

Poundsterling tenang sepanjang musim panas lalu kembali jatuh pada September. Minimum Lending Rate telah dinaikkan dari 11,5 persen menjadi 13 persen sepanjang September. Pada Kamis 7 Oktober Bank menaikkannya dua poin lagi menjadi 15 persen, tertinggi dalam sejarahnya sampai saat itu. Poundsterling tetap saja turun, mencapai USD 1,5675 pada 28 Oktober.

Angka yang Ternyata Keliru

Yang kemudian diperdebatkan para perunding Dana adalah Public Sector Borrowing Requirement, dan secara khusus proyeksi Treasury bahwa PSBR untuk 1976/77 akan mencapai GBP 10,5 miliar. Pada perekonomian seukuran Inggris, angka itu menyiratkan defisit yang dipandang Dana tidak sejalan dengan kurs yang stabil mana pun, dan angka itulah yang menjadi dasar segala hal berikutnya.

Proyeksi itu keliru. Utang publik ternyata jauh di bawahnya, dan Healey kemudian menulis bahwa angka yang disodorkan pejabatnya sendiri sangat dilebih-lebihkan, dan bahwa krisis itu diperjuangkan di atas sebuah statistik (Healey, 1989). Data keuangan publik Inggris pada pertengahan 1970-an dirakit dari laporan yang datang terlambat dan direvisi besar-besaran, sedangkan perangkat peramalnya belum pernah diuji oleh pasar valuta yang membaca setiap rilis.

Rekonstruksi Steve Ludlam atas episode ini mengajukan poin yang lebih tajam: perdebatan itu sesungguhnya tidak pernah soal aritmetika. Yang dipertaruhkan adalah apakah sebuah pemerintahan Partai Buruh dapat dipaksa menerima kerangka moneter yang tidak dipilihnya sendiri, dan angka PSBR hanya menyediakan momennya (Ludlam, 1992). Mark Harmon, bekerja dari arsip yang sama, melacak bagaimana staf Dana, Treasury Amerika, dan satu kelompok di dalam Treasury Inggris bertemu pada syarat-syarat yang sudah diinginkan beberapa di antara mereka sebelum proyeksi itu ada (Harmon, 1997).

Instrumen yang didesak Dana bukan PSBR itu sendiri, melainkan Domestic Credit Expansion — kredit perbankan kepada sektor publik dan swasta, disesuaikan dengan arus eksternal — ukuran yang dirancang justru agar pinjaman pemerintah menggigit neraca pembayarannya. Plafon atas ekspansi kredit domestik, tertulis dalam dokumen publik, akan mengikat seorang Menteri Keuangan Inggris pada satu angka dengan cara yang tak pernah dicapai janji domestik mana pun.

Blackpool

Callaghan menyampaikan pidato ketua partai kepada konferensi Partai Buruh di Blackpool pada 28 September, hari yang sama ketika Healey berbalik di Heathrow. Bagian yang bertahan lebih lama daripada konferensinya disusun oleh Peter Jay, jurnalis ekonomi yang juga menantu Callaghan, dan perdana menteri membacakannya di hadapan aula penuh delegasi yang sepanjang karier mereka memercayai hal sebaliknya.

"Dulu kami mengira bahwa Anda bisa membelanjakan jalan keluar dari resesi dan menambah lapangan kerja dengan memotong pajak serta menggenjot belanja pemerintah," kata Callaghan. "Saya katakan kepada Anda dengan segala ketulusan bahwa pilihan itu tidak lagi ada, dan sejauh pilihan itu pernah ada, ia hanya bekerja pada setiap kesempatan sejak perang dengan menyuntikkan dosis inflasi yang lebih besar ke dalam perekonomian, diikuti tingkat pengangguran yang lebih tinggi sebagai langkah berikutnya."

Ia melangkah lebih jauh dalam pidato yang sama: "Dunia nyaman yang katanya akan berlangsung selamanya, tempat kesempatan kerja penuh dijamin oleh satu goresan pena Menteri Keuangan, memotong pajak, membelanjakan defisit — dunia nyaman itu sudah tiada." Seorang perdana menteri Partai Buruh mengatakan kepada konferensi Partai Buruh bahwa manajemen permintaan telah kehabisan jalan, tiga tahun sebelum pemilih menyingkirkan partai itu dan empat tahun sebelum Washington mulai mematahkan inflasi Amerika dengan suku bunga yang dianggap mustahil ditanggung secara politik.

Healey tiba di Blackpool dua hari kemudian dan diberi lima menit di mimbar, jatah seorang delegasi biasa alih-alih seorang Menteri Keuangan. Ia memakainya untuk mengatakan bahwa ia akan berunding dengan Dana dan bahwa syaratnya akan menyakitkan. Konferensi menyorakinya.

Sembilan Sidang

Perdebatan kabinet berlangsung sepanjang dua pekan pertama Desember dalam sembilan sidang, curahan waktu kolektif yang luar biasa besar bagi pemerintahan yang juga menjalankan negara tanpa mayoritas parlemen.

Tony Benn, Menteri Energi, mengedarkan makalah yang memaparkan Alternative Economic Strategy: kontrol impor, perluasan lapangan kerja publik, perjanjian perencanaan dengan industri yang dinasionalisasi, dan sama sekali tidak berurusan dengan Dana. Michael Foot mendukungnya secara substansi. Argumen itu bukan main-main — negara dengan posisi pembayaran seperti Inggris dan mata uangnya sendiri memang punya pilihan menutup neraca perdagangan alih-alih melakukan deflasi — tetapi itu berarti perpecahan terbuka dengan Amerika Serikat dan dengan setiap kreditor Inggris.

Penentangan lain dipimpin Anthony Crosland, yang berargumen dari tengah bahwa pemangkasan itu tidak diperlukan secara ekonomi dan Inggris sebaiknya menguji gertakan Dana. Callaghan mematahkannya secara tertutup. Ia memberi tahu Crosland, dan tidak seorang pun lainnya di kabinet, bahwa ia akan mengundurkan diri bila syarat itu ditolak, dan Crosland menarik keberatannya dengan alasan bahwa seorang perdana menteri tidak boleh dikalahkan pada persoalan seberat itu. Uraian Kevin Hickson atas dokumen kabinet memperlakukan langkah ini sebagai langkah penentu seluruh krisis, yang dijalankan di luar ruangan tempat perdebatan berlangsung secara resmi (Hickson, 2005).

Kabinet menolak Alternative Economic Strategy pada hari-hari pertama Desember dan menerima syarat Dana pada 12 Desember, dengan delapan belas suara melawan lima.

Letter of Intent

Healey menandatangani Letter of Intent pada 15 Desember 1976.

Healey menuliskan plafon kredit itu dengan rumusan yang tidak menyisakan ruang tafsir di kemudian hari: "Ekspansi kredit domestik akan ditahan pada GBP 9 miliar untuk tahun hingga 20 April 1977 dan GBP 7,7 miliar untuk tahun yang berakhir 19 April 1978, dan saya memperkirakan penurunan lebih lanjut pada tahun berikutnya menjadi GBP 6 miliar."

Dewan Eksekutif Dana menyetujui pengaturan siaga itu pada 3 Januari 1977. Itu pengaturan terbesar yang pernah dibuat lembaga tersebut dengan anggota mana pun, sekaligus kali pertama sejak pendiriannya di konferensi yang merancang tatanan moneter pascaperang bahwa salah satu kekuatan perancangnya datang sebagai pemohon dengan syarat yang melekat.

Apa yang Dibeli Uang Itu

Poundsterling berhenti jatuh begitu syaratnya diumumkan. Ia kembali di atas USD 1,70 sebelum Desember berakhir dan menguat sepanjang 1977 seiring minyak Laut Utara tiba dalam volume besar dan neraca berjalan berbalik. Minimum Lending Rate turun bertahap, mencapai 12 persen pada awal Februari 1977 dan terus melandai sepanjang tahun itu.

Inggris menarik sekitar separuh fasilitasnya dan melunasinya sepenuhnya pada 4 Mei 1979 — sehari setelah pemilihan umum yang mengantar Margaret Thatcher ke Downing Street. Kajian Richard Roberts atas episode ini mencatat bahwa negara itu tidak pernah membutuhkan sebagian besar uang yang untuk memperolehnya ia menempuh krisis kabinet; yang dibutuhkannya adalah tanda tangan (Roberts, 2016). Pinjaman itu instrumen kredibilitas, dan begitu kredibilitas pulih, uang tunainya menjadi mubazir.

Perhitungan politiknya jauh kurang rapi. Pemangkasan yang disepakati pada Desember jatuh pada belanja modal dan pada program-program yang diperjuangkan anggota Partai Buruh sendiri, dan kekesalan yang ditimbulkannya mengalir sepanjang musim dingin 1978-79 hingga ke pemogokan yang menamatkan pemerintahan itu. Faksi Benn menyimpulkan bahwa kabinet telah menyerah kepada kreditor asing karena sebuah kekeliruan proyeksi, yang dalam arti sempit memang benar. Healey menyimpulkan bahwa disiplinnya tetap berguna meski angka yang melahirkannya keliru.

Yang bertahan adalah kerangkanya. Target moneter yang diumumkan dan terkuantifikasi menjadi ciri tetap kebijakan ekonomi Inggris sejak 1976, mula-mula diadopsi sebagai syarat pinjaman asing dan kemudian dibela sebagai soal prinsip oleh partai yang dulu menentang pinjaman itu. Poundsterling tetap menjadi saluran tempat disiplin ditegakkan atau dihindari selama satu generasi lagi, sampai pada pagi September 1992 ketika Treasury meninggalkan Exchange Rate Mechanism.

Healey menyimpan tiket ke Manila itu. Ia tidak pernah memakainya, dan sidang yang dilewatkannya tidak menghasilkan apa pun yang kini diingat orang.