Bank Run Northern Rock: Bank Run Pertama Inggris dalam 150 Tahun (2007)

Antrean yang Mengubah Segalanya

Pada pagi hari tanggal 14 September 2007, sesuatu terjadi di jalan-jalan Inggris yang belum pernah disaksikan oleh siapa pun yang masih hidup. Di luar cabang-cabang Northern Rock — pemberi pinjaman hipotek yang terdaftar di FTSE 100 dan berkantor pusat di Newcastle — para penabung biasa membentuk antrean yang melilit gedung. Sebagian sudah tiba sebelum fajar. Mereka membawa koran, termos, dan kursi lipat. Kamera televisi merekam pemandangan itu dan menyiarkannya ke seluruh dunia. Secara finansial, momen itu seperti berasal dari abad lain.

Memang demikian adanya. Inggris tidak pernah mengalami bank run sejak perusahaan Overend, Gurney and Company bangkrut pada 1866 — kepanikan yang mendorong Walter Bagehot menulis Lombard Street, teks dasar tentang perbankan sentral. Seratus empat puluh satu tahun kemudian, pemandangan yang sama kembali terjadi di Inggris era digital, siaran langsung di BBC, disaksikan oleh jutaan orang melalui televisi maupun internet.

Bank run itu sendiri berlangsung beberapa hari. Pada akhirnya, sekitar £2 miliar telah ditarik. Namun bank run itu hampir merupakan bagian yang paling tidak penting dari cerita ini. Apa yang diungkapkan Northern Rock — tentang perbankan grosir, tentang asuransi simpanan, tentang hubungan antara likuiditas dan solvabilitas — bergema dalam setiap keputusan penanganan krisis selama dua belas bulan berikutnya.

Mesin yang Mencetak Hipotek

Memahami keruntuhan ini memerlukan pemahaman tentang model bisnisnya. Northern Rock awalnya adalah sebuah building society — lembaga keuangan bersama yang dimiliki anggotanya — hingga berubah menjadi perusahaan publik pada 1997. Konversi tersebut memberinya akses ke pasar modal, dan ia memanfaatkannya secara agresif.

Pemberi pinjaman hipotek tradisional mengumpulkan dana dengan menarik simpanan ritel — para penabung biasa yang menaruh uang di rekening giro dan tabungan. Pemberi pinjaman kemudian meminjamkan uang itu sebagai hipotek dengan suku bunga lebih tinggi, mengambil keuntungan dari selisihnya. Model ini tumbuh lambat tetapi secara inheren stabil: simpanan ritel bersifat lengket, dan para deposan umumnya tidak meminta uang mereka kembali sekaligus.

Northern Rock memilih jalan berbeda. Alih-alih menunggu simpanan ritel terakumulasi, ia mendanai portofolio hipotek terutama melalui pasar uang grosir dan sekuritisasi. Bank akan memberikan hipotek, membundel mereka menjadi efek di bawah program bernama Granite, dan menjual efek-efek tersebut kepada investor. Sementara itu, ia meminjam dana jangka pendek dari bank-bank lain dan investor institusional untuk menjaga aliran pinjaman baru tetap berjalan. Model "originate and distribute" ini memungkinkan Northern Rock tumbuh dengan kecepatan luar biasa. Antara 1998 dan 2007, buku hipoteknya meningkat dari sekitar £15 miliar menjadi lebih dari £100 miliar. Pada 2007, ia telah menjadi pemberi pinjaman hipotek terbesar kelima di Inggris Raya.

Risikonya terlihat jelas bagi siapa saja yang mau melihat. Pada 2007, sekitar 40% pendanaan Northern Rock berasal dari sekuritisasi dan porsi signifikan lainnya dari sumber grosir lainnya. Basis simpanan ritelnya sangat tipis dibandingkan ukuran buku pinjamannya. Selama pasar uang tetap terbuka dan pasar sekuritisasi tetap likuid, mesin itu berputar. Namun jika salah satu pasar membeku, Northern Rock tidak akan memiliki cara untuk melakukan roll over pinjaman jangka pendeknya atau mendanai pinjaman baru — dan ia akan menghadapi keruntuhan bukan karena hipoteknya bermasalah, tetapi karena ia tidak bisa mendanai dirinya sendiri.

Agustus 2007: Pembekuan

Pemicunya datang dari tiga ribu mil jauhnya. Sepanjang akhir 2006 dan memasuki 2007, pasar hipotek subprime AS terus memburuk. Harga rumah telah mencapai puncaknya. Tingkat kredit macet meningkat. Para investor yang memegang sekuritas berbasis hipotek subprime merugi. Pada 9 Agustus 2007, bank Prancis BNP Paribas menangguhkan penarikan dari tiga dana investasi, dengan mengatakan ia tidak lagi bisa menilai kepemilikan subprime-nya karena "hilangnya likuiditas secara total di segmen pasar tertentu dari pasar sekuritisasi AS" telah membuatnya tidak mungkin. Ungkapan tersebut — hilangnya likuiditas secara total — menjadi deskripsi definitif dari apa yang terjadi selanjutnya.

Pinjaman antarbank mengering hampir dalam semalam. Bank-bank tidak tahu mitra transaksi mana yang memiliki eksposur subprime, sehingga mereka berhenti meminjamkan satu sama lain. London Interbank Offered Rate — LIBOR — melonjak. Pasar commercial paper, yang digunakan lembaga untuk mendanai diri mereka sendiri selama periode beberapa hari dan minggu, secara efektif ditutup bagi penerbit mana pun yang memiliki hubungan apa pun dengan produk terstruktur. Northern Rock memiliki hubungan yang luas melalui Granite dan pinjaman grosirnya.

Selama beberapa minggu berikutnya, manajemen Northern Rock bekerja keras mencari alternatif. Mereka mendekati calon pengakuisisi. Mereka mengadakan diskusi dengan bank lain. Tidak ada yang berhasil. Pada awal September 2007, dewan direksi menyimpulkan bahwa bank tidak bisa bertahan tanpa dukungan darurat dari bank sentral (Shin, 2009).

Pada 13 September 2007, Northern Rock secara resmi mendekati Bank of England untuk meminta bantuan likuiditas darurat — untuk pertama kalinya dalam ingatan hidup, mengaktifkan peran pemberi pinjaman terakhir yang telah tertanam dalam doktrin keuangan Inggris sejak Bagehot menulisnya pada 1873.

Kebocoran, Antrean, dan £1 Miliar dalam Sehari

Dukungan Bank of England, ketika disepakati, seharusnya tetap dirahasiakan hingga pengumuman bisa dilakukan secara teratur. Rencana itu bertahan sekitar beberapa jam saja.

Malam itu, editor bisnis BBC Robert Peston menyiarkan berita bahwa Northern Rock telah meminta dukungan darurat. Laporan tersebut menjangkau jutaan orang sebelum pernyataan resmi apa pun siap. Di era berita bergulir dan internet awal, penahanan informasi adalah hal yang mustahil.

Para penabung menghadapi logika teori permainan yang kejam dalam situasi seperti ini. Jika bank selamat, mereka yang mengantri dan menarik uang tidak kehilangan apa-apa kecuali waktu. Jika bank gagal, mereka yang lebih dulu mengantri dan menarik uang adalah pemenangnya; mereka yang menunggu dan percaya adalah pihak yang kalah. Ketika risiko penurunan dari tidak mengantri berpotensi bencana dan biaya mengantri hanyalah ketidaknyamanan, pilihan rasionalnya adalah mengantri. Financial Services Compensation Scheme — jaminan simpanan Inggris — hanya menanggung penuh £2.000 pertama dan 90% dari £33.000 berikutnya, meninggalkan siapa saja dengan lebih dari £35.000 dalam risiko kerugian nyata (Shin, 2009). Bagi penabung dengan simpanan besar, insentif untuk menarik uang sangat besar.

Pada 14 September 2007, sekitar £1 miliar ditarik dari Northern Rock dalam satu hari. Ini adalah bank run pertama Inggris dalam 141 tahun.

Mervyn King dan Masalah Moral Hazard

Respons awal Bank of England dibentuk oleh argumen yang berprinsip namun secara politis sangat eksplosif. Gubernur Mervyn King adalah penganut kuat apa yang disebut ekonom sebagai "moral hazard" — gagasan bahwa menyelamatkan institusi dari konsekuensi pengambilan risiko mereka sendiri mengajarkan mereka bahwa mengambil risiko tidak membawa hukuman, sehingga mendorong kecerobohan di masa depan.

Posisi King, yang ia ungkapkan kepada Komite Pilihan Perbendaharaan pada September 2007, adalah bahwa bailout yang murah hati dan tanpa syarat bagi deposan Northern Rock akan mengirimkan sinyal yang salah kepada bank-bank lain. "Penyediaan fasilitas likuiditas besar menghukum mereka yang menanggung biaya asuransi terhadap risiko likuiditas dan menguntungkan mereka yang mengambil risiko tetapi tidak diasuransikan," katanya kepada para anggota parlemen. Ini adalah pernyataan buku teks tentang kekhawatiran moral hazard, dan tidak salah sebagai teori ekonomi.

Yang diremehkannya adalah kecepatan dan keganasan penyebaran bank run yang tidak terkendali. Saat posisi King diketahui publik, antrean sudah mulai terbentuk. Tekanan politik terhadap Menteri Keuangan Alistair Darling sangat intens. Darling kemudian menggambarkan hari-hari setelah kebocoran BBC sebagai salah satu yang paling sulit dalam karier politiknya. "Saya diminta membuat keputusan yang akan mempengaruhi jutaan orang, secara real time, dengan informasi yang tidak lengkap," tulisnya dalam memoarnya (Darling, 2011).

Pada 17 September 2007 — tiga hari setelah bank run dimulai — pemerintah mengumumkan bahwa ia akan menjamin semua simpanan di Northern Rock. Bukan hanya £35.000 pertama, tetapi semuanya. Antrean berhenti. Bank run selesai. Namun kerusakan terhadap kepercayaan tidak hilang.

Angka-angka di Balik Krisis

Skala kerapuhan struktural Northern Rock paling baik dipahami melalui data. Pada saat bank run terjadi, profil pendanaan bank ini hampir unik dalam kerentanannya di antara institusi-institusi Inggris.

Bank konvensional dengan ukuran sebanding akan mengandalkan simpanan ritel untuk 50–70% pendanaannya. Rasio simpanan ritel Northern Rock adalah yang terendah di sektor hipotek Inggris (Shin, 2009). Ketika pasar grosir ditutup, bank hampir tidak memiliki basis pendanaan stabil untuk bertahan bahkan selama beberapa minggu.

Jaminan pemerintah yang diumumkan pada 17 September menghentikan bank run tetapi tidak menyelesaikan masalah mendasarnya. Northern Rock masih perlu melakukan refinancing atas pinjaman grosirnya, dan pasar-pasar tersebut tetap tertutup secara efektif. Negosiasi penjualan swasta — dengan Lloyds TSB dan kemudian dengan konsorsium yang dipimpin Virgin Money — gagal menghasilkan kesepakatan yang dapat diterima. Tawaran Virgin Money menilai bank sekitar £1,3 miliar, segelintir dari nilai bukunya.

Pada 22 Februari 2008, Menteri Keuangan Darling mengumumkan bahwa Northern Rock akan diambil alih ke kepemilikan publik sementara. Ini adalah nasionalisasi pertama bank Inggris sejak nasionalisasi Bank of England itu sendiri pada 1946. Pada puncaknya, eksposur pembayar pajak — melalui pinjaman, jaminan, dan suntikan modal — melebihi £100 miliar. Akhirnya sebagian besar berhasil dipulihkan seiring buku hipotek bank tersebut diturunkan secara bertahap, tetapi pengalaman itu merupakan kejutan bagi kelas politik yang berasumsi bahwa era nasionalisasi bank sudah lama berlalu.

Burung Kenari di Tambang Batubara

Northern Rock tidak menyebabkan krisis keuangan 2008. Namun ia memprakirakan krisis tersebut hampir sempurna, dan memberikan peringatan dini sejelas mungkin bahwa sistem keuangan global dibangun di atas asumsi-asumsi yang tidak bisa bertahan dari guncangan pada pasar pendanaan grosir.

Model "originate and distribute" — memberikan hipotek dan mengemasnya menjadi sekuritas untuk dijual daripada menyimpannya di neraca — bukanlah sesuatu yang unik bagi Northern Rock. Itu adalah model dominan dalam keuangan hipotek AS dan sedang menyebar melalui perbankan Eropa. Asumsi bahwa pasar sekuritisasi akan selalu likuid, bahwa pendanaan grosir jangka pendek akan selalu tersedia untuk di-roll over, bahwa tidak ada bank besar yang akan menghadapi krisis pendanaan karena seseorang akan selalu meminjamkan — asumsi-asumsi ini dibagi oleh Citigroup, UBS, Merrill Lynch, dan lusinan institusi lain yang akan menghadapi krisis mereka sendiri dalam empat belas bulan berikutnya.

Keruntuhan Long-Term Capital Management pada 1998 telah menunjukkan bahwa likuiditas bisa menguap tiba-tiba di pasar yang tertekan. Bank run Northern Rock membuat poin yang sama tentang seluruh model perbankan yang didanai grosir. Tidak ada pelajaran yang dipetik cukup cepat.

Yang membedakan Northern Rock dari kegagalan-kegagalan selanjutnya adalah visibilitas khusus dari bank run ritel. Ketika Lehman Brothers gagal pada September 2008, tidak ada antrean di luar kantor — para krediturnya adalah institusi, bukan individu dengan rekening tabungan. Bank run Northern Rock dapat dipahami secara visceral oleh orang biasa dengan cara yang tidak bisa dilakukan oleh keruntuhan pasar antarbank selanjutnya. Visibilitas itu membuat tidak mungkin untuk diabaikan secara politis, yang sebagian menjadi alasan mengapa respons pemerintah — jaminan, kemudian nasionalisasi — bergerak lebih cepat dari biasanya.

Apa yang Berubah: Dampak Regulasi

Krisis Northern Rock mengekspos tiga kegagalan regulasi spesifik yang kemudian ditangani — secara tidak sempurna, tetapi secara substansial.

Pertama, asuransi simpanan. Batas £35.000, dengan ketentuan ko-asuransi 90% untuk saldo antara £2.000 dan £35.000, dirancang sebagai jaring pengaman terhadap kegagalan bank yang sesekali terjadi. Bukan dirancang untuk mencegah bank run. Struktur jaminan yang membiarkan penabung terekspos sebagian menciptakan insentif kuat untuk menarik dana pada tanda-tanda pertama masalah. Batas Financial Services Compensation Scheme dinaikkan menjadi £50.000 pada Oktober 2008 dan kemudian menjadi £85.000, mencerminkan persyaratan Uni Eropa.

Kedua, kerangka resolusi. Sebelum 2009, tidak ada mekanisme hukum di Inggris untuk mengambil bank yang gagal ke kepemilikan publik secara cepat tanpa memicu proses kebangkrutan formal. Banking Act 2009 menciptakan Rezim Resolusi Khusus (Special Resolution Regime), memberikan regulator kekuatan untuk mengalihkan bisnis institusi yang gagal kepada pembeli sektor swasta, kepada bridge bank, atau kepada kepemilikan publik.

Ketiga, dan paling konsekuensial dalam hal global, regulasi likuiditas. Basel II, kerangka modal internasional yang berlaku saat Northern Rock runtuh, tidak banyak membahas likuiditas. Basel III, disepakati pada 2010 dan diberlakukan secara bertahap selama dekade berikutnya, memperkenalkan Liquidity Coverage Ratio — persyaratan bagi bank untuk memegang aset likuid berkualitas tinggi yang cukup untuk menutup arus kas keluar bersih selama skenario stres 30 hari — dan Net Stable Funding Ratio, yang mengharuskan bank mendanai aset jangka panjang dengan kewajiban jangka panjang. Seandainya persyaratan ini sudah berlaku pada 2007, Northern Rock sebagaimana adanya tidak dapat beroperasi.

Hantu dalam Mesin

Pelajaran yang lebih dalam dari Northern Rock adalah tentang kesenjangan antara solvabilitas yang tampak dan stabilitas yang sesungguhnya. Saat bank run dimulai, Northern Rock secara teknis tidak bangkrut. Hipoteknya berjalan dengan baik. Rasio modalnya memenuhi persyaratan regulasi. Berdasarkan pengujian yang ada, ini adalah institusi yang sehat.

Yang tidak dimilikinya adalah ketahanan likuiditas. Ia telah menukar keamanan struktural dengan kecepatan pertumbuhan, dan melakukan hal itu dalam lingkungan regulasi yang memberikan penghargaan pada kecukupan modal sambil pada dasarnya mengabaikan struktur pendanaan.

Sama seperti keruntuhan Barings Bank pada 1995 mengekspos ketidakcukupan kontrol atas eksposur derivatif, Northern Rock mengekspos ketidakcukupan regulasi likuiditas di era perbankan yang didanai grosir. Kedua krisis mendorong reformasi. Kedua reformasi datang terlambat untuk mencegah bencana yang lebih besar berikutnya.

Alistair Darling, menulis setelah kejadian, menangkap kualitas esensial dari apa yang terjadi: "Northern Rock adalah peringatan yang dipilih sistem keuangan untuk tidak didengar" (Darling, 2011).

Antrean bubar. Cabang-cabang dibuka kembali. Kamera-kamera beralih ke tempat lain. Sebelas bulan kemudian, Lehman Brothers gagal, dan peringatan itu menjadi malapetaka yang selama ini ia coba umumkan.