Kepanikan 1837: Ketika Jackson Membunuh Bank Sentral Amerika

Perang Presiden terhadap Sebuah Bank

Pada 10 Juli 1832, Andrew Jackson mengirim salah satu pesan veto paling penting dalam sejarah Amerika ke Kongres. Rancangan undang-undang yang ada di hadapannya akan memperbarui piagam Bank Kedua Amerika Serikat, lembaga yang berkantor pusat di Philadelphia, dipimpin Nicholas Biddle, menyimpan simpanan federal, menerbitkan mata uang kertas paling terpercaya di negeri itu, dan menjalankan fungsi bank sentral yang masih sangat awal. Pesan veto Jackson mencapai hampir tujuh ribu kata. Ia menyebut Bank itu inkonstitusional dan menyalahi putusan Mahkamah Agung tahun 1819 dalam perkara McCulloch v. Maryland. Ia menyebut Bank itu sebagai alat pemegang saham asing dengan merinci 25 persen sahamnya yang dimiliki di Inggris dan Benua Eropa. Dan dalam kalimat yang menjadi slogan sebuah generasi, ia menyebut Bank itu "monster" — lembaga yang, karena ukuran dan jangkauannya, "memusuhi jiwa institusi merdeka kita."

Veto itu bertahan. Pada November Jackson memenangkan pemilu ulang dengan slogan "Bank War," mengalahkan Henry Clay yang dengan tidak bijak menjadikan pembaruan piagam sebagai isu kampanye utamanya. Dalam lima tahun berikutnya terjadilah rangkaian keputusan kebijakan — oleh Jackson, oleh para menteri keuangannya, oleh Kongres, oleh badan legislatif negara bagian, dan oleh bank sentral asing — yang menghasilkan keruntuhan keuangan terburuk yang pernah dilihat Amerika Serikat sampai saat itu. Ketika bank-bank Kota New York menangguhkan pembayaran logam mulia pada 10 Mei 1837, negeri itu memasuki depresi yang berlangsung enam tahun, memusnahkan sepertiga bank komersial, membuat sembilan pemerintah negara bagian gagal bayar, dan meninggalkan Amerika tanpa bank sentral hingga 1913.

Bank Biddle dan Para Musuhnya

Bank Kedua Amerika Serikat didirikan pada 1816 dengan piagam dua puluh tahun, dirancang untuk memulihkan tata keuangan setelah kekacauan pendanaan Perang 1812. Pada akhir 1820-an, di bawah manajemen Biddle, lembaga itu telah menjadi institusi yang benar-benar kuat. Modalnya sekitar $35 juta, cabangnya ada di 25 kota, dan ia mendisiplinkan bank-bank negara bagian dengan menolak menerima nota mereka jika bank-bank itu menerbitkan secara berlebihan. Biddle memahami fungsi disiplin ini dengan baik. Pada 1828 ia menulis bahwa Bank itu dapat bertindak sebagai "pengekang atas bank-bank negara bagian, memaksa mereka menjaga penerbitan dalam batas yang wajar." Bagi para bankir negara bagian yang merasakan pengekangan itu sebagai tirani, pandangan ini tidak diterima dengan baik.

Jackson memasuki kepresidenan pada 1829 sudah dengan sikap bermusuhan. Sebagai orang Tennessee yang kehilangan uang dalam spekulasi kertas sebelum perang, ia secara prinsip tidak mempercayai uang kertas. Sebagai seorang Demokrat penganut hak-hak negara bagian, ia tidak mempercayai lembaga federal apa pun. Sebagai populis antielit, ia paling tidak mempercayai lingkaran kekuasaan finansial Philadelphia. Pesan tahunan pertamanya kepada Kongres pada Desember 1829 mempertanyakan konstitusionalitas dan efektivitas Bank itu. Biddle, merasakan peluang politik, mendorong pembaruan piagam lebih awal pada 1832, tidak menunggu masa berakhir 1836. Itu adalah blunder strategis yang memberi Jackson kesempatan menjadikan veto sebagai poros kampanye pemilu ulangnya.

Penarikan Simpanan dan Para "Pet Bank"

Setelah veto bertahan dan pemilu ulang dimenangkan, Jackson bergerak mencekik Bank itu bahkan sebelum piagamnya habis. Pada September 1833, ia memerintahkan Menteri Keuangan William Duane untuk menarik simpanan federal dan menempatkannya pada bank-bank bercharter negara bagian. Duane menolak; Jackson memecatnya. Roger Taney, yang kemudian menjadi Ketua Mahkamah Agung, mengambil alih Kementerian Keuangan dan menjalankan perintah itu. Penerimaan federal — terutama dari bea masuk dan penjualan tanah publik — mulai mengalir ke daftar bank negara bagian yang oleh kritikus segera dijuluki "pet banks." Daftar awalnya berjumlah 23 lembaga; daftar itu membengkak menjadi hampir 90 pada 1836.

Pet banks memiliki semua insentif untuk memberi pinjaman secara agresif. Mereka menerima simpanan federal secara cuma-cuma, tidak memegang cadangan lebih dari yang disarankan kehati-hatian, dan bersaing satu sama lain untuk memperoleh patronase Kementerian Keuangan. Antara 1833 dan 1836, peredaran uang kertas yang diterbitkan bank hampir berlipat ganda, naik dari sekitar $61 juta menjadi $120 juta. Cadangan logam mulia bank juga meningkat, didorong oleh lonjakan impor perak Meksiko setelah reformasi moneter 1834 di negeri itu, namun peningkatannya lebih lambat daripada penerbitan nota. Rasio logam mulia terhadap kewajiban menurun. Biddle memperingatkan di depan publik bahwa negara sedang "menjalankan lomba menuju keruntuhan." Sedikit yang mendengarkan. Kapas dijual seharga tujuh belas sen per pon di dermaga New Orleans, dan tanah barat berpindah tangan dengan harga empat dan lima kali nilai 1831.

Tali Inggris

Di balik ledakan kapas dan tanah Amerika berdiri modal Inggris. Baring Brothers, Rothschild, dan selusin rumah dagang lebih kecil membiayai perdagangan Amerika dengan menerima wesel atas penjualan kapas Liverpool dan mendiskontokan obligasi negara bagian yang diterbitkan untuk membiayai terusan dan jalur kereta api. Pada 1836, kepemilikan asing atas sekuritas Amerika mencapai sekitar $200 juta — barangkali seperempat dari total utang AS dan ekuitas bank yang beredar. Aliran ini peka terhadap suku bunga London, dan London pada musim gugur itu sedang mengencangkan kebijakan.

Bank of England menaikkan suku bunga diskontonya dari 4 ke 4,5 persen pada Juli 1836, lalu ke 5 persen pada September. Pemicunya sebagian adalah penyedotan emas yang disebabkan oleh ledakan Amerika yang sama — importir AS dan pemerintah negara bagian menarik kredit London — dan sebagian adalah panen buruk yang mendorong impor biji-bijian naik. Bank of England juga menolak mendiskontokan kembali wesel yang ditarik atas tujuh rumah dagang Anglo-Amerika, yang disebut "W banks" (Wiggin, Wilson, Wilde), sehingga memasukkan kredit dagang lintas Atlantik ke dalam keraguan. Studi klasik Jenks mencatat bahwa aliran modal Inggris ke AS mencapai puncaknya pada 1836 dan berbalik tajam pada paruh pertama 1837 (Jenks, The Migration of British Capital to 1875, 1927). Curott dan Watts (2018) berargumen, menggunakan data bulanan, bahwa pembalikan kebijakan Bank of England menjelaskan lebih besar bagian keruntuhan 1837 dibandingkan Specie Circular Jackson — meskipun kedua guncangan saling memperkuat.

Specie Circular

Intervensi moneter terakhir Jackson datang pada 11 Juli 1836. Kementerian Keuangan menerbitkan sebuah sirkular, yang dirancang oleh "Kitchen Cabinet" presiden, yang mewajibkan kantor-kantor pertanahan federal hanya menerima emas dan perak — bukan uang kertas — untuk pembelian tanah publik di atas 320 acre. Jackson menjelaskan dalam pesan tahunan 1836 bahwa maksud langkah itu adalah mematahkan "semangat spekulasi" dan memulihkan "mata uang yang sehat." Hasilnya justru kebalikan dari sehat.

Spekulan dan petani yang membeli tanah perbatasan harus mengangkut logam mulia dari pusat-pusat perdagangan timur ke kantor-kantor pertanahan barat. Koin keluar dari brankas New York dan Boston, menumpuk di kantor pertanahan Illinois dan Michigan, dan kadang hilang dalam perjalanan. Bank-bank timur melihat cadangan mereka jatuh. Pada saat bersamaan, pemerintah federal yang surplus berkat penerimaan penjualan tanah mulai membagikan surplus itu kepada pemerintah negara bagian berdasarkan Undang-Undang Simpanan Juni 1836 — perintah lain yang juga menarik logam mulia dari bank komersial. Temin (1969) berpendapat dampak Specie Circular terhadap cadangan lebih kecil daripada yang diklaim orang sezaman. Rousseau (2002) tidak sependapat, dan menemukan bahwa interaksi sirkular itu dengan transfer federal di bawah Undang-Undang Simpanan menjadi krusial dalam mengeringkan brankas New York pada musim semi 1837 yang menentukan.

Pada awal Mei, bank-bank Kota New York hanya memegang sekitar $1,5 juta logam mulia terhadap kewajiban tunai yang jauh melampaui $25 juta. Pada 4 Mei, Dry Dock Bank gagal. Pada 9 Mei, kepanikan menyebar di Wall Street. Pada 10 Mei 1837, para direktur setiap bank komersial di Kota New York sepakat menangguhkan pembayaran logam mulia. Philadelphia menyusul pada tanggal 11. Baltimore dan Boston menyusul dalam minggu yang sama. Penangguhan logam mulia adalah versi abad kesembilan belas dari hari libur perbankan. Ia tidak menutup bank; ia hanya mematahkan janji emas.

Van Buren dan Tanggapan Hard-Money

Jackson meninggalkan jabatan pada Maret 1837, dua bulan sebelum penangguhan. Penggantinya, Martin Van Buren, mewarisi sebuah negara yang sedang terjun bebas. Tanggapan Van Buren adalah hampir tidak berbuat apa-apa. Dalam depresi besar pertama Amerika industri, pemerintah federal menolak bertindak sebagai peminjam, pembelanja, atau pemberi pinjaman terakhir. Van Buren berkata kepada Kongres pada September 1837: "Semua komunitas cenderung mengharapkan terlalu banyak dari pemerintah. Terutama pada masa kesulitan dan penderitaan yang tiba-tiba. Tetapi ini seharusnya tidak terjadi."

Yang ia usulkan adalah Perbendaharaan Independen — sebuah sistem di mana dana federal disimpan di sub-perbendaharaan yang dioperasikan pemerintah dalam bentuk logam mulia, bukan disimpan di bank. Skema itu disahkan pada 1840, dicabut Partai Whig pada 1841, dan dipulihkan Partai Demokrat pada 1846. Dampak praktisnya adalah mencabut simpanan federal dari sistem perbankan sepenuhnya, memperkuat ortodoksi hard-money yang dimulai Jackson. Selama 76 tahun ke depan, hingga Undang-Undang Federal Reserve 1913, Amerika Serikat tidak memiliki bank sentral maupun pemberi pinjaman terakhir kelembagaan. Knodell (2006) menelusuri bagaimana kekakuan Perbendaharaan Independen memperburuk setiap kepanikan berikutnya dengan menarik saldo federal dari sirkulasi komersial tepat ketika likuiditas paling langka.

Penangguhan Kedua dan Gagal Bayar Negara Bagian

Penangguhan 1837 berlangsung kurang lebih setahun; bank-bank New York memulihkan pembayaran logam mulia pada Mei 1838. Pemulihan itu ternyata terlalu dini. Pada Oktober 1839, Bank of the United States of Pennsylvania — lembaga lama Biddle, yang dipiagamkan ulang sebagai bank negara bagian setelah piagam federalnya berakhir — menangguhkan lagi. Biddle telah bertaruh menopang harga kapas melalui pembelian bank itu sendiri, kalah, dan menyeret lembaga itu ikut tenggelam. Penangguhan Philadelphia memicu gelombang kedua keruntuhan perbankan regional di selatan dan barat. Biddle sendiri didakwa penipuan pada 1841; dakwaan akhirnya dibatalkan, tetapi reputasinya tidak pulih sebelum wafatnya pada 1844.

Menyusul kemudian rentetan gagal bayar pemerintah negara bagian. Selama 1830-an, negara-negara bagian meminjam agresif di London untuk membiayai terusan dan rel kereta api, berjanji melunasi utang dari penerimaan tol masa depan yang tidak pernah terwujud. Ketika pasar menutup diri, mereka tidak dapat refinancing. Antara 1841 dan 1843, sembilan negara bagian atau teritori Amerika menyangkal atau menangguhkan pembayaran atas obligasinya. Investor Inggris yang menjual batu bara atau kapas kepada Mississippi atau Pennsylvania dan menerima surat utang negara bagian kini memegang sekuritas tak bernilai. Surat Reverend Sydney Smith tahun 1843 kepada Morning Chronicle — "Saya tidak pernah bertemu orang Pennsylvania di sebuah jamuan di London tanpa keinginan menangkapnya dan membaginya" — merekam suasana hati Inggris dengan tepat.

Kedalaman dan Durasi

Seberapa dalam depresi itu? Angka-angkanya menyamai 1930-an dalam beberapa hal. Harga grosir turun sekitar 30 persen antara 1837 dan 1843. Jumlah uang beredar menyusut sekitar 34 persen antara 1838 dan 1843. Pertumbuhan PDB riil era ini sulit direkonstruksi, tetapi tampak datar atau negatif selama enam tahun berturut-turut. Imigrasi melambat; penjualan tanah publik di barat jatuh dari lebih dari 20 juta acre pada 1836 menjadi kurang dari 1,3 juta pada 1842. Kapas, yang memuncak pada 17,5 sen per pon pada 1836, membumi pada 5,5 sen pada 1844. Bank-bank di negara bagian dengan persyaratan cadangan paling longgar gagal dalam gelombang. Undang-undang perbankan bebas Michigan 1837 menghasilkan lusinan "wildcat banks" — nama yang berasal dari fakta bahwa bank-bank itu membuka cabang di hutan terpencil yang hanya bisa dijangkau kucing liar.

Philip Hone, mantan Wali Kota New York, menyimpan salah satu diari paling hidup dari periode itu. Pada 11 Mei 1837, sehari setelah penangguhan, ia menulis: "Badai mengerikan telah pecah di atas komunitas bisnis. Bank-bank New York telah menangguhkan pembayaran logam mulia." Enam bulan kemudian ia menambahkan: "Jumlah kegagalan sangat besar setiap hari sehingga saya tidak dapat terus mencatatnya." Pada musim semi 1842 ia mencatat bunuh diri dalam lingkaran kenalannya. Sejarawan ekonomi membaca diari-diari ini bersama data makro, dan kombinasinya tidak terbantahkan. Ini bukan kepanikan. Ini depresi berkepanjangan.

Bayangan Panjang — 76 Tahun tanpa Bank Sentral

Akibat paling bertahan lama dari Kepanikan 1837 adalah kelembagaan. Kemenangan Jackson atas Bank Kedua, diperkokoh oleh Perbendaharaan Independen Van Buren, berarti Amerika Serikat menghadapi setiap krisis keuangan antara 1837 dan 1913 tanpa bank sentral. Kepanikan 1857, 1873, 1884, 1893, dan 1907 semuanya berlangsung dalam rezim moneter yang satu-satunya peralatan Kementerian Keuangan adalah bujukan moral para agen kliring, penerbitan obligasi sesekali, dan panggilan langsung kepada J.P. Morgan dan para pemodal swasta lainnya. Kepanikan 1907 berakhir hanya setelah Morgan mengunci para presiden perusahaan perwalian di perpustakaannya hingga mereka menyepakati dana penyelamatan. Peristiwa itu, lebih dari yang lain, akhirnya meyakinkan Kongres bahwa eksperimen Amerika dalam perbankan sentral swasta murni — warisan panjang Jackson — harus diakhiri, dan Undang-Undang Federal Reserve 1913 pun menyusul.

Kontras dengan Inggris tajam. Ketika Kepanikan 1825 nyaris menghancurkan Bank of England, Parlemen memperkuat bank sentral alih-alih menghapuskannya, memberinya monopoli penerbitan uang kertas pada 1844, dan membiarkan Walter Bagehot mengodifikasi doktrin pemberi pinjaman terakhir dalam Lombard Street tiga dekade kemudian. Emas Rothschild yang sama yang menyelamatkan Threadneedle Street pada 1825 terus mengalir ke obligasi negara bagian Amerika pada 1830-an, tetapi tanpa padanan Bank of England di pihak Amerika, kepanikan 1837 tidak punya tempat mendarat. Alexander Hamilton mengajukan justru argumen ini empat puluh tahun sebelumnya ketika ia mendirikan Bank Amerika Serikat pertama, dengan menulis bahwa bank nasional adalah "kepentingan termahal komunitas." Veto Jackson, yang dimaksudkan sebagai pukulan bagi kesetaraan demokratis, memastikan bahwa sepanjang sebagian besar abad kesembilan belas, sistem keuangan Amerika tidak memiliki lembaga yang mampu menghentikan kepanikan.

Buku Besar

Kepanikan 1837 bukanlah satu peristiwa, melainkan keruntuhan tiga babak — penangguhan Mei 1837, penangguhan kedua Oktober 1839, dan gelombang gagal bayar negara bagian 1841–1843 — yang berlangsung dengan latar pengetatan moneter agresif Inggris. Kajian modern telah menjauh dari pembacaan lama Jackson-sebagai-penjahat. Temin (1969) menunjukkan bahwa aliran perak internasional dan kebijakan Bank of England merupakan pendorong menentukan siklus itu. Rousseau (2002) mengonfirmasi dan memperluas hasil itu dengan metode deret waktu modern. Curott dan Watts (2018) mendorong penekanan lebih jauh ke London. Tidak satu pun dari ini membebaskan Jackson. Veto, penarikan simpanan, sistem pet bank, dan Specie Circular masing-masing merupakan kesalahan kebijakan nyata yang memperbesar guncangan ketika ia tiba. Semuanya juga mencabut satu-satunya lembaga domestik yang mungkin dapat menyerapnya.

Nicholas Biddle meninggal sebagai pria yang patah semangat pada 1844, dimakamkan di pemakaman Christ Church Philadelphia di bawah batu nisan sederhana. Jackson wafat setahun sebelumnya, di Hermitage, yakin telah menyelamatkan republik dari despotisme keuangan. Di antara kedua makam itu terbentang enam tahun depresi, 343 kegagalan bank dalam satu tahun, sembilan pemerintah negara bagian yang bangkrut, dan bentuk sebuah sistem keuangan Amerika yang bergantung pada perpustakaan Morgan dan emas Rothschild hingga generasi pembaharu baru membangun bank sentral dari nol di Pulau Jekyll.