Kegagalan Continental Illinois: Bank yang Melahirkan Istilah 'Too Big to Fail' (1984)

Bank yang Memiliki Segalanya

Menjelang akhir 1970-an, Continental Illinois National Bank and Trust Company adalah keajaiban dunia keuangan Amerika. Berkantor pusat di sebuah menara granit di LaSalle Street, Chicago, bank ini menempati peringkat ketujuh terbesar di Amerika Serikat dengan aset mendekati $40 miliar. Divisi pinjaman komersilnya dianggap paling agresif dan inovatif di negara tersebut. Majalah Fortune membuat profil tim manajemennya. Investor institusional memegang sahamnya sebagai andalan blue-chip. Roger Anderson, yang menjadi chairman pada tahun 1973, telah mentransformasi institusi ini dari pemberi pinjaman Midwest yang konservatif menjadi apa yang disebut para analis sebagai waralaba perbankan komersial terbaik di Amerika.

Strategi Anderson sangat sederhana hingga menipu: menumbuhkan portofolio pinjaman lebih cepat dari siapa pun. Continental Illinois memberikan pinjaman kepada perusahaan energi, perusahaan pertanian, dan korporasi yang dianggap terlalu berisiko atau terlalu kompleks oleh bank lain. Bank ini membeli partisipasi pinjaman dari bank-bank kecil di seluruh negeri, mengambil risiko kredit yang berasal dari institusi yang tidak pernah diauditnya dan peminjam yang tidak pernah ditemuinya. Kecepatan adalah budayanya. Petugas kredit dipromosikan berdasarkan volume. Uji tuntas adalah pemikiran belakangan.

Strategi ini bekerja dengan cemerlang dalam lingkungan inflasi akhir 1970-an. Harga energi melonjak. Nilai properti naik. Pinjaman yang diterbitkan atau dibeli Continental berkinerja baik, dan pendapatan bank tumbuh dengan tingkat yang membuat iri seluruh industri. Antara 1976 dan 1981, aset Continental berlipat ganda. Harga sahamnya naik di atas $40 per lembar. Analis di Salomon Brothers menilainya sebagai bank besar paling menguntungkan di negara tersebut (Kaufman, 1990).

Namun ada kerentanan struktural yang disembunyikan oleh masa-masa baik. Hukum Illinois melarang perbankan cabang, yang berarti Continental tidak dapat mengumpulkan simpanan ritel melalui jaringan cabang konsumen seperti bank-bank di New York atau California. Sebaliknya, bank ini mendanai portofolio pinjamannya yang sangat besar hampir seluruhnya melalui pasar grosir — sertifikat deposito yang dijual kepada investor institusional, dana federal yang dipinjam dari bank lain, dan deposito Eurodolar dari institusi asing. Sekitar 90% simpanan Continental berasal dari sumber-sumber yang dapat lenyap dengan satu panggilan telepon atau satu transfer kawat. Ini adalah bank yang dibangun di atas kepercayaan yang dipinjam.

Bank di Pusat Perbelanjaan

Enam ratus mil di selatan Chicago, di sebuah mal strip di sisi barat laut Oklahoma City, berdiri Penn Square Bank. Ini adalah institusi kecil — asetnya sekitar $500 juta pada puncaknya — tetapi ambisinya jauh melampaui ukurannya. Di bawah kepemimpinan Bill Patterson, kepala divisi pinjaman energinya, Penn Square telah menjadi penerbit pinjaman minyak dan gas yang produktif selama boom energi awal 1980-an.

Patterson adalah sosok flamboyan yang dilaporkan mengenakan topi Mickey Mouse ke pertemuan bisnis, minum bir dari sepatu koboinya, dan menulis perjanjian pinjaman di serbet koktail. Standar pinjamannya, menurut ukuran yang masuk akal mana pun, praktis tidak ada. Penn Square memberikan pinjaman energi yang sangat besar — kadang kepada peminjam dengan ekuitas minimal dan tanpa cadangan terbukti — lalu menjual partisipasi pinjaman tersebut kepada bank-bank besar. Continental Illinois adalah pembeli terbesar.

Antara 1980 dan 1982, Continental membeli sekitar $1 miliar partisipasi pinjaman energi dari Penn Square. Dokumentasi pinjaman tersebut sering tidak lengkap, kadang dipalsukan, dan hampir tidak pernah diverifikasi secara independen oleh analis kredit Continental sendiri. Manajemen Continental mempercayai originasi Penn Square karena pinjamannya membawa suku bunga tinggi dan sektor energi tampak sedang booming. Tidak ada yang mengajukan pertanyaan sulit tentang kemampuan bank kecil Oklahoma untuk menjamin program pinjaman bernilai miliaran dolar (FDIC, 1997).

Ketika harga minyak mulai turun pada tahun 1981, retakan segera muncul. Peminjam yang telah menggunakan leverage berdasarkan minyak $40 per barel mendapati diri mereka tidak mampu membayar utang saat harga turun menuju $30 dan kemudian $25. Portofolio pinjaman Penn Square, yang telah disusun dengan ketelitian setingkat permainan poker, mulai hancur.

Pada 5 Juli 1982, Office of the Comptroller of the Currency menyatakan Penn Square Bank bangkrut dan FDIC ditunjuk sebagai receiver. Menurut standar nasional, ini adalah kegagalan bank kecil. Tetapi pecahannya terbang jauh.

Keruntuhan Gerak Lambat

Continental Illinois tidak mati pada hari Penn Square gagal. Bank ini mati perlahan, selama dua tahun, saat pinjaman energi yang dibelinya menggerogoti neraca keuangannya seperti rayap menggerogoti balok kayu.

Angka-angka bercerita secara bertahap. Pada paruh kedua 1982, Continental melaporkan $700 juta pinjaman energi bermasalah. Pada akhir 1983, total aset bermasalah telah mencapai $2,3 miliar. Setiap laporan pendapatan kuartalan membawa penurunan nilai baru dan kerugian yang terus bertambah. Lembaga pemeringkat merespons secara berurutan: Moody's menurunkan peringkat utang jangka panjang Continental pada 1982, diikuti oleh Standard and Poor's. Setiap penurunan peringkat membuat pendanaan grosir lebih mahal, yang semakin menekan pendapatan, yang memicu lebih banyak penurunan peringkat.

Bank ritel tradisional mungkin dapat bertahan dari tingkat kerusakan pinjaman seperti ini. Deposan ritel bersifat lengket. Mereka tidak memantau peringkat kredit atau membaca laporan regulasi. Mereka menyimpan uang di bank karena nyaman, karena diasuransikan, karena mereka memiliki hubungan dengan cabang lokal mereka. Continental hampir tidak memiliki keunggulan-keunggulan ini. Deposannya adalah investor institusional, reksa dana pasar uang, dan bank asing — pihak-pihak canggih yang melacak setiap penurunan peringkat kredit dan menghitung ulang eksposur mereka setiap hari.

Sepanjang 1983, manajemen Continental berusaha menstabilkan situasi. Mereka menggalang modal baru. Mereka menjual aset. Mereka mengganti tim eksekutif, dengan David Taylor menggantikan Anderson sebagai chairman. Tidak ada yang cukup. Kerugian pinjaman terus berlanjut, penurunan peringkat terus berlanjut, dan deposan grosir semakin gelisah.

Bank Run Elektronik

Pada hari Kamis, 10 Mei 1984, rumor mulai beredar di pasar keuangan bahwa Continental Illinois berada di ambang kebangkrutan. Asal-usul pasti rumor tersebut tidak pernah ditetapkan secara definitif — beberapa catatan melacaknya ke laporan kantor berita Reuters, yang lain ke gosip lantai perdagangan di Tokyo. Yang penting bukan di mana rumor dimulai tetapi seberapa cepat mereka menyebar.

Dalam hitungan jam, deposan institusional mulai menarik uang mereka. Tidak ada antrean di luar kantor pusat Continental di LaSalle Street. Tidak ada kamera televisi yang merekam kerumunan cemas. Ini adalah bank run yang dilakukan sepenuhnya melalui transfer kawat elektronik dan panggilan telepon ke manajer dana. Tidak terlihat oleh publik tetapi menghancurkan dalam kecepatan dan skalanya.

Dalam sepuluh hari pertama krisis, sekitar $10 miliar simpanan dan dana federal ditarik dari Continental Illinois. Bank-bank Jepang, yang telah menyediakan pendanaan overnight yang substansial, termasuk yang pertama menarik diri. Institusi-institusi Eropa menyusul. Reksa dana pasar uang domestik yang memegang sertifikat deposito Continental mulai menolak memperpanjangnya saat jatuh tempo (Sprague, 1986).

Bank ini beralih ke jendela diskon Federal Reserve, meminjam secara besar-besaran untuk menggantikan pendanaan grosir yang menghilang. Pada puncak krisis, Continental meminjam sekitar $3,5 miliar dari The Fed — angka yang luar biasa untuk satu institusi. Federal Reserve secara efektif menjaga bank tetap hidup dari hari ke hari.

Keputusan yang Mengubah Segalanya

Ketua FDIC William Isaac menghadapi pilihan yang tidak memiliki opsi baik. Continental Illinois memiliki aset sekitar $40 miliar. Bank ini memiliki hubungan koresponden dengan 2.300 bank kecil di seluruh negeri, banyak di antaranya menyimpan simpanan tidak diasuransikan di Continental. Jika Continental dibiarkan gagal secara tradisional — dengan FDIC membayar deposan yang diasuransikan dan membiarkan kreditur yang tidak diasuransikan menanggung kerugian — efek domino dapat meruntuhkan puluhan institusi kecil yang bergantung pada Continental untuk layanan dan pendanaan.

Isaac kemudian menggambarkan deliberasi tersebut sebagai menyiksa. Analisis FDIC sendiri menunjukkan bahwa 66 bank memegang saldo koresponden di Continental yang melebihi total modal mereka — yang berarti bank-bank tersebut akan menjadi bangkrut akibat kegagalan Continental. Sebanyak 113 bank lagi memiliki eksposur yang cukup besar untuk menyebabkan kesulitan keuangan serius (Isaac, 2010).

Pada 17 Mei 1984, FDIC, Federal Reserve, dan Office of the Comptroller of the Currency mengambil langkah yang belum pernah terjadi sebelumnya. Mereka secara bersama mengumumkan bahwa semua deposan dan kreditur umum Continental Illinois akan dilindungi sepenuhnya — bukan hanya mereka yang memiliki simpanan diasuransikan di bawah $100.000, tetapi semua orang. Pemegang obligasi, pemegang sertifikat deposito, pihak lawan bank asing — semua akan dibuat utuh.

Kecuali namanya, ini adalah jaminan pemerintah menyeluruh atas kewajiban bank swasta. Tidak ada yang serupa pernah dicoba sejak pembentukan FDIC pada tahun 1933.

Langkah-langkah sementara berubah menjadi penyelamatan permanen pada 26 Juli 1984. FDIC menyuntikkan $4,5 miliar ke bank, mengambil 80% saham ekuitas, mengganti manajemen, dan memulai proses panjang menyelesaikan portofolio pinjaman bermasalah. Continental Illinois terus eksis sebagai entitas hukum, tetapi secara efektif dinasionalisasi. Para pemegang saham nyaris dihapus. Namun para kreditur tidak kehilangan apa pun.

"Kita Memiliki Jenis Bank Baru"

Pada 19 September 1984, Anggota Kongres Stewart McKinney dari Connecticut duduk di hadapan Komite Perbankan DPR saat komite tersebut memeriksa penyelamatan Continental. Selama sidang, McKinney menyampaikan kalimat yang akan bergema selama tiga dekade sejarah keuangan: "Kita memiliki jenis bank baru. Namanya too big to fail, dan ini adalah bank yang luar biasa."

Ungkapan McKinney mengkristalkan konsep yang dipahami secara intuitif oleh regulator tetapi tidak pernah diartikulasikan secara publik. Jika sebuah bank cukup besar — jika kegagalannya akan menyebabkan kerusakan kolateral yang cukup pada sistem keuangan yang lebih luas — pemerintah akan campur tangan untuk mencegah kegagalan tersebut, terlepas dari biayanya. Disiplin pasar, yang seharusnya menghukum pemberian pinjaman sembrono dan manajemen risiko yang tidak memadai, akan ditangguhkan untuk institusi di atas ambang ukuran tertentu.

Implikasinya langsung dan korosif. Jika kreditur bank besar tahu mereka akan diselamatkan, mereka tidak memiliki insentif untuk memantau pengambilan risiko bank-bank tersebut. Deposan yang menempatkan $10 juta dalam sertifikat deposito di bank raksasa dapat memperoleh imbal hasil lebih tinggi tanpa mengkhawatirkan solvabilitas bank, karena pemerintah akan membuat mereka utuh dalam krisis. Sinyal pasar yang seharusnya membatasi risiko — ancaman kerugian — telah dihilangkan untuk pemain terbesar.

Ketua FDIC Isaac dipanggil untuk bersaksi di hadapan Kongres pada musim gugur tahun itu. Dalam pertanyaan, ia ditanya apakah perlindungan FDIC terhadap semua kreditur Continental berarti bahwa lembaga tersebut menganggap bank-bank tertentu terlalu besar untuk dibiarkan gagal. Isaac berusaha menghindari jawaban langsung tetapi akhirnya mengakui realitas praktis. Ketika ditekan untuk mengidentifikasi bank mana yang masuk dalam kategori ini, Comptroller of the Currency C. Todd Conover mengidentifikasi sebelas bank yang dianggap regulator sebagai too big to fail (Stern and Feldman, 2004).

Daftar tersebut tidak pernah dipublikasikan secara resmi, tetapi keberadaannya segera bocor. Setiap bank dalam daftar memperoleh jaminan pemerintah implisit. Setiap bank yang tidak ada dalam daftar berada dalam posisi kompetitif yang tidak menguntungkan. Lapangan permainan telah dimiringkan secara permanen.

Mesin Moral Hazard

Continental Illinois tidak menciptakan moral hazard, tetapi memberikan konsep tersebut demonstrasi yang konkret dan tidak dapat disangkal. Ketika pemerintah menjamin kreditur institusi yang gagal, ia mengirim sinyal kepada setiap institusi lain dan setiap kreditur lain: risiko disubsidi. Anda dapat meminjamkan secara sembrono, karena sisi negatifnya ditanggung oleh pembayar pajak.

Krisis savings and loan yang menghancurkan sistem keuangan Amerika dari 1986 hingga 1995 sebagian merupakan konsekuensi dari logika ini. Operator S&L menyaksikan penyelamatan Continental dan menarik kesimpulan yang jelas: jika Anda cukup besar, atau jika cukup banyak deposan yang berisiko, pemerintah akan turun tangan. Kepala saya menang, ekor pembayar pajak kalah. Gelombang spekulasi, penipuan, dan pemberian pinjaman sembrono yang dihasilkan menelan biaya $132 miliar dari pembayar pajak dan menghancurkan lebih dari seribu institusi.

Akademisi dan regulator memperdebatkan masalah moral hazard secara ekstensif pada tahun-tahun setelah Continental. Gary Stern, presiden Federal Reserve Bank of Minneapolis, menjadi salah satu kritikus paling vokal terhadap doktrin too big to fail, berargumen bahwa doktrin tersebut menciptakan siklus yang memperkuat diri sendiri: ekspektasi penyelamatan pemerintah mendorong bank-bank besar mengambil risiko lebih besar, yang membuat mereka lebih mungkin membutuhkan penyelamatan, yang memperkuat ekspektasi penyelamatan (Stern and Feldman, 2004).

Tetapi membongkar doktrin tersebut terbukti jauh lebih sulit daripada mengkritiknya. Setiap kali institusi besar goyah, regulator menghadapi kalkulasi yang sama yang dihadapi William Isaac pada tahun 1984: biaya penyelamatan terlihat dan langsung, sementara biaya moral hazard tersebar dan jangka panjang. Penyelamatan selalu menang.

Bank Run Elektronik Pertama

Salah satu warisan Continental yang paling signifikan bersifat metodologis daripada doktrinal. Ini adalah kegagalan bank besar pertama yang didorong oleh bank run elektronik — penarikan dana yang dilakukan bukan oleh individu panik yang mengantri di cabang tetapi oleh institusi yang memindahkan uang melalui transfer kawat dan sistem pembayaran elektronik.

Perbedaan ini sangat penting. Bank run ritel terlihat. Ia menghasilkan gambar — antrean, wajah cemas, pintu yang tertutup — yang menarik perhatian media dan intervensi politik. Bank run grosir elektronik tidak terlihat oleh publik. Ia terjadi di layar departemen treasury dan lantai perdagangan di seluruh dunia. Pada saat seseorang di luar sistem keuangan menyadari, kerusakannya sudah bersifat katastrofik.

Pola yang ditetapkan Continental pada tahun 1984 berulang dengan presisi yang menakutkan selama dekade-dekade berikutnya. Ketika Northern Rock menghadapi krisisnya pada tahun 2007, pendanaan grosir-lah yang kolaps lebih dulu — antrean ritel datang belakangan, setelah pasar grosir sudah menghukum mati institusi tersebut. Ketika Bear Stearns kolaps pada Maret 2008, mekanismenya identik: pemberi pinjaman repo overnight dan klien prime brokerage menarik pendanaan mereka melalui transfer elektronik, dan perusahaan bangkrut dalam hitungan hari. Ketika Lehman Brothers gagal pada September 2008, polanya sama persis.

Continental Illinois mendemonstrasikan bahwa di dunia pembayaran elektronik dan arus modal global, sebuah bank dapat dihancurkan dalam hitungan hari tanpa satu pun nasabah yang pernah melewati pintu. Bank run tradisional — gambaran ala Dickens tentang penabung ketakutan yang menuntut uang mereka — telah digantikan oleh sesuatu yang lebih cepat, lebih tenang, dan jauh lebih mematikan.

Sebelas Bank dan Lapangan Permainan yang Tidak Seimbang

Pengungkapan bahwa regulator menganggap sebelas bank tertentu sebagai too big to fail memiliki konsekuensi yang melampaui Continental Illinois. Ini menciptakan sistem perbankan dua tingkat yang formal, meskipun tidak resmi.

Bank-bank dalam daftar — atau bank yang dianggap ada dalam daftar — dapat meminjam dengan suku bunga lebih rendah daripada pesaing mereka yang lebih kecil, karena kreditur mereka menghadapi risiko kerugian yang lebih rendah. Studi yang dilakukan pada tahun-tahun setelah Continental memperkirakan bahwa subsidi too big to fail mengurangi biaya pinjaman bank besar sebesar 10 hingga 50 basis poin, tergantung pada metodologi dan periode yang diteliti (Morgan and Stiroh, 2005). Seiring waktu, keunggulan pendanaan ini memungkinkan bank-bank terbesar tumbuh semakin besar, mengambil lebih banyak risiko, dan semakin mengukuhkan status too big to fail mereka.

Sementara itu, bank-bank kecil menghadapi kerugian ganda. Deposan mereka menerima perlindungan lebih sedikit, yang membuat mereka lebih rentan terhadap bank run. Dan mereka membayar biaya pinjaman lebih tinggi, yang menekan margin mereka dan mempersulit persaingan. Bankir komunitas mengeluh dengan pahit selama berdekade-dekade bahwa doktrin too big to fail telah memperburuk sistem melawan mereka. Mereka benar.

Bayangan Panjang

Continental Illinois diselamatkan pada tahun 1984. Pada tahun 2008, sistem keuangan global runtuh. Hubungan antara kedua peristiwa ini bukan metaforis — melainkan kausal.

Doktrin too big to fail yang ditetapkan Continental membentuk insentif setiap institusi keuangan besar selama seperempat abad. Ketika Citigroup memenuhi neraca keuangannya dengan eksposur hipotek subprime, krediturnya tidak melarikan diri — mereka mengasumsikan pemerintah akan campur tangan jika terjadi masalah. Ketika AIG menulis ratusan miliar dolar credit default swap tanpa cadangan yang memadai, pihak lawannya tidak menuntut jaminan — mereka mengasumsikan AIG terlalu terinterkoneksi untuk dibiarkan gagal. Ketika Lehman Brothers menggunakan leverage 30 banding 1, pemberi pinjaman repo-nya terus meminjamkan — sampai suatu pagi mereka tidak melakukannya.

Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, yang disahkan pada tahun 2010, secara eksplisit dirancang untuk mengakhiri too big to fail. Undang-undang ini menciptakan Orderly Liquidation Authority, memberikan regulator alat untuk menutup institusi penting secara sistemik yang gagal tanpa bailout pembayar pajak. Undang-undang ini mewajibkan bank-bank terbesar untuk mengajukan living will — rencana rinci untuk resolusi mereka sendiri jika terjadi kegagalan. Undang-undang ini memberlakukan persyaratan modal yang lebih tinggi dan stress test pada institusi yang dianggap penting secara sistemik.

Apakah Dodd-Frank benar-benar telah mengakhiri too big to fail tetap menjadi salah satu pertanyaan paling diperdebatkan dalam regulasi keuangan. Kritikus berargumen bahwa bank-bank terbesar lebih besar dari sebelumnya, bahwa jaminan pemerintah implisit tetap ada, dan bahwa krisis berikutnya akan menghasilkan kalkulasi putus asa yang sama yang dihadapi William Isaac di kantornya di FDIC pada Mei 1984. Pendukung membalas bahwa tingkat modal jauh lebih tinggi, bahwa perencanaan resolusi telah membaik, dan bahwa alat yang tersedia bagi regulator jauh lebih canggih daripada apa pun yang ada pada 1980-an.

Peringatan yang Ditulis dalam Transfer Kawat

Roger Anderson pensiun dari Continental Illinois pada tahun 1984 dengan reputasinya hancur. William Isaac meninggalkan FDIC pada tahun 1985, setelah menetapkan preseden yang ia habiskan sisa kariernya untuk mencoba menarik kembali. Stewart McKinney meninggal karena penyakit terkait AIDS pada tahun 1987, tiga tahun setelah memberikan leksikon keuangan ungkapannya yang paling bertahan lama. Continental Illinois sendiri akhirnya diakuisisi oleh BankAmerica Corporation pada tahun 1994, diserap ke dalam apa yang akan menjadi Bank of America — yang pada tahun 2008 akan membutuhkan penyelamatan pemerintahnya sendiri.

Penn Square Bank, institusi pusat perbelanjaan yang memulai semuanya, dilikuidasi. Deposannya yang memiliki rekening di atas $100.000 menunggu bertahun-tahun untuk pemulihan parsial. Bill Patterson, petugas kredit yang minum bir dari sepatu koboi, dihukum karena penipuan dan dijatuhi hukuman penjara.

Pelajaran yang diajarkan Continental Illinois kepada sistem keuangan bukanlah yang dimaksudkan oleh regulator. Pelajaran yang dimaksudkan adalah bahwa pemberian pinjaman sembrono memiliki konsekuensi. Pelajaran yang sebenarnya dipelajari sistem adalah bahwa pemberian pinjaman sembrono memiliki konsekuensi hanya jika Anda cukup kecil untuk gagal. Jika Anda cukup besar, konsekuensinya ditransfer kepada pembayar pajak, dan ungkapan yang diciptakan Stewart McKinney di ruang sidang Kongres menjadi bukan peringatan melainkan strategi bisnis.

Empat puluh tahun kemudian, pelajaran itu masih belum terlupakan.