Krisis Savings and Loan: Bagaimana Deregulasi Menghancurkan Seribu Bank (1980-1995)

Membangun Impian Amerika, Satu Hipotek Demi Satu Hipotek

Asosiasi simpan pinjam — thrift, sebagaimana lazim disebut — menempati ceruk yang khas dan terlindungi dalam sistem keuangan Amerika selama sebagian besar abad kedua puluh. Lahir dari perkumpulan pembangunan rumah abad kesembilan belas, lembaga-lembaga ini hadir untuk satu tujuan: menerima tabungan dari masyarakat setempat dan menyalurkannya kembali sebagai kredit pemilikan rumah. Bisnis sederhana ini secara jenaka dikenal sebagai "aturan 3-6-3" — bayar penabung 3%, pinjamkan di 6%, dan tiba di lapangan golf pukul 3 sore.

Kongres sengaja merancangnya demikian. Di bawah Regulation Q, yang diberlakukan sebagai bagian dari kerangka Glass-Steagall pada 1933, pemerintah federal menetapkan batas atas suku bunga yang dapat dibayarkan bank dan thrift kepada deposan. Thrift mendapat sedikit keistimewaan — diizinkan menawarkan seperempat poin lebih tinggi dari bank komersial, sebuah insentif yang dimaksudkan untuk mengarahkan tabungan ke sektor perumahan. Sebagai imbalannya, thrift dibatasi hampir sepenuhnya pada kredit hipotek residensial. Penjaminan simpanan federal melalui Federal Savings and Loan Insurance Corporation (FSLIC) melindungi rekening individual hingga $40.000, yang kemudian dinaikkan menjadi $100.000 pada 1980.

Selama beberapa dekade, pengaturan ini berjalan baik. Pada 1960-an, thrift mendanai sekitar separuh dari seluruh hipotek rumah di Amerika, dan tingkat kepemilikan rumah naik dari 44% pada 1940 menjadi 65% pada 1980.¹ Masyarakat memercayai lembaga simpan pinjam lokal mereka sebagaimana memercayai kantor pos — membosankan, andal, dan pada dasarnya aman.

Yang tidak disadari siapa pun, atau yang sengaja diabaikan, adalah kerapuhan yang melekat dalam model ini. Thrift meminjam jangka pendek dan meminjamkan jangka panjang: menerima simpanan yang bisa ditarik kapan saja dan mengunci dana tersebut dalam hipotek berjangka 30 tahun dengan suku bunga tetap. Selama suku bunga stabil, selisih antara biaya simpanan dan pendapatan hipotek menghasilkan keuntungan yang ajek. Namun jika suku bunga melonjak, seluruh bangunan akan retak — dan menjelang akhir 1970-an, suku bunga akan melonjak dengan cara yang tak seorang pun bayangkan.

Palu Volcker Menghantam

Ketika Paul Volcker menjabat sebagai Ketua Federal Reserve pada Agustus 1979 dan memulai serangan historisnya terhadap inflasi, konsekuensi bagi industri thrift datang segera dan menghancurkan. Suku bunga jangka pendek melonjak melewati 15%, lalu 18%, dan akhirnya menyentuh 20% pada Juni 1981. Reksa dana pasar uang — sebuah inovasi yang relatif baru — menawarkan penabung imbal hasil jauh di atas batas Regulation Q, dan deposan mulai menarik uang mereka dari thrift dalam fenomena yang disebut disintermediasi.

Thrift menghadapi tekanan yang mustahil. Aset mereka didominasi oleh hipotek jangka panjang yang terkunci pada 6% hingga 8% sejak dekade 1960-an dan 1970-an. Kewajiban mereka — simpanan — kini menuntut imbal hasil dua digit. Setiap bulan, kesenjangan antara pendapatan portofolio hipotek dan kewajiban kepada deposan semakin melebar. Pada 1981, industri secara kolektif merugi $4,6 miliar per tahun, dan sekitar dua pertiga dari seluruh S&L merugi.²

Regulator dan Kongres kini menghadapi pilihan. Mereka bisa membiarkan ratusan thrift yang bangkrut gagal secara langsung, namun hal itu akan membanjiri dana asuransi FSLIC dan memerlukan bailout mahal dari pembayar pajak. Atau mereka bisa melonggarkan aturan — membiarkan thrift tumbuh keluar dari lubang dengan berinvestasi di aset berimbal hasil lebih tinggi. Washington memilih jalan kedua.

Deregulasi: Undang-Undang Garn-St Germain

Pada 15 Oktober 1982, Presiden Ronald Reagan menandatangani Garn-St Germain Depository Institutions Act, menyebutnya "undang-undang terpenting bagi lembaga keuangan dalam lima puluh tahun." Beliau tidak sepenuhnya keliru, meskipun signifikansinya ternyata bersifat bencana alih-alih konstruktif.

Garn-St Germain secara dramatis memperluas kewenangan S&L. Thrift yang sebelumnya terbatas pada hipotek residensial kini dapat menginvestasikan hingga 40% asetnya di properti komersial, 30% di pinjaman konsumen, dan 10% di pinjaman komersial. Mereka bisa menerbitkan kartu kredit, memberikan pinjaman tanpa agunan, dan berinvestasi langsung dalam proyek pengembangan properti. Bersamaan dengan itu, Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act 1980 telah menghapus batas suku bunga Regulation Q secara bertahap dan menaikkan penjaminan simpanan federal dari $40.000 menjadi $100.000 per rekening.

Di tingkat negara bagian, deregulasi melangkah lebih jauh. California dan Texas, dua pasar S&L terbesar, masing-masing memberlakukan undang-undang liberalisasi yang mengizinkan thrift berlisensi negara bagian berinvestasi di hampir apa saja — obligasi korporasi, kontrak berjangka, ladang kincir angin, resor ski. S&L berlisensi California secara legal bisa menempatkan 100% asetnya dalam pengembangan properti spekulatif.

Kombinasi fatal terletak di sini. Penjaminan simpanan berarti manajer S&L dapat menarik dana tanpa batas dengan menawarkan suku bunga di atas pasar, karena deposan tidak menanggung risiko apa pun betapa pun sembrononya investasi lembaga tersebut. Deregulasi berarti dana tersebut dapat disalurkan ke usaha paling berisiko. Dan regulator yang kekurangan dana — FSLIC memiliki kira-kira satu pemeriksa untuk setiap 20 lembaga — tidak memiliki sumber daya untuk memantau apa yang terjadi.

Para ekonom kemudian menyebutnya kasus buku teks tentang moral hazard: ketika orang lain menanggung risiko kerugian, aktor rasional akan mengambil taruhan sebesar-besarnya. Penjudi yang memegang chip berjaminan pemerintah tidak punya alasan untuk meninggalkan kasino.

Koboi, Penipu, dan Obligasi Sampah

Yang menyusul adalah pesta spekulasi dan penipuan yang melampaui nalar. Pengembang tanpa pengalaman perbankan mengakuisisi thrift yang gagal dengan harga murah, menyuntikkan modal minimum, dan menggunakan brokered deposits — kumpulan besar uang tunai yang dihimpun oleh pialang Wall Street yang mencari suku bunga FSLIC-insured tertinggi — untuk mendanai proyek properti besar-besaran. Di Texas, tempat ledakan minyak menggembungkan harga tanah sepanjang awal 1980-an, konstruksi yang didanai thrift memenuhi lanskap: menara perkantoran setengah kosong di Dallas, pusat perbelanjaan kosong di Houston, dan pengembangan kondominium spekulatif yang membentang ke padang rumput yang hampa.

Don Dixon dari Vernon Savings and Loan di Texas menggunakan dana deposan untuk membeli rumah pantai seharga $2 juta di Del Mar, California, armada pesawat mewah, dan koleksi seni yang luas. Ia menggelar pesta mewah di sebuah chateau di Prancis. Ketika Vernon runtuh pada 1987, pembayar pajak menanggung $1,3 miliar — kegagalan thrift tunggal termahal dalam sejarah Texas saat itu.

Ed McBirney dari Sunbelt Savings di Dallas menggelar pesta Halloween dan Natal masing-masing berbiaya lebih dari $100.000, menghidangkan daging singa dan antelop pada acara promosi, dan memberikan pinjaman konstruksi dengan dokumentasi minim. Runtuhnya Sunbelt menambahkan $2 miliar lagi ke tagihan.

Namun simbol terbesar krisis ini adalah Charles Keating dan Lincoln Savings and Loan di Irvine, California. Keating membeli Lincoln pada 1984 dan segera mengubahnya dari pemberi pinjaman rumah konvensional menjadi wahana investasi berisiko tinggi. Di bawah arahan Keating, Lincoln mengucurkan dana deposan ke tanah mentah di gurun Arizona, obligasi sampah yang dibeli melalui jaringan Drexel Burnham Lambert milik Michael Milken, swap mata uang, dan proyek pengembangan hotel mewah bernama The Phoenician di Scottsdale yang menelan biaya $300 juta untuk dibangun.

Ketika pemeriksa federal menandai kondisi Lincoln yang memburuk, Keating melawan — bukan dengan underwriting yang lebih baik melainkan dengan koneksi politik. Ia telah menyumbang $1,3 juta untuk kampanye lima senator AS: Alan Cranston dari California, Dennis DeConcini dari Arizona, John Glenn dari Ohio, John McCain dari Arizona, dan Donald Riegle dari Michigan. Pada April 1987, kelima senator ini — yang kemudian terkenal sebagai Keating Five — bertemu dengan regulator federal dan menekan mereka untuk melonggarkan pemeriksaan terhadap Lincoln. Intervensi ini menunda tindakan regulasi sekitar dua tahun.

Lincoln Savings akhirnya runtuh pada April 1989. Lebih dari 23.000 pemegang obligasi — banyak di antaranya pensiunan lanjut usia yang telah dijual surat utang subordinasi tanpa jaminan di kantor cabang Lincoln dengan kesan bahwa mereka membeli CD berjaminan — kehilangan tabungan seumur hidup mereka. Total biaya bagi pembayar pajak mencapai $3,4 miliar. Keating dinyatakan bersalah atas penipuan, pemerasan, dan konspirasi, meskipun beberapa vonis kemudian dibatalkan atas dasar teknis. Ia menjalani hukuman empat setengah tahun penjara.³

Texas dan Kehancuran Minyak

Tidak ada negara bagian yang lebih menderita daripada Texas, tempat krisis S&L bertabrakan dengan industri minyak yang runtuh untuk menghasilkan bencana keuangan berskala mencengangkan. Harga minyak memuncak di $35 per barel pada 1981, memicu ledakan properti yang menggelembungkan nilai properti komersial di seluruh negara bagian. Thrift Texas, yang dibanjiri kewenangan hasil deregulasi dan brokered deposits, menyerbu pasar yang terlalu panas ini tanpa kendali.

Ketika harga minyak anjlok ke $10 per barel pada 1986, seluruh piramida runtuh. Tingkat kekosongan perkantoran di Dallas dan Houston melampaui 30%. Nilai properti komersial jatuh 40% hingga 60%. Thrift yang memusatkan pinjaman mereka di properti kawasan minyak mendapati portofolio pinjaman mereka pada dasarnya tidak bernilai. Dari 281 S&L di Texas pada 1986, 237 di antaranya akhirnya gagal — tingkat kematian 84%.

Dampak kemanusiaan sangat parah. Pekerja konstruksi, agen properti, dan pegawai bank di seluruh negara bagian kehilangan pekerjaan. Seluruh kawasan perumahan yang baru dibangun berdiri kosong. Komunitas yang berkembang pesat selama masa boom mendapati diri mereka dikelilingi oleh proyek pembangunan setengah jadi yang membutuhkan satu dekade untuk diserap.

Kebangkrutan FSLIC dan Perhitungan Politik

Pada 1986, Federal Savings and Loan Insurance Corporation secara efektif sudah bangkrut. Cadangannya turun menjadi $2,5 miliar sementara estimasi kewajiban melebihi $20 miliar. Kongres, ketakutan akan dampak politik dari mengakui krisis, menunda tindakan. Pada 1987 Kongres mengotorisasi rekapitalisasi FSLIC sebesar $10,8 miliar melalui Competitive Equality Banking Act — jumlah yang semua pihak tahu sangat tidak memadai.

Mengapa penundaan? Politik. Bailout besar-besaran berarti mengakui bahwa deregulasi gagal, sebuah pengakuan yang mematikan bagi kedua partai. Partai Republik telah memperjuangkan Garn-St Germain Act; Demokrat menguasai banyak badan legislatif negara bagian yang mengesahkan aturan lebih longgar. Ketua DPR Jim Wright dari Texas secara aktif menekan regulator untuk bersikap lunak terhadap thrift Texas yang bangkrut, yang beberapa pemiliknya adalah sekutu politiknya.

Sementara itu, lembaga yang sudah mati terus berjalan. Regulator menerapkan "forbearance" — mengizinkan thrift yang secara teknis bangkrut untuk terus beroperasi dengan harapan akan pulih. Setiap bulan forbearance menambah biaya akhir. Thrift zombie menarik brokered deposits dengan suku bunga di atas pasar dan bertaruh pada investasi yang semakin nekat dalam fenomena yang secara eufemistis disebut regulator sebagai "berjudi demi kebangkitan."

FIRREA dan Resolution Trust Corporation

Kenyataan tidak bisa ditunda selamanya. Pada Agustus 1989, Presiden George H.W. Bush yang baru dilantik menandatangani Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act (FIRREA) — restrukturisasi industri thrift paling komprehensif sejak 1930-an.

FIRREA menghapus Federal Home Loan Bank Board dan FSLIC, memindahkan penjaminan simpanan thrift ke FDIC. Undang-undang ini mendirikan Resolution Trust Corporation (RTC) sebagai lembaga sementara yang bertugas melikuidasi aset thrift yang gagal. Ia memberlakukan persyaratan modal yang lebih ketat, membatasi investasi thrift di obligasi sampah dan properti komersial, dan secara tajam menaikkan hukuman untuk penipuan.

RTC untuk sementara waktu menjadi salah satu pemegang properti terbesar di Amerika. Pada puncaknya, RTC mengelola sekitar $394 miliar aset dari 747 lembaga yang gagal — gedung perkantoran, kompleks apartemen, tanah yang belum dikembangkan, pusat perbelanjaan, lapangan golf, dan setidaknya dalam satu kasus yang berkesan, sekawanan bison di Texas. Melikuidasi aset-aset ini ke pasar properti yang lesu merupakan tantangan logistik yang luar biasa, namun RTC secara umum berkinerja kompeten, memulihkan sekitar 87 sen untuk setiap dolar dari aset yang dijualnya.

Menghitung Puing-Puing

Ketika perhitungan akhir selesai, skala kehancuran sungguh mencengangkan. Antara 1986 dan 1995, 1.043 lembaga tabungan gagal dari sekitar 3.200 yang ada saat krisis dimulai. Total kerugian mencapai sekitar $160 miliar, di mana $132 miliar ditanggung pembayar pajak — sisanya diserap oleh industri sendiri melalui premi asuransi. Disesuaikan dengan inflasi, biaya bagi pembayar pajak setara dengan sekitar $275 miliar dalam dolar 2025.

Beberapa ratus eksekutif S&L dinyatakan bersalah atas tuduhan pidana. Vonis Keating adalah yang paling menonjol, namun upaya Departemen Kehakiman tersebar tipis di ribuan kasus. Banyak pelanggar terburuk menjalani hukuman minimal atau lolos dari penuntutan sama sekali.

Pelajaran yang Tak Dipetik

Krisis S&L mengajarkan — atau seharusnya mengajarkan — beberapa pelajaran fundamental tentang regulasi keuangan. Pertama, penjaminan simpanan menciptakan moral hazard: ketika deposan tidak menghadapi kerugian, mereka tidak memiliki insentif untuk memantau lembaga yang menyimpan uang mereka, sehingga beban pengawasan sepenuhnya berpindah ke regulator. Kedua, deregulasi tanpa kapasitas pengawasan yang sepadan adalah resep bencana. Kongres memperluas apa yang boleh dilakukan thrift sambil membiarkan kelaparan lembaga-lembaga yang bertanggung jawab mengawasi apa yang sebenarnya mereka lakukan. Ketiga, campur tangan politik dalam regulasi keuangan menghasilkan bencana — skandal Keating Five hanyalah contoh paling terlihat dari pola yang meluas.

Yang paling mengkhawatirkan adalah pelajaran tentang forbearance. Menunda resolusi lembaga yang bangkrut untuk menghindari rasa malu politik jangka pendek selalu meningkatkan biaya akhir. Setiap studi tentang krisis ini mencapai kesimpulan yang sama: intervensi lebih awal akan menghemat puluhan miliar dolar. Namun insentif politik untuk menunda tetap kuat, sebagaimana krisis keuangan 2008 akan menunjukkan dua dekade kemudian.

RTC, dengan segala kesulitannya, memberikan preseden yang lebih penuh harapan. Mendirikan otoritas resolusi khusus dengan kewenangan hukum yang jelas dan pendanaan yang memadai terbukti efektif dalam mengelola krisis perbankan sistemik. Ketika Troubled Asset Relief Program (TARP) dan langkah-langkah darurat lainnya dirancang pada 2008, pembuat kebijakan secara eksplisit merujuk pada model RTC.

Apakah Amerika benar-benar menyerap pelajaran yang lebih dalam — bahwa kombinasi jaminan pemerintah dan pengambilan risiko swasta memerlukan pengawasan yang konstan, cukup didanai, dan independen secara politik — tetap menjadi pertanyaan terbuka. Rezim regulasi mengembang setelah krisis dan menyusut selama masa boom, sebuah pola yang sama tuanya dengan pasar keuangan itu sendiri. Krisis savings and loan berdiri sebagai monumen atas apa yang terjadi ketika pengawasan gagal mengimbangi ambisi mereka yang seharusnya ia kendalikan.