Pendirian Federal Reserve: Bagaimana Pertemuan Rahasia di Jekyll Island Menciptakan Bank Sentral Amerika, 1913

Sebuah Bangsa Tanpa Bankir

Selama sebagian besar abad pertamanya, Amerika Serikat secara sengaja menolak memiliki bank sentral. Bank Pertama Amerika Serikat berakhir pada 1811 ketika Kongres membiarkan piagamnya habis. Bank Kedua menyusul pada 1836 ketika Andrew Jackson memveto perpanjangan piagamnya, menyebutnya sebagai "monster kekuatan keuangan yang terkonsentrasi." Yang tersisa adalah salah satu sistem perbankan paling terfragmentasi dan tidak stabil di dunia industri — ribuan bank independen yang menerbitkan mata uang masing-masing, memegang cadangan yang sangat bervariasi, dan runtuh dengan keteraturan yang mengkhawatirkan setiap kali kepercayaan ekonomi goyah.

Konsekuensinya berat dan berulang. Kepanikan 1873 menyapu ratusan bank dan memicu depresi berkepanjangan. Kepanikan 1893 lebih parah: lebih dari lima ratus bank gagal dalam satu tahun, pengangguran melampaui sepuluh persen, dan bahkan cadangan emas pemerintah federal jatuh begitu berbahaya rendahnya sehingga Presiden Grover Cleveland harus mengatur pinjaman darurat rahasia dari sindikasi J.P. Morgan untuk mencegah Treasury gagal bayar. Dua puluh tahun kemudian, Kepanikan 1907 hampir menghancurkan seluruh sistem keuangan lagi — diselamatkan hanya oleh intervensi pribadi seorang finansier tua yang kebetulan memiliki sumber daya sekaligus kemauan untuk bertindak.

Hal itu tidak bisa terus berlanjut. Amerika Serikat pada 1907 adalah ekonomi terbesar di dunia, namun arsitektur perbankannya milik era yang lain. Tidak ada kekuatan industri besar lainnya — bukan Inggris, bukan Jerman, bukan Prancis — yang membiarkan sistem keuangannya begitu telanjang terpapar pada kepanikan. Pertanyaannya bukan apakah reformasi diperlukan. Pertanyaannya adalah jenis reformasi apa, siapa yang akan merancangnya, dan siapa yang akan mengendalikan hasilnya.

Kepanikan 1907 sebagai Katalis

Kepanikan 1907 mengkristalkan masalah dengan cara paling dramatis yang mungkin. Ketika usaha memonopoli saham tembaga yang gagal menyebar menjadi bank run berskala penuh di seluruh perusahaan trust New York, J.P. Morgan — yang saat itu berusia tujuh puluh tahun — mengunci para bankir di perpustakaan pribadinya dan menolak membiarkan mereka pergi sampai mereka berjanji memberikan modal yang cukup untuk menghentikan penularan. Ia menyelamatkan sistem. Ia juga satu-satunya pria di Amerika yang mampu melakukannya.

Kongres segera memahami absurditas ini. Senator Nelson Aldrich dari Rhode Island, ketua Komite Keuangan Senat, berbicara terus terang: Amerika Serikat tidak bisa terus bergantung pada satu warga swasta — betapapun tangguhnya — untuk mencegah bencana keuangan. Undang-Undang Aldrich-Vreeland tahun 1908 adalah respons legislatif pertama — sebuah tindakan darurat yang memungkinkan bank nasional menerbitkan mata uang yang didukung surat dagang komersial selama krisis, memberikan waktu sementara solusi yang lebih permanen dirumuskan.

Yang lebih penting adalah Komisi Moneter Nasional, juga dibentuk oleh Undang-Undang Aldrich-Vreeland dan diketuai oleh Aldrich sendiri. Selama dua tahun, Komisi berkeliling Eropa, mempelajari Reichsbank Jerman, Bank of England, dan Banque de France. Mereka kembali dengan keyakinan bahwa sistem mata uang Amerika yang terdesentralisasi dan tidak elastis adalah sebuah kekunoan. Bank sentral Eropa dapat memperluas dan mengontraksi pasokan uang sesuai dengan kondisi yang ada. Bank-bank Amerika terikat oleh persyaratan cadangan yang kaku dan stok mata uang yang tidak bisa merespons permintaan musiman — apalagi kepanikan (Aldrich, 1911).

Para Pria di Atas Kereta

Pada November 1910, Nelson Aldrich mengirim pesan kepada sekelompok kecil orang. Bawa barang bawaan ringan. Jangan beritahu siapapun ke mana kalian pergi. Gunakan nama depan saja — atau lebih baik lagi, gunakan nama samaran sepenuhnya.

Enam orang naik ke gerbong kereta pribadi di Hoboken, New Jersey, dan bepergian ke selatan dalam kegelapan November. Aldrich sendiri yang mengorganisasi ekspedisi ini. Henry P. Davison adalah mitra senior di J.P. Morgan & Co. Arthur Shelton adalah sekretaris pribadi Aldrich. Frank A. Vanderlip adalah presiden National City Bank, saat itu bank terbesar di Amerika Serikat. A. Piatt Andrew adalah ekonom dari Harvard yang bekerja sebagai asisten sekretaris Departemen Keuangan. Dan Paul Warburg — pria yang gagasannya barangkali lebih membentuk pertemuan itu daripada siapapun lainnya — adalah mitra kelahiran Jerman di Kuhn, Loeb & Co. yang telah bertahun-tahun berargumen bahwa Amerika membutuhkan bank sentral ala Eropa.

Tujuan mereka adalah Jekyll Island, Georgia — sebuah pulau penghalang pantai yang digunakan keluarga-keluarga terkaya Amerika sebagai tempat peristirahatan musim dingin eksklusif. Anggota Jekyll Island Club termasuk para Vanderbilt, Rockefeller, dan Morgan. Lokasinya yang terpencil ideal untuk pertemuan rahasia.

Mereka tinggal selama sembilan hari. Yang dihasilkan dikenal sebagai Rencana Aldrich — sebuah proposal untuk "Asosiasi Cadangan Nasional" dengan lima belas cabang, dikendalikan terutama oleh industri perbankan itu sendiri, dengan pengawasan pemerintah yang terbatas. Fitur utamanya adalah mekanisme untuk mata uang yang elastis: bank anggota dapat menyetor surat dagang komersial dan menerima mata uang sebagai gantinya, memungkinkan pasokan uang berkembang selama krisis kredit dan berkontraksi ketika kondisi kembali normal (Vanderlip, 1935).

Cetak Biru Warburg

Paul Warburg layak mendapat perhatian khusus. Ia telah menulis dan melobi reformasi bank sentral setidaknya sejak 1907, menerbitkan esai yang secara teknis merinci apa yang kurang dalam perbankan Amerika dan apa yang bisa disediakan oleh sistem cadangan. Modelnya adalah Reichsbank Jerman — sebuah lembaga yang memegang cadangan bank-bank swasta, bertindak sebagai lembaga kliring, dan bisa meminjamkan secara bebas terhadap agunan yang baik di saat tekanan.

Warburg memahami sesuatu yang sering luput dari perhatian rekan-rekannya di Amerika. Kekuatan bank sentral tidak hanya berasal dari modalnya tetapi dari kredibilitasnya — keyakinan pasar bahwa ia akan bertindak, secara konsisten dan dapat diprediksi, untuk mencegah krisis likuiditas mengalir deras menjadi krisis kebangkrutan. Reichsbank memiliki kredibilitas itu. Amerika Serikat tidak memiliki padanannya sama sekali.

Argumennya menghadapi perlawanan atas dasar budaya sebanyak teknis. Orang Amerika memiliki kecurigaan mendalam terhadap kekuatan keuangan yang terkonsentrasi — berakar pada tradisi Jacksonian berupa permusuhan terhadap Bank Kedua Amerika Serikat — dan rencana Warburg untuk lembaga terpusat tak terelakkan membangkitkan perbandingan dengan jenis monster Wall Street yang telah diperingatkan oleh politisi populis selama beberapa dekade. Ia menghabiskan bertahun-tahun menerjemahkan gagasannya ke dalam bentuk yang bisa diakomodasi oleh realitas politik Amerika (Warburg, 1930).

Rencana Aldrich Bertabrakan dengan Politik

Rencana Aldrich diajukan ke Kongres pada Januari 1912. Rencana ini hampir segera mati. Bukan karena cacat secara teknis — rencananya canggih dan dirancang dengan baik — tetapi karena siapa yang menulisnya dan apa artinya secara politik. Aldrich berkaitan erat dengan etablishment Partai Republik dan, dalam benak publik, dengan kepentingan Wall Street yang sangat ingin diberdayakan oleh rencana tersebut. Partai Demokrat baru saja memenangkan kendali atas DPR pada 1910, sebagian besar atas platform menyerang kekuatan keuangan yang terkonsentrasi. Mereka tidak akan memberikan kemenangan kepada industri perbankan.

Pemilihan presiden 1912 mengubah segalanya. Woodrow Wilson memenangkan Gedung Putih atas platform reformasi ekonomi, berlawanan dengan apa yang ia sebut "money trust" — konsentrasi kendali keuangan di tangan segelintir bank New York. Terpilihnya ia mungkin saja mengakhiri reformasi bank sentral sepenuhnya. Sebaliknya, hal itu mengarahkannya kembali.

Penasihat utama Wilson dalam urusan keuangan adalah Louis Brandeis, pengacara Boston yang kemudian menjadi Hakim Agung dan yang telah menerbitkan serangan tajam terhadap keuangan terkonsentrasi dalam "Other People's Money." Brandeis bukanlah teman Wall Street. Namun baik ia maupun Wilson akhirnya menerima bahwa semacam sistem cadangan memang diperlukan — pertanyaannya adalah apakah akan dikendalikan oleh para bankir atau oleh pemerintah.

RUU Glass-Owen dan Alternatif Demokrat

Senator Carter Glass dari Virginia dan Perwakilan Robert Owen dari Oklahoma merancang apa yang kemudian menjadi Undang-Undang Federal Reserve. RUU mereka berbagi arsitektur teknis Rencana Aldrich — mata uang elastis, cadangan terpusat, pemberi pinjaman terakhir — tetapi membalikkan struktur kekuasaan. Di mana Rencana Aldrich menempatkan kendali di tangan industri perbankan, RUU Glass-Owen menciptakan Dewan Federal Reserve yang ditunjuk oleh Presiden dan dikonfirmasi oleh Senat, dengan mandat publik yang jelas.

Dua belas bank regional adalah sebuah mahakarya politik. Daripada satu bank sentral di New York — yang akan mengonfirmasi setiap kecurigaan tentang dominasi Wall Street — RUU ini menyebarkan sistem ke dua belas distrik. Boston, New York, Philadelphia, Cleveland, Richmond, Atlanta, Chicago, St. Louis, Minneapolis, Kansas City, Dallas, dan San Francisco masing-masing mendapat Bank Cadangan. Kepentingan agraria di Selatan dan Barat, yang takut tunduk pada keputusan kredit para finansier Timur, dapat melihat lembaga regional mereka sendiri.

Bank anggota memiliki saham di Bank Federal Reserve regional mereka dan memilih enam dari sembilan direkturnya. Namun Dewan Federal Reserve di Washington — yang ditunjuk oleh Presiden — memegang otoritas tertinggi atas persyaratan cadangan, tingkat diskonto, dan keseluruhan sistem. Seperti yang digambarkan oleh Carter Glass sendiri, ini adalah bank pemerintah yang beroperasi melalui mesin swasta (Glass, 1927).

Wilson Menandatangani, dan Era Baru Dimulai

Kongres mengesahkan Undang-Undang Federal Reserve pada 22 Desember 1913. Woodrow Wilson menandatanganinya pada 23 Desember. Ia menandatangani dengan empat pena, menyimpan satu untuk dirinya sendiri, memberikan yang lain kepada Glass, Owen, dan Menteri Keuangan William McAdoo. Upacara penandatanganan berlangsung sederhana — tidak ada perayaan khusus — tetapi maknanya dipahami. Setelah beberapa dekade percobaan yang gagal, Amerika Serikat akhirnya memiliki apa yang dimiliki setiap bangsa industri besar lainnya: sebuah lembaga yang mampu bertindak sebagai pemberi pinjaman terakhir, menerbitkan mata uang nasional yang seragam, dan memberikan tingkat stabilitas sistemik tertentu.

Mandat asal bersifat terfokus dan pragmatis. The Fed akan menerbitkan Federal Reserve Notes — mata uang nasional yang seragam yang menggantikan tambal sulam kacau dari uang kertas bank nasional. Ia akan mempertahankan cadangan bagi bank anggota. Ia akan mengoperasikan sistem kliring cek nasional. Yang terpenting, ia akan siap memberikan pinjaman kepada bank yang solven yang menghadapi krisis likuiditas — melaksanakan, sebagai lembaga, fungsi yang dilakukan J.P. Morgan sebagai individu pada 1907.

Ujian-Ujian Pertama

Tahun-tahun awal Federal Reserve penuh peristiwa dan bersifat mendidik. Sistem ini membuka pintunya pada November 1914, hampir setahun setelah pengesahan Undang-Undang, tepat ketika meletusnya Perang Dunia I mengguncang pasar keuangan global. Pasar uang New York pada dasarnya telah membeku; investor Eropa melikuidasi aset Amerika dengan kecepatan panik. Fungsi kliring cek dan penerbitan mata uang Federal Reserve membantu menstabilkan situasi — debut yang menjanjikan.

Ketika Amerika Serikat memasuki perang pada 1917, Federal Reserve dipekerjakan sebagai mekanisme pembiayaan pemerintah, membantu menjual Liberty Bond dan menjaga suku bunga secara artifisial rendah untuk meminimalkan biaya pembiayaan perang. Subordinasi terhadap prioritas Departemen Keuangan ini — suku bunga dijaga lebih rendah dari yang akan ditentukan kondisi pasar — menanam benih masalah di masa depan. Kebijakan moneter longgar selama dan setelah perang berkontribusi pada lonjakan inflasi, diikuti oleh resesi 1920-21 yang brutal namun singkat ketika Federal Reserve menaikkan suku bunga tajam untuk memeras inflasi (Friedman and Schwartz, 1963).

Kemudian datanglah tahun 1920-an, sebuah dekade yang seharusnya menjadi ujian besar pertama Federal Reserve — dan sebaliknya menjadi pembuka dari kegagalan terbesarnya. Benjamin Strong, presiden pertama Federal Reserve Bank of New York dan salah satu arsitek rencana Jekyll Island, mendominasi kebijakan Federal Reserve sepanjang dekade itu. Strong memahami dinamika moneter internasional dengan kecanggihan yang luar biasa, berkoordinasi dengan bank sentral Eropa untuk menstabilkan mata uang setelah perang. Ketika ia meninggal pada 1928, ia membawa pengetahuan institusional itu bersamanya. Respons Federal Reserve terhadap kehancuran pasar saham 1929 — membiarkan pasokan uang berkontraksi secara dahsyat, mengizinkan ribuan bank gagal tanpa intervensi — adalah kebalikan dari segalanya yang dirancang oleh sistem tersebut. Kehancuran 1929 dan Depresi yang menyusul mengungkap kesenjangan antara mandat Federal Reserve dan kapasitasnya.

Reformasi dan Perdebatan Panjang tentang Independensi

Depresi memaksa gelombang reformasi kedua. Undang-Undang Glass-Steagall 1933 memisahkan perbankan komersial dan investasi, menciptakan Federal Deposit Insurance Corporation, dan memberlakukan pembatasan baru pada sistem keuangan yang dibiarkan utuh oleh Undang-Undang Federal Reserve yang asli. Undang-Undang Perbankan 1935 melangkah lebih jauh, merestrukturisasi Dewan Federal Reserve dan memusatkan kekuasaan lebih eksplisit di Washington — menggeser keseimbangan menuju kendali publik yang sengaja dibiarkan ambigu oleh kompromi 1913.

Setiap dekade berikutnya membawa perdebatan baru tentang independensi Federal Reserve, mandatnya, dan hubungannya dengan pemerintahan terpilih. Haruskah Federal Reserve bertanggung jawab kepada Kongres atau Presiden? Haruskah ia memprioritaskan stabilitas harga atau lapangan kerja? Haruskah ia campur tangan dalam pasar aset atau membatasi diri pada kondisi kredit? Pertanyaan-pertanyaan ini tidak memiliki jawaban permanen — mereka diperdebatkan di setiap siklus ekonomi, dan hasilnya bergantung sama banyaknya pada tekanan politik seperti pada teori ekonomi.

Federal Reserve yang ada saat ini hanya menyerupai lembaga yang dibentuk pada 1913 secara keluarga. Neracanya telah berkembang dari ratusan juta menjadi triliunan dolar. Mandatnya telah disempurnakan oleh Undang-Undang Ketenagakerjaan 1946 dan Undang-Undang Humphrey-Hawkins 1978. Alat-alatnya kini mencakup bukan hanya tingkat diskonto tetapi juga operasi pasar terbuka, persyaratan cadangan, bunga atas cadangan, dan — sejak 2008 — perangkat quantitative easing dan fasilitas pinjaman darurat yang luas yang tidak bisa dibayangkan oleh para pendirinya.

Namun wawasan esensial dari 1913 tetap tidak berubah. Ekonomi modern memerlukan lembaga yang dapat menciptakan likuiditas dalam krisis — yang dapat, ketika para pelaku swasta dilumpuhkan oleh ketakutan, tampil sebagai pembeli dan pemberi pinjaman terakhir. Inilah pelajaran dari 1907. Inilah pelajaran yang Paul Warburg telah ekstrak dari beberapa dekade praktik perbankan Eropa. Inilah pelajaran yang Nelson Aldrich, Carter Glass, dan Woodrow Wilson — lawan politik sengit dalam hampir semua hal lainnya — berhasil menyepakati cukup lama untuk menerjemahkannya menjadi hukum.

Dua belas orang yang naik kereta menuju Jekyll Island pada November 1910 tahu mereka sedang melakukan sesuatu yang penting. Yang mungkin tidak mereka pahami sepenuhnya adalah bahwa mereka tidak hanya menyelesaikan masalah teknis dalam perbankan Amerika — mereka membangun kerangka institusional dari tatanan keuangan global modern, sebuah kerangka yang begitu abadi sehingga satu abad kemudian, ketika sistem keuangan dunia sekali lagi menghadapi guncangan eksistensial, lembaga yang mereka rancang di sebuah pondok berburu di pulau terpencil Georgia menjadi garis pertahanan pertama dan paling kuat.