행정명령 6102호: 달러를 평가절하한 금 회수 조치

취임 32일째인 1933년 4월 5일 오후, 프랭클린 루스벨트는 미국 국민에게 무엇을 요구하는지가 제목에 그대로 드러난 문서에 서명했습니다. "미국 본토 내에서 금화와 금괴, 금 태환권의 퇴장을 금지하는" 행정명령이었습니다.

본문의 요구는 더 분명했습니다. 이 나라의 모든 사람은 1933년 5월 1일까지 보유한 금화와 금괴, 금 태환권 전부를 연방준비은행이나 연방준비제도 회원은행에 인도해야 했습니다. 대가로는 법정 가격인 순금 1트로이온스당 20.67달러가 지급되었고, 그 돈은 더 이상 금으로 바꿀 수 없는 통화였습니다. 금을 계속 보유한 사람에게는 최대 1만 달러의 벌금이나 10년 이하의 징역, 또는 두 가지 모두가 예정되어 있었습니다.

예외는 네 가지가 명시되었습니다. 1인당 100달러까지의 금화, 수집가에게 인정된 가치를 지닌 희귀 주화, 통상적인 산업이나 예술 용도에 필요한 금, 그리고 외국 정부 앞으로 지정된 금입니다. 더블이글 한 닢의 액면이 20달러였으니, 국내 예외 한도는 다섯 닢을 덮는 셈이었습니다.

루스벨트가 물려받은 달러

1900년 3월 14일의 금본위법 이래 달러는 900분의 900 순도로 25.8그레인의 금으로 정의되어 있었습니다. 이 정의에서 나온 숫자는 미국의 은행원이라면 생각하지 않고도 외던 것이었습니다. 온스당 20.67달러입니다. 이 값은 세계대전과 연방준비제도의 창설, 1920년대의 호황을 모두 견뎌 냈습니다. 영국은 1931년 9월에 이 평가를 버렸고, 1933년 초에는 압력이 대서양을 건너왔습니다.

두 갈래의 유출이 동시에 진행되었습니다. 해외 보유자들은 루스벨트가 영국을 따라가리라는 합리적 예상 아래 달러를 금으로 바꾸어 실어 냈습니다. 미국인들은 연방준비제도 창설 이후 본 적 없는 속도로 은행이 무너지는 것을 보며 예금을 빼고 통화를 주화로 바꾸었습니다. 1933년 2월 마지막 주에 국내 유출은 수직으로 치솟았습니다. 미시간주가 2월 14일 은행 휴업을 선포했고, 공황은 주에서 주로 번졌습니다. 3월 3일과 4일 주말에 이르러 뉴욕 연방준비은행의 준비율은 법정 최저선 아래로 내려갔고, 허버트 후버와 대통령 당선인은 넉 달의 공백기 내내 서한을 주고받았을 뿐 이를 멈출 어떤 합의에도 이르지 못했습니다.

루스벨트는 3월 4일 토요일에 취임했습니다. 3월 6일 월요일 그는 전국적 은행 휴업을 선포하면서, 평시 적용 여부를 두고 다툼이 있던 전시 법률인 1917년 적성국교역법 제5조 (b)항에 권한의 근거를 두었습니다. 의회는 3월 9일에 모여 긴급은행법을 하루 만에 통과시켰고, 제5조 (b)항을 소급하여 개정함으로써 그 문제가 다시 제기될 수 없게 만들었습니다. 같은 법은 재무부에 금의 인도를 요구할 권한도 주었습니다.

프리드먼과 슈워츠는 이 두 주를 미국의 통화 제도가 이름을 제외한 모든 면에서 금본위제이기를 그치고, 금속의 이름표만 붙인 관리통화 체제가 된 시점으로 다룹니다 (Friedman and Schwartz, 1963).

순응은 어떤 모습이었는가

금은 들어왔습니다. 4월의 마지막 3주 동안 캔버스 자루와 구둣상자에 담겨 연방준비은행에 도착했고, 할인 창구 앞의 줄은 신문에서 일종의 시민적 의례처럼 보도되었습니다. 누구의 집도 수색당하지 않았다는 의미에서 순응은 자발적이었고, 아무도 지급 수단으로 받아 주지 않을 주화라면 창구까지 들고 갈 만했다는 의미에서 거의 전면적이었습니다.

집행은 사실상 없는 것이나 마찬가지였습니다. 이름이 알려진 기소는 단 한 건뿐이었습니다. 뉴욕의 변호사 프레더릭 바버 캠벨은 체이스 내셔널 뱅크에 5,000온스를 예치해 두고 있었는데, 은행이 인도를 거절하자 소송을 냈고 정부는 1933년 9월 그를 기소했습니다. 존 먼로 울시 판사는 기소의 근거가 된 명령의 형식적 하자를 이유로 공소를 기각했고, 행정부는 항소하는 대신 금 관련 명령들을 조용히 정비된 형태로 다시 발령했습니다. 기소의 물결은 이어지지 않았고, 재무부는 매트리스와 대여금고에 남은 주화를 조직적으로 찾아 나서지 않았습니다.

루스벨트의 예산국장이자 행정부 안에서 옛 평가를 가장 강하게 옹호하던 루이스 더글러스는, 역사가들이 가장 자주 인용하는 사적인 평결을 이미 내놓은 뒤였습니다. 4월에 미국이 금본위제를 떠난다는 말을 듣고 그는 이것이 서구 문명의 종말이라고 잘라 말했습니다.

아무도 설명할 수 없던 가격

1933년 4월부터 1934년 1월까지 달러에는 고정된 금 가치가 아예 없었습니다. 대통령이 정하는 값이 있었을 뿐이고, 그는 가장 가까운 참모들조차 놀라게 하는 방식으로 그 값을 정했습니다.

법적 골조가 먼저 세워졌습니다. 4월 20일의 명령이 금 수출을 금지했습니다. 5월 12일 농업조정법에 붙은 토머스 수정조항은 대통령에게 달러의 금 함량을 최대 절반까지 줄일 권한을 주었습니다. 6월 5일의 합동결의는 공사(公私) 계약에 쓰인 금 조항 — 남북전쟁 이래 미국 채권 계약서의 표준이던, 정해진 중량과 순도의 금화로 지급하라는 규정 — 을 무효화하고 공공정책에 반한다고 선언했습니다. 7월에 루스벨트는 런던 세계경제회의를 결렬시킨 전문을 보냈습니다. 달러를 다 움직이기도 전에 그것을 묶어 놓을 통화 안정 합의를 받아들이지 않겠다는 뜻이었습니다.

그다음에 온 것은 미국의 관행에 전례가 없는 일이었습니다. 10월 22일 루스벨트는 노변담화를 통해 "미국은 달러의 금 가치에 대한 통제를 스스로의 손에 확고히 쥐어야 한다"고 국민에게 말했고, 사흘 뒤 부흥금융공사가 국내에서 새로 채굴된 금을 대통령이 매일 정하는 값에 사들이기 시작했습니다. 첫날의 가격은 31.36달러였습니다. 아침마다 루스벨트와 헨리 모건도, 제시 존스는 대통령이 침실에서 아침을 먹는 동안 그날의 숫자를 골랐습니다.

모건도의 일기는 그런 아침 하나를 남겨 두었습니다. 루스벨트는 21센트 인상으로 정하면서, 7의 세 배이니 행운의 숫자라고 설명했습니다. 모건도는 뒷날 이렇게 적었습니다. 행운의 숫자 따위를 조합해 금값을 실제로 어떻게 정했는지 누군가 알게 된다면, 그들은 겁에 질릴 것이라는 내용이었습니다.

바로 이런 종류의 재량을 10년 동안 주장해 온 존 메이너드 케인스조차 그 실행만은 두둔하기 어려워했습니다. 1933년 말에 그는 달러의 움직임이 자신이 꿈꾸던 이상적 관리통화라기보다 술에 취한 금본위제처럼 보인다고 썼습니다.

1934년 금준비법

루스벨트는 임기응변을 끝내기 위해 1월에 법안을 의회로 보냈고, 금준비법은 1934년 1월 30일 법률이 되었습니다. 그 조항들은 수사가 아니라 구조에 관한 것이었습니다. 연방준비은행들이 보유한 금화와 금괴의 소유권 전부가 미국 재무부로 넘어갔고, 재무부는 그 금속에 대한 장부상의 기재로서 금 증권을 준비은행들에 되돌려 주었습니다. 금화 주조는 끝났습니다. 이 법은 대통령이 달러의 금 함량을 종전 무게의 50퍼센트에서 60퍼센트 사이로 정할 수 있게 했고, 그러한 재평가에서 생기는 이익은 재무부에 귀속하도록 규정했습니다.

그는 이튿날 움직였습니다. 1934년 1월 31일의 포고는 달러를 900분의 900 순도로 15와 21분의 5그레인의 금, 곧 1900년에 정해진 무게의 59.06퍼센트로 정의했습니다. 뒤집어 말하면 달러는 금의 40.94퍼센트를 잃었습니다. 모든 신문이 쓴 방식으로 말하면, 금이 20.67달러에서 35.00달러가 되었습니다.

나라의 금을 더 높은 값으로 재평가하자 재무부에는 약 28억 달러의 장부상 이익이 생겼습니다. 아홉 달 전에 자국민에게서 20.67달러를 주고 사들인 바로 그 금속이었습니다. 그중 20억 달러가 환안정기금의 설립에 배정되었습니다. 재무부가 의회에 묻지 않고 외환시장에 개입할 수 있는 자금이었습니다. 이 기금은 지금도 존재하며, 2008년에 재무부가 머니마켓펀드를 떠받친 통로가 바로 이것이었습니다. 1933년 4월에 인도된 주화에서 곧장 이어지는 계보입니다.

금 조항 사건들

금 조항의 무효화는 재무부에게 회수보다 더 값진 조치였고, 동시에 위헌 판정을 받을 가능성이 가장 큰 부분이었습니다. 미국의 채권과 저당, 장기 임대차는 1900년 기준의 중량과 순도를 갖춘 금화로 지급하겠다고 으레 약속하고 있었습니다. 평가절하 이후 그 조항들을 지키려면 모든 채무자가 — 자신의 리버티 본드에 대해서는 연방정부 자신이 — 명목 원금 1달러당 약 1.69달러를 물어야 했습니다. 세바스천 에드워즈는 이 조항들이 당시 미국 장기 채무의 대부분을 덮고 있었으며, 이를 강제했다면 두 번째 평가절하 없이는 재무부가 감당할 수 없는 규모의 채무가 생겼으리라고 추산합니다 (Edwards, 2018).

세 건의 사건이 함께 연방대법원에 올라 1935년 2월 18일 선고되었습니다. 노먼 대 볼티모어 앤드 오하이오 철도회사 사건에서 대법원은 5 대 4로 사적 계약의 금 조항 무효화를 인정했고, 찰스 에번스 휴스 대법원장은 사인 간의 합의로 통화에 관한 의회의 헌법적 권한을 묶어 둘 수는 없다고 판시했습니다. 노츠 대 미합중국 사건에서는 금 증권에 관한 청구가 손해를 입증하지 못해 배척되었습니다.

껄끄러운 것은 페리 대 미합중국 사건이었습니다. 여기서 대법원은 정부 자신의 채권에 담긴 금 조항을 의회가 부인할 권한은 없다고 판시했고, 그런 다음 채권자가 배상받을 손해를 입지 않았다고 판단했습니다. 받은 금이 있더라도 35달러에 재무부로 되팔아야 했을 것이기 때문입니다. 정부는 원칙에서 지고 돈을 지켰습니다.

제임스 맥레이놀즈 대법관은 법정에서 반대의견을 읽으며 작성해 둔 원고에서 벗어났습니다. 우리 가운데 많은 이가 이해해 온 헌법, 우리에게 그토록 큰 의미였던 그 문서는 사라졌다고 그는 말했습니다.

평가절하가 사들인 것

회복은 은행이 다시 문을 연 바로 그달에 시작되었고, 그 메커니즘은 이후 줄곧 논쟁거리였습니다. 크리스티나 로머의 재구성은 1933년부터 1937년까지의 확장 대부분을 통화 증가에 돌리며, 그 원천을 연방준비제도의 정책이 아니라 금에서 찾습니다. 기존 보유량의 재평가, 그리고 전쟁을 준비하던 유럽에서 밀려든 금속이 그것이며, 재무부는 이를 통화로 바꾸었습니다 (Romer, 1992). 배리 아이컨그린의 비교 연구는 여러 나라에 걸쳐 같은 점을 보여 줍니다. 한 나라가 금을 떠난 시점이 그 나라 회복이 시작된 시점을 예측한다는 것으로, 1931년의 영국에서 1933년의 미국을 거쳐 1936년의 프랑스와 금 블록까지 이어집니다 (Eichengreen, 1992).

물가가 방향을 돌렸습니다. 소비자물가는 1930년 이후 해마다 떨어졌고 1932년 한 해에만 10퍼센트 넘게 하락했지만, 1934년에 3.1퍼센트, 1935년에 2.2퍼센트 올랐습니다. 이 반전은 숫자가 시사하는 것보다 큰 의미를 지녔습니다. 차입을 비합리적으로 만들고 현금 퇴장을 최선의 투자로 만들던 추가 디플레이션 예상을 끊어 놓았기 때문입니다 (Bernanke, 1995).

비교의 대상은 당시 실제로 놓여 있던 대안입니다. 1930년에 의회가 세운 관세 장벽은 무역 정책으로 옛 질서를 지키려 할 때 무엇이 생기는지를 이미 보여 준 뒤였고, 같은 해 여름 상업은행업과 증권 인수업을 갈라놓은 은행 입법은 은행의 구조를 다루었을 뿐 그들을 짓누르던 통화적 제약에는 손대지 않았습니다.

41년

35달러라는 값은 34년을 버텼습니다. 말기에는 시장 가격이 공정 가격을 넘어설 때마다 런던에서 금을 파는 여덟 중앙은행의 합의가 이를 방어했지만, 이 합의는 1968년 3월 프랑스의 이탈과 수백 톤을 앗아 간 대량 매입 앞에서 무너졌습니다. 외국 공적 태환은 리처드 닉슨이 1971년 8월 어느 일요일 저녁에 금 창구를 닫으면서 끝났습니다. 공정 가격은 그 뒤로도 장부상의 형식으로 두 차례 더 조정되어 1972년에 38.00달러, 1973년에 42.22달러가 되었고, 이 숫자는 지금도 재무부 대차대조표에 남아 있습니다.

미국인들에게 이 회수 조치는 그것이 구하려 했던 체제보다 오래 살아남았습니다. 금괴의 사적 보유는 1974년 8월에 서명된 공법 93-373호가 그해 12월 31일 발효할 때까지 불법이었습니다. 명령에 적힌 기한으로부터 41년 8개월이 지난 뒤였습니다.

그 4월의 줄을 통해 들어온 것의 대부분은 녹여졌습니다. 조폐국은 명령이 떨어지기 전에 1933년 연호의 더블이글 445,500닢을 찍었지만, 그중 어느 것도 적법하게 풀려나간 적이 없습니다. 스미소니언으로 보낸 두 닢과 재무부가 70년 동안 소송을 벌인 경로로 건물을 빠져나간 몇 닢을 빼면 주조분 전체가 용광로로 갔습니다. 살아남은 하나가 2021년 6월 뉴욕 경매에서 1,890만 달러에 팔렸습니다. 주화에 매겨진 사상 최고가입니다. 그것이 찍히던 날의 액면은 20달러였습니다.