Krisis Perbankan Swedia: Bunga 500% dan Jaminan Bank 1992

Pada sore hari 16 September 1992, Riksbank memberitahu bank-bank Swedia berapa biaya meminjam semalam: 500 persen. Bengt Dennis, gubernur sejak 1982, pekan sebelumnya sudah menaikkan suku bunga pinjaman marjinal dari 24 persen ke 75 hanya dalam satu hari, dan pasar tetap saja menjual krona. Angka lima ratus bukanlah penetapan kebijakan moneter dalam pengertian yang lazim. Itu adalah pengumuman bahwa bank sentral akan membuat posisi jual krona lebih mahal, hari demi hari, daripada keuntungan yang bisa diberikan devaluasi mana pun — selama masih ada yang ingin mengujinya.

Dennis memberi judul memoarnya tentang musim gugur itu cukup dengan 500%. Angka itulah yang diingat orang Swedia, dan itu justru termasuk hal yang paling tidak penting dari semua yang terjadi. Di balik pembelaan nilai tukar berdiri sistem perbankan yang sudah kehilangan uang lebih banyak daripada modal yang dimilikinya, dan di balik itu berdiri enam tahun pertumbuhan kredit yang dapat dirunut ke satu keputusan yang diambil diam-diam di sebuah ruang rapat di Stockholm pada November 1985.

Revolusi November

Sampai bulan itu, bank Swedia hanya menyalurkan pinjaman sebanyak yang diizinkan Riksbank. Plafon pinjaman bank, rasio likuiditas, dan kewajiban memegang obligasi pemerintah dan obligasi perumahan telah menjatah kredit sejak 1950-an, dan penjatahan itu berhasil: rumah tangga meminjam lewat antrean, perusahaan meminjam lewat relasi, dan di sampingnya tumbuh pasar kelabu kredit antarperusahaan yang besar.

Pada 21 November 1985 Riksbank menghapus plafon pinjaman. Orang Swedia menyebutnya novemberrevolutionen, Revolusi November, dan nama itu tidak terlalu berlebihan. Kontrol devisa menyusul hilang pada 1989. Dalam lima tahun, pinjaman oleh bank dan perusahaan pembiayaan naik kira-kira 170 persen secara nominal, dan rasio kredit bank terhadap PDB naik sekitar setengahnya (Englund, 1999).

Tidak ada dalam sistem pajak yang menahannya. Tarif pajak penghasilan marjinal mencapai kisaran tujuh puluhan persen, bunga yang dibayar dapat dikurangkan penuh terhadap tarif itu, dan inflasi berjalan di angka satu digit yang tinggi, sehingga peminjam Swedia pada 1988 justru dibayar untuk berutang. Suku bunga riil setelah pajak atas kredit pemilikan rumah dan properti bernilai negatif. Reformasi pajak 1990–91, yang terbesar dalam sejarah pascaperang Swedia, memangkas tarif marjinal tertinggi dan membatasi nilai pengurangan bunga pada 30 persen. Itu terjadi persis ketika properti dihargai dengan asumsi bahwa meminjam akan tetap murah.

Harga riil properti komersial kira-kira berlipat dua antara 1985 dan 1990, lalu turun lebih dari separuhnya pada 1993. Lengkung itu adalah krisis ini dalam satu baris. Sisanya hanyalah soal siapa yang sedang memegang surat berharganya ketika separuh kedua itu tiba.

Perusahaan Pembiayaan Jatuh Lebih Dulu

Swedia memiliki sekitar 300 finansbolag — perusahaan pembiayaan di luar jangkauan aturan perbankan, yang mendanai diri di pasar dengan surat berharga jangka pendek dan meminjamkannya jangka panjang dengan agunan properti komersial. Sebagian dimiliki bank dan sebagian besar meminjam dari bank. Dalam kosakata krisis yang datang belakangan, mereka adalah sistem perbankan bayangan, dan mereka membawa kelemahan khas perbankan bayangan.

Pada September 1990 Nyckeln, salah satu yang terbesar, tidak sanggup memperpanjang surat berharga komersialnya yang jatuh tempo dan menghentikan pembayaran. Pasar surat berharga perusahaan pembiayaan tertutup dalam hitungan hari, yang berarti setiap finansbolag lain menghadapi tembok yang sama pada saat yang sama. Gamlestaden diselamatkan pemiliknya. Sebagian lain tidak. Aset mereka, yang sebagian besar berupa kredit properti, masuk ke pasar bersamaan, dan pasar properti yang harus menyerapnya adalah pasar yang harganya baru saja berhenti naik.

Bank menemukan bahwa mereka telah menanggung risiko yang sama dua kali: sekali lewat fasilitas kredit yang mereka berikan kepada perusahaan pembiayaan, dan sekali lagi lewat kredit properti yang mereka salurkan sendiri. Antara 1990 dan 1993, kerugian kredit kumulatif perbankan Swedia mencapai sekitar 12 persen PDB, dengan puncaknya pada 1992 sekitar 7,5 persen dari total penyaluran kredit dalam satu tahun (Englund, 1999). Tidak ada sistem perbankan yang sanggup memikul itu.

Lima dari Enam

Första Sparbanken adalah bank pertama yang membutuhkan negara, dan menerima jaminan pada musim gugur 1991. Nordbanken menyusul. Sudah mayoritas milik negara, bank itu direkapitalisasi pada 1991, dan pada awal 1992 pemerintah membeli habis pemegang saham swastanya alih-alih memberi mereka tumpangan gratis dalam sebuah penyelamatan. Pada September 1992 induk Gota Bank mengumumkan tidak akan menambah modal lagi; pemerintah menjamin kewajiban Gota pada hari yang sama, dan pada Desember membeli bank itu seharga satu krona setelah induknya runtuh.

Enam dari tujuh kelompok perbankan besar Swedia meminta atau menerima bantuan negara. Handelsbanken, yang pernah nyaris mati pada awal 1970-an dan sejak itu menjalankan kebijakan kredit konservatif, tidak. Kelangsungan bank itu menjadi argumen tetap dalam perbankan Swedia bahwa disiplin kredit adalah sifat budaya sebuah lembaga, bukan produk regulasi.

Membela Sebuah Angka

Swedia mematok krona secara sepihak ke ECU pada 17 Mei 1991, sebuah pernyataan haluan Eropa dari negara yang dua bulan kemudian melamar keanggotaan Masyarakat Eropa. Patokan itu bukan kewajiban perjanjian dan tidak punya mitra yang terikat membelanya, sehingga murah untuk diadopsi sekaligus mudah untuk diserang.

Serangan datang dari timur. Finlandia, yang krisis perbankannya berjalan setahun lebih dulu daripada Swedia, melepas markka pada 8 September 1992, dan para pedagang menarik kesimpulan yang sudah jelas tentang tetangganya. Yang menyusul adalah rangkaian keputusan suku bunga tercepat dalam sejarah Riksbank.

Suku bunga setinggi itu menimbulkan kerusakan nyata pada sistem perbankan yang para peminjamnya sudah berjatuhan, dan itulah yang membuat pembelaan Swedia membatalkan dirinya sendiri dengan cara yang tidak dialami Bank of England dalam pergulatan yang berlangsung bersamaan. Sebuah bank Inggris pada September 1992 menghadapi satu pekan yang mahal. Sebuah bank Swedia menghadapi satu pekan yang mahal di atas portofolio kredit yang seperlimanya sudah rusak. Setiap jam krona bertahan adalah satu jam ketika biaya mempertahankannya bertambah.

Untuk sekali ini politik bergerak lebih cepat daripada pasar. Pemerintahan tengah-kanan Carl Bildt dan oposisi Sosial Demokrat di bawah Ingvar Carlsson menyepakati dua paket pemangkasan darurat, pada 20 dan 30 September, hasil perundingan lintas kubu dalam hitungan hari. Menteri Keuangan Anne Wibble — yang sudah pernah mengatakan bahwa setiap orang Swedia seharusnya punya en årslön på banken, gaji setahun di bank — menandatangani pemangkasan yang partainya sendiri tolak dalam kampanye. Suku bunga turun dari 500 ke 50 dalam lima hari.

Jaminan Itu

Pada 24 September 1992, di tengah pembelaan mata uang, pemerintah mengumumkan sesuatu yang lebih menentukan daripada suku bunga mana pun: negara akan menjamin bahwa bank dan sejumlah lembaga kredit lain dapat memenuhi kewajibannya tepat waktu. Jaminan itu tanpa batas nilai, tanpa batas waktu, dan mencakup setiap kreditor kecuali pemegang saham. Riksdag mengesahkannya menjadi undang-undang pada 18 Desember dengan dukungan nyaris bulat, dan sebuah Otoritas Dukungan Bank di bawah Stefan Ingves mulai bekerja pada Mei 1993 untuk menjalankannya.

Empat prinsip mengatur langkah berikutnya, dan itulah sebabnya episode Swedia masih diajarkan. Kerugian harus diungkap sepenuhnya dan dihapusbukukan segera, dengan otoritas memesan penilaian sendiri alih-alih menerima angka bank. Dukungan diberikan kepada lembaga, bukan kepada pemilik: bank yang menerima modal publik menyerahkan ekuitas secara proporsional, dan karena itulah pemegang saham minoritas Nordbanken dibeli lebih dulu. Aset buruk dipisahkan dari aset baik, dengan Securum mengambil sekitar SEK 67 miliar kredit properti Nordbanken dan Retriva melakukan hal yang sama untuk Gota. Seluruhnya dijalankan oleh lembaga yang berjarak dari kementerian, dengan mandat untuk menjual.

Ingves dan Lind, menulis di jurnal triwulanan Riksbank tiga tahun kemudian, menjelaskan tujuannya sebagai memisahkan pertanyaan apakah sebuah bank masih layak hidup dari pertanyaan berapa nilai asetnya, sehingga tidak ada jawaban yang bisa dipakai untuk menunda jawaban yang lain (Ingves and Lind, 1996). Bank yang dinilai solven memperoleh likuiditas. Bank yang dinilai insolven ditutup secara tertib. Tidak ada yang dibiarkan tetap kabur, karena kekaburan itulah yang membuat kreditor lari.

Melepaskan

Pembelaan berakhir pada 19 November 1992. Riksbank meninggalkan kurs tetap pukul 14.28 sore itu, dan krona langsung jatuh, melepas sekitar 20 persen secara tertimbang perdagangan selama bulan-bulan berikutnya. Dennis memangkas suku bunga marjinal menjadi 12,5 persen keesokan harinya.

Kegagalan ternyata menjadi kebijakan paling berguna sepanjang periode itu. Eksportir Swedia, yang biayanya dalam krona sementara pendapatannya tidak, memperoleh devaluasi yang tak berani mereka minta; transaksi berjalan berbalik dari defisit ke surplus dalam dua tahun. Pada 15 Januari 1993 Riksbank mengganti jangkar nilai tukar dengan jangkar lain, mengumumkan sasaran inflasi 2 persen yang berlaku mulai 1995 — salah satu adopsi paling awal atas kerangka yang sejak itu mengatur kebijakan moneter Swedia. Negara yang menghabiskan satu dasawarsa membela sebuah angka untuk krona menghabiskan tiga dasawarsa berikutnya membela sebuah angka untuk indeks harga konsumen, dan yang terakhir jauh lebih mudah.

Perbandingan dengan keluarnya Inggris dari Mekanisme Nilai Tukar Eropa dua bulan sebelumnya cukup menerangkan, dan kedua peristiwa itu biasanya diceritakan sebagai satu kisah: lihat serangan spekulatif 1992 terhadap sterling. Krisis Inggris adalah krisis mata uang tanpa krisis perbankan di bawahnya. Krisis Swedia adalah krisis perbankan yang mengenakan krisis mata uang di luarnya.

Tagihannya

Pengeluaran kotor negara untuk penyelamatan bank mencapai sekitar SEK 65 miliar, kira-kira 4 persen PDB 1993. Angka itu terus menyusut sejak saat itu, karena negara dibayar kembali. Securum membubarkan diri pada 1997, bertahun-tahun lebih awal dari rencana, setelah menjual properti ke pasar yang sedang pulih. Nordbanken bergabung dengan Merita dari Finlandia pada 1997 dan menjadi Nordea; Swedia menjual saham terakhirnya pada 2013. Bergantung pada cara menilai kepemilikan ekuitas negara, biaya fiskal bersih dukungan perbankan berkisar dari sekitar 2 persen PDB sampai nyaris nol (Jonung, 2009).

Tagihan yang sebenarnya ada di tempat lain. Output turun tiga tahun berturut-turut, 1991 sampai 1993, dengan penurunan kumulatif sekitar 5 persen. Pengangguran terbuka naik dari di bawah 2 persen pada 1990 menjadi di atas 8 persen pada 1993, dan mendekati 13 persen bila menghitung mereka yang mengikuti program pasar kerja — di negara yang menjadikan kesempatan kerja penuh sebagai komitmen kebijakan sejak 1930-an. Defisit pemerintah umum mencapai sekitar 11 persen PDB pada 1993, dan utang publik bruto nyaris berlipat dua sebagai bagian dari perekonomian. Basis data krisis sistemik Laeven dan Valencia mencatat kerugian output Swedia jauh lebih besar daripada kerugian fiskalnya, pola yang lazim sekaligus yang paling mudah dilupakan ketika angka fiskal yang menjadi berita utama (Laeven and Valencia, 2013).

Göran Persson, yang mengambil alih kementerian keuangan pada 1994 dan mewarisi konsolidasi itu, meringkas dasawarsa tersebut dalam satu kalimat yang kemudian menjadi judul catatannya sendiri: Den som är satt i skuld är icke fri — orang yang terlilit utang tidaklah bebas. Konsolidasi anggaran yang menyusul mencapai sekitar 8 persen PDB dalam pemangkasan dan kenaikan pajak, dan melahirkan sasaran surplus serta kerangka pagu belanja yang bertahan lebih lama daripada setiap pemerintahan sesudahnya.

Karena Apa Swedia Diingat

Reinhart dan Rogoff menempatkan Swedia dalam "Big Five" krisis pascaperang di negara maju, bersama Spanyol, Norwegia, Finlandia, dan Jepang, dengan alasan kelimanya menghasilkan kerugian output yang dalam dan bertahan lama, bukan pembalikan tajam yang dijanjikan resesi buku teks (Reinhart and Rogoff, 2009). Empat dari lima berkerumun dalam beberapa tahun sekitar 1990, dan itu bukan kebetulan: deregulasi Skandinavia, gelembung properti dan saham Jepang, serta keruntuhan lembaga simpan pinjam Amerika berjalan di atas urutan yang sama: pemberian kredit yang dibebaskan, inflasi nilai agunan, dan pengetatan yang tiba setelah agunan itu sudah berbalik arah.

Jaminan menyeluruh dicabut pada Juli 1996, empat tahun setelah diberikan, tanpa kegaduhan. Enam belas tahun kemudian, ketika pejabat Amerika dan Inggris memikirkan apa yang harus dilakukan terhadap bank mereka sendiri, berkas Swedia diturunkan dari rak: Bo Lundgren, menteri yang menangani penyelamatan 1992 dan saat itu memimpin Kantor Utang Nasional, menghabiskan musim gugur 2008 menjelaskan kepada para tamu bagaimana sebuah pemerintah mengambil ekuitas sebagai ganti uangnya. Sebagian dari yang ia uraikan diadopsi, sebagian tidak, dan bagian yang tidak diadopsi itulah yang secara umum menimbulkan kerusakan politik terbesar sesudahnya, seiring krisis 2008 berjalan.

Stefan Ingves, yang menjalankan Otoritas Dukungan Bank dari sebuah kantor kecil pada 1993, menjadi gubernur Riksbank pada 2006 dan memimpin Komite Basel sepanjang penyusunan aturan permodalan pasca-2008. Lembaga yang akhirnya ia pimpin itu didirikan pada 1668 di atas puing sebuah bank swasta yang menerbitkan uang kertas melebihi kemampuannya menebus — lihat keruntuhan Stockholms Banco — yang membuat Riksbank berhak mengklaim pengalaman atas persoalan ini lebih banyak daripada bank sentral mana pun di dunia.

Apa yang sebenarnya dibuktikan Swedia pada 1992 lebih sempit daripada versi yang beredar. Swedia tidak menunjukkan bahwa penyelamatan bank itu murah; kerugian output mengatakan sebaliknya. Swedia menunjukkan bahwa penyelamatan menjadi lebih murah bila pemerintah menghapusbukukan kerugian sebelum menulis ceknya, dan bahwa kemampuan politik untuk melakukan itu adalah sumber daya yang dimiliki atau tidak dimiliki sebuah negara pada bulan September. Bildt dan Carlsson, yang nyaris tidak sepakat soal apa pun, menemukan bahwa mereka memilikinya.