Panik 1857: Krisis Pertama yang Menyebar lewat Telegraf

Menjelang tengah hari pada 24 Agustus 1857, kantor perwakilan Ohio Life Insurance and Trust Company di New York menutup loketnya dan mengakui tidak sanggup membayar. Ohio Life bukan rumah keuangan ternama di Wall Street. Namun ia adalah lembaga keuangan terbesar di Ohio, memikul kewajiban sekitar $5 juta berupa uang kertas dan simpanan, dan wesel-weselnya tersimpan dalam cadangan bank-bank koresponden di seluruh Midwest. Sebuah catatan sezaman tentang saat kabar itu tiba di jalanan menuliskan bahwa berita tersebut "menghantam benak publik seperti sebutir peluru meriam".

Kegagalan sebesar itu pernah terjadi sebelumnya tanpa menjadi peristiwa nasional. Yang baru pada 1857 adalah kecepatan semua orang mengetahuinya. Kawat telegraf kini menghubungkan New York dengan Cincinnati, Chicago, St. Louis, dan New Orleans, dan pengumuman bahwa Ohio Life berhenti membayar sampai ke ruang-ruang bank seribu mil di pedalaman pada sore yang sama. Setiap panik Amerika sebelumnya menyebar secepat kereta pos atau kapal pantai, sehingga bankir daerah masih punya beberapa hari atau pekan untuk berbenah sebelum ketakutan itu tiba. Kali ini mereka hanya diberi beberapa jam.

Perusahaan Asuransi yang Memberi Pinjaman seperti Bank

Didirikan di Cincinnati pada 1834, Ohio Life menjual asuransi jiwa dan anuitas nyaris sekadar formalitas. Bisnis sesungguhnya adalah menerima simpanan dan meminjamkannya, dan pada pertengahan 1850-an pinjaman itu terkonsentrasi persis pada aset yang sebentar lagi tak laku dijual: wesel hipotek wilayah barat dan surat berharga perkeretaapian. Kantor New York-nya, saluran yang membawa uang timur ke pinjaman-pinjaman tersebut, dijalankan oleh seorang manajer umum bernama Edwin C. Ludlow, yang membiayai transaksi saham keretanya sendiri dengan dana perusahaan.

Ketika kantor New York jatuh, induk perusahaan di Cincinnati mendapati dirinya memikul kewajiban yang tak pernah ia setujui, dengan jaminan yang tak diinginkan siapa pun. Pembedaan yang penting bagi penyimpan dana tidak tampak dari luar: kesulitan Ohio Life terlihat seperti kecurangan di New York, dan kecurangan di New York berarti tidak ada satu pun angka di neraca wilayah barat yang bisa dipercaya.

Kesimpulan itu tidak berlebihan. Perbankan Amerika pada 1857 tidak punya bank sentral, tidak punya pengawasan federal, dan tidak punya pemberi pinjaman terakhir — struktur yang berasal dari penghancuran Second Bank oleh Andrew Jackson, pokok bahasan panik 1837 dan perang Jackson melawan bank sentral. Bank-bank pedesaan menyimpan cadangan mereka sebagai saldo pada koresponden di kota, dan bank-bank kota menyimpan cadangannya dalam pinjaman call beragunan surat berharga. Tidak ada apa pun dalam sistem itu yang mengubah jatuhnya harga saham kereta api menjadi sesuatu selain kelangkaan uang tunai.

Gandum, Tanah, dan Perang yang Berakhir

Penyebab mendasar panik ini menumpuk selama delapan belas bulan di ladang gandum. Antara 1854 dan 1856, ketika ekspor Rusia terputus oleh Perang Krimea, pembeli Eropa beralih ke gandum Amerika dan membayarnya mahal. Petani barat berutang untuk menanam lebih banyak, tanah di barat berpindah tangan pada harga yang mengandaikan pembeli itu akan bertahan, dan jalur kereta yang dibangun untuk mengangkut gandum menerbitkan obligasi di atas andaian yang sama.

Perdamaian datang pada 1856 dan panen Rusia kembali. Permintaan Eropa surut, harga gandum melorot, dan nilai tanah di Illinois, Iowa, serta Wisconsin berhenti naik. Perusahaan kereta yang menjual obligasi berdasarkan proyeksi lalu lintas mendapati lalu lintas itu tidak datang. Surat berharga mereka adalah agunan di balik sebagian besar pinjaman call di New York, dan harganya terus merosot perlahan sepanjang musim semi dan musim panas 1857 sebelum Ohio Life memberi pasar alasan untuk berhenti merosot perlahan dan mulai menjual.

Ada yang sudah curiga. Pada Juni 1857 New York Herald bertanya apa ujung dari semua ini "selain keruntuhan menyeluruh seperti 1837, hanya saja dalam skala yang jauh lebih besar," dan mengeluhkan bahwa "gejala-gejala awal yang sama yang merajalela pada 1835-36 merajalela pada 1857 sepuluh kali lipat." Harper's Weekly, menggambarkan bursa pada 12 September, melaporkan bahwa "saham-saham utama jatuh delapan atau sepuluh persen dalam sehari, dan kekayaan dibuat serta dihabiskan antara pukul sepuluh pagi dan pukul empat sore."

Kapal Itu

Ke dalam pasar seperti itulah, pada 12 September 1857, datang kabar bahwa badai di lepas Cape Hatteras telah menenggelamkan SS Central America. Kapal itu meninggalkan Panama pada 3 September dengan 477 penumpang dan 101 awak, serta sekitar 15 ton emas California di palkanya, bernilai lebih dari $1,5 juta. Sekitar 425 dari 578 orang di kapal itu tenggelam.

Muatan tersebut penting dalam pengertian mekanis yang sangat spesifik. Bank-bank New York menyelesaikan selisih di antara mereka dengan uang logam, dan kapal uap bulanan dari Panama adalah pipa yang mengisi ulang emas kota dari ladang California. Satu kiriman yang ditujukan kepada para pedagang New York dan sudah diperhitungkan kini terbaring di dasar Atlantik. Bank-bank yang selama ini mengelola pengurasan cadangan minggu demi minggu harus melakukannya tanpa kiriman yang sudah mereka catat itu.

Oktober

Sepanjang akhir September dan awal Oktober, para penyimpan mulai menukar saldo menjadi uang logam, mula-mula di Philadelphia lalu di New York. Bank-bank New York melakukan apa yang harus dilakukan bank tanpa pemberi pinjaman terakhir: menarik pinjaman mereka, yang memaksa peminjam menjual surat berharga, yang menekan harga lebih dalam dan membuat sisa agunan bernilai lebih rendah. Pengetatan yang dimaksudkan untuk melindungi cadangan justru menghancurkan nilai aset yang menjadi dasar cadangan itu dipinjamkan.

Pasar dibuka kembali pada 13 Oktober dan langsung disambut penarikan yang menguras empat sampai lima juta dolar dari bank-bank kota dalam sehari. Malam itu para anggota New York Clearing House menyimpulkan bahwa mereka tidak mungkin sekaligus membayar uang logam sesuai permintaan dan terus memberi pinjaman, dan pada pagi berikutnya setiap bank di kota itu kecuali satu berhenti membayar logam. Pengecualiannya adalah Chemical Bank, yang terus membayar emas di loketnya dan keluar dengan reputasi yang ia manfaatkan selama satu abad.

Penghentian pembayaran bukanlah pengakuan kebangkrutan. Itu satu-satunya alat yang tersedia. Begitu bank berhenti menukar uang kertas dan simpanan menjadi logam, mereka bisa kembali memberi pinjaman, dan Clearing House mulai menerbitkan sertifikat pinjaman — instrumen yang diterima antaranggota untuk penyelesaian, didukung aset yang didiskonto alih-alih emas — sehingga bank dapat saling menyelesaikan tanpa mengirim uang logam. Kajian Robert Bruner atas peristiwa ini memandang momen tersebut sebagai saat Clearing House mulai berperilaku sebagai bank sentral dalam segala hal kecuali namanya, karena ia terpaksa memutuskan anggota mana yang sekadar kekurangan likuiditas dan mana yang benar-benar insolven (Bruner, 2017). Pembayaran logam dilanjutkan kembali pada pekan kedua Desember, kurang dari dua bulan kemudian, dibantu emas yang tiba dari California dan dari Eropa.

Charles Calomiris dan Larry Schweikart, setelah menelusuri data tingkat bank, menemukan bahwa geografi menjelaskan lebih sedikit tentang keselamatan dibanding koordinasi. Bank-bank yang bisa bertindak bersama — sistem cabang di selatan, bank-bank saling menjamin di Ohio dan Indiana — melewati krisis dengan kerusakan jauh lebih ringan daripada bank tunggal berukuran dan bereksposur serupa, sebab kelompok yang menghentikan pembayaran bersama-sama terhindar dari penarikan massal yang menghancurkan bank yang berhenti sendirian (Calomiris and Schweikart, 1991).

Tagihannya Sampai ke London

Surat berharga Amerika dipegang di Inggris, dan rumah-rumah dagang Inggris membiayai perdagangan Amerika. Liverpool dan Glasgow merasakannya lebih dulu.

Liverpool Borough Bank jatuh pada 27 Oktober. Pada 5 November Bank of England menaikkan suku bunga diskonto minimumnya dari 8 persen menjadi 9, dan empat hari kemudian menjadi 10 — tingkat yang tidak pernah disentuhnya sejak 1847. Western Bank of Scotland menghentikan pembayaran pada 9 November, membawa serta peredaran uang kertas yang dipakai rumah tangga biasa di Glasgow sebagai alat pembayaran.

Kenaikan suku bunga tidak dapat menyelesaikan persoalan Bank of England, karena kendalanya bersifat undang-undang, bukan komersial. Di bawah Bank Charter Act 1844, departemen penerbitan Bank tidak boleh mengeluarkan uang kertas melebihi pagu fidusia tertentu kecuali memegang emas sebagai lawannya, sehingga tepat pada saat pasar diskonto membutuhkan uang kertas, Bank justru dilarang menciptakannya. Para direktur Bank menemui Menteri Keuangan, Sir George Cornewall Lewis, pada 10 November, dan pada 12 November Palmerston menandatangani surat yang memberi wewenang melampaui pagu itu serta menjanjikan ganti rugi — penangguhan kedua atas undang-undang tersebut dalam sepuluh tahun, setelah 1847, dan sebuah preseden yang akan dipanggil lagi dalam keruntuhan Overend Gurney pada 1866.

Di daratan Eropa, Hamburg menanggung yang terberat. Rumah-rumah dagang kota itu membiayai perdagangan dengan wesel yang diaksep di seberang Baltik dan Atlantik, dan ketika akseptasi berhenti didiskonto seluruh bangunan itu membeku. Pada 8 Desember Bank of Austria menyetujui permintaan bantuan dan memuat sebuah kereta dengan hampir sepuluh juta ons perak, yang tiba pada 12 Desember dan dibongkar di depan mata orang banyak. Bank-bank Hamburg tidak jatuh.

Dalam enam belas pekan, satu kecurangan pembukuan di kantor New York sebuah perusahaan perwalian Cincinnati telah memaksa penghentian pembayaran logam di kota terbesar Amerika, penangguhan konstitusi moneter Inggris, dan pengiriman perak dengan kereta melintasi Eropa tengah. Pembacaan Kindleberger atas 1857 adalah bahwa inilah krisis pertama yang mekanisme penularannya terbukti global alih-alih sekadar berjalan paralel — kertas yang sama, wesel yang sama, rumah dagang yang sama di kedua sisi Atlantik (Kindleberger and Aliber, 2005).

Musim Dingin Itu

Buchanan berbicara di hadapan Kongres pada 8 Desember dengan pesan yang menangkap keganjilan sebuah krisis keuangan di tahun panen yang baik. "Di tengah kelimpahan yang tak tertandingi dalam segala hasil pertanian dan dalam segala unsur kekayaan nasional," katanya kepada kedua majelis, "kita mendapati industri kita terhenti, pekerjaan umum kita tertunda, berbagai usaha swasta kita ditinggalkan, dan ribuan pekerja yang berguna kehilangan pekerjaan serta jatuh dalam kekurangan."

Musim dingin New York membuktikan ucapan itu. Kaum penganggur berpawai ke Balai Kota dan Wall Street sepanjang November menuntut pekerjaan umum, dan sebuah rapat umum sekitar 15.000 orang di Tompkins Square berakhir dengan pagar serta bangku yang dicabuti dan gerobak pangan yang dirampas. Wali Kota Fernando Wood mengusulkan membayar sebagian upah pekerja proyek kota dengan tepung terigu dan tepung jagung, dan meminta tambahan polisi serta tentara ketika massa membesar.

Pemulihan berlangsung tidak merata dan, bagi perusahaan kereta, lambat. New York and Erie bertahan dua tahun lagi sebelum masuk kurator pada Agustus 1859, dan jalur lain — di antaranya Michigan Central — memangkas layanan atau menghentikan pekerjaan di rel yang belum rampung. Uraian James Huston berpendapat bahwa akibat panik ini yang paling bertahan bersifat politis: pukulannya menimpa Utara yang industrial dan Barat yang menanam gandum sementara harga kapas bertahan, sehingga juru bicara Selatan dapat berdalih bahwa sistem mereka terbukti lebih kukuh, dan itu mengeraskan pertentangan ekonomi antarkawasan yang mengalir sampai pemilihan 1860 (Huston, 1987).

Apa yang Ditinggalkan Panik Itu

Tidak ada satu pun struktur kelembagaan Amerika yang berubah sebagai tanggapan. Tidak ada bank sentral yang dibentuk, tidak ada ketentuan cadangan yang diberlakukan secara nasional, dan sertifikat pinjaman Clearing House tetap menjadi pengaturan swasta antarbank kota, bukan fasilitas publik — itulah sebabnya perangkat yang sama muncul lagi, dalam bentuk yang sama, pada panik 1873 dan sekali lagi pada panik 1907. Setengah abad pengulangan berlalu sebelum Kongres membangun Federal Reserve di atas pengamatan bahwa sebuah negara yang bank korespondennya bertumpuk seperti piramida di atas pinjaman call New York akan kehabisan uang tunai pada saat yang sama setiap kali.

Inggris menarik kesimpulan yang berbeda, atau lebih tepatnya menolak menarik kesimpulan. Setelah menangguhkan Bank Charter Act dua kali dalam sepuluh tahun, Parlemen membiarkannya tetap di dalam undang-undang tanpa perubahan, dengan alasan bahwa aturan yang dilanggar dalam keadaan darurat tetap mendisiplinkan perilaku pada masa biasa. Walter Bagehot menghabiskan dua dekade berikutnya untuk berargumen bahwa itu sebuah pengelakan, dan bahwa bank sentral yang pasti akan memberi pinjaman dalam krisis seharusnya menyatakannya di muka dan memasang harganya.

Telegraf, mesin yang membuat 1857 terasa lain dari para pendahulunya, tidak pernah dipersalahkan dan tidak pernah diatur. Ia semata-mata menghapus jeda yang dulu membuat jarak berfungsi sebagai pemutus arus. Para pedagang di Cincinnati mengetahui pada sore 24 Agustus apa yang dulu baru sampai kepada mereka pada pekan pertama September, dan mereka bertindak atas kabar itu hari itu juga — dan hanya itulah yang berubah, serta itu sudah cukup.