London Gold Pool: Mempertahankan Emas $35 per Ons, 1961-1968

Proklamasi yang Ditandatangani Sebelum Fajar

Sesaat setelah tengah malam pada 15 Maret 1968, sejumlah anggota Dewan Penasihat Kerajaan berkumpul di Istana Buckingham untuk meminta Ratu Elizabeth II menandatangani proklamasi yang menyatakan hari libur perbankan. Tidak ada keadaan darurat perbankan di Inggris yang diumumkan siapa pun saat itu. Proklamasi tersebut merupakan perangkat hukum, diminta oleh Washington beberapa jam sebelumnya dan disusun secara tergesa-gesa, karena hari libur perbankan adalah satu-satunya instrumen dalam hukum Inggris yang dapat menutup pasar emas London dalam hitungan jam. Sehari sebelumnya, Kamis 14 Maret, para pembeli menarik sekitar 350 hingga 400 ton emas dari pasar hanya dalam satu sesi — perkiraan pada masa itu menempatkan kerugian bank-bank sentral yang menopangnya pada kisaran $350 juta hingga $400 juta menurut harga resmi. Brankas Bank of England, yang selama ini memasok emas tersebut sebagai agen delapan bank sentral, tidak akan sanggup melewati satu hari serupa lagi.

Pasar emas London tetap tertutup selama dua pekan. Ketika dibuka kembali pada 1 April, mekanisme yang telah menahan harga emas dunia di $35 per ons selama enam setengah tahun sudah tidak ada lagi. London Gold Pool merupakan perangkat paling nyata yang pernah dibangun untuk membela tatanan moneter Bretton Woods, dan keruntuhannya menandai titik ketika jangkar emas dolar menjadi formalitas diplomatik, bukan lagi harga pasar. Sisa formalitas itu bertahan empat puluh satu bulan lagi, sampai Richard Nixon menutup jendela emas pada Agustus 1971.

Aritmetika Triffin

Bretton Woods bertumpu pada satu janji: Amerika Serikat akan menukar dolar dengan emas pada harga $35 per ons bagi pemegang resmi asing, dan setiap mata uang anggota lainnya akan menjaga paritas tetap terhadap dolar. Emas adalah aset penyelesaian tertinggi dalam sistem itu, sedangkan dolar adalah aset kerjanya. Semua itu berjalan selama kepemilikan emas Amerika jauh melampaui klaim dolar pihak asing, sebagaimana terjadi hingga akhir 1940-an, ketika Departemen Keuangan AS memegang sekitar $24,6 miliar emas, kira-kira dua pertiga dari cadangan moneter resmi dunia.

Robert Triffin, ekonom asal Belgia di Universitas Yale, memaparkan persoalan ini dalam kesaksiannya di hadapan Komite Ekonomi Gabungan Kongres pada Oktober 1959 dan kemudian secara panjang lebar dalam Gold and the Dollar Crisis setahun berikutnya. Perdagangan dunia terus berkembang dan membutuhkan cadangan untuk menyelesaikan transaksi. Cadangan itu datang secara dominan dalam bentuk dolar, yang berarti berasal dari defisit neraca pembayaran Amerika. Setiap defisit memasok likuiditas yang dibutuhkan sistem sekaligus menambah tumpukan klaim asing atas cadangan emas yang tidak bertambah. Kesimpulan Triffin adalah bahwa standar tukar emas hanya dapat meredakan kelangkaan cadangan dunia sejauh negara pemilik mata uang cadangan bersedia membiarkan posisi cadangan bersihnya memburuk — dan bahwa pada suatu titik yang dapat dihitung, pemburukan itu akan menghancurkan kepercayaan yang menopang seluruh struktur tersebut (Triffin, 1960).

Pada 1960 titik persilangan itu tiba. Kewajiban dolar Amerika kepada pihak asing untuk pertama kalinya melampaui nilai pasar cadangan emas Amerika, sekitar $19 miliar berbanding $17,8 miliar emas. Aritmetika yang semula berupa peringatan seorang ekonom berubah menjadi posisi dagang: siapa pun yang yakin dolar pada akhirnya akan didevaluasi terhadap emas dapat menyatakan pandangan itu dengan membeli emas di London, tempat logam tersebut diperdagangkan bebas dan harganya telah dikutip sejak pasar dibuka kembali pada Maret 1954.

Lonjakan Oktober 1960

Spekulasi menemukan celah sungguhan pertamanya selama kampanye pemilihan presiden Amerika. Pada 20 Oktober 1960, dua pekan menjelang pemilihan dan di tengah rumor bahwa pemerintahan Demokrat akan berbelanja besar-besaran lalu mendevaluasi, harga di London menyentuh $40,60 per ons — premi sekitar 16 persen di atas paritas resmi dan tingkat yang belum pernah dilihat pasar sejak sebelum perang. Bank of England melakukan intervensi dengan emas yang dipasok Departemen Keuangan AS, dan harga turun kembali dalam hitungan hari.

John F. Kennedy menanggapi dengan janji tertulis pada 31 Oktober 1960, menyatakan bahwa jika terpilih ia "tidak akan mendevaluasi dolar dari kursnya saat ini" dan justru akan "mempertahankan nilainya sekarang dan kesehatannya". Sebagai presiden ia mengulangi komitmen itu dalam pesan neraca pembayarannya pada 6 Februari 1961. Kata-kata tersebut meredakan kepanikan seketika tanpa menyentuh aritmetika yang mendasarinya, dan para pejabat di kedua sisi Atlantik memahami bahwa lonjakan kedua pada akhirnya akan datang. Yang ditunjukkan peristiwa itu adalah bahwa pasar London — kecil, bebas, dan terbuka bagi siapa pun yang memiliki rekening bank — mampu menetapkan harga yang membuat angka resmi $35 tampak seperti fiksi, dan bahwa harga resmi yang fiktif akan mengundang setiap bank sentral asing menukar dolarnya selama penukaran masih dimungkinkan.

Delapan Bank Sentral dan Satu Buku Besar di Basel

Penawarnya dirakit melalui Bank for International Settlements di Basel, tempat para gubernur bank sentral bertemu setiap bulan, dan sudah beroperasi pada November 1961. Delapan bank sentral sepakat mengumpulkan emas dan menjualnya ke pasar London setiap kali harga berpotensi naik jauh di atas $35,20 per ons, sebuah batas atas yang ditetapkan oleh biaya pengangkutan dan asuransi emas dari New York. Amerika Serikat memikul separuh beban. Sisanya dibagi di antara tujuh anggota Eropa menurut kuota yang membentuk setiap penyelesaian selama enam tahun berikutnya.

Secara operasional, Pool dirancang dengan rapi. Bank of England, yang sudah menjalankan penetapan harga London sebagai perantara utama pasar, bertindak sebagai agen bagi kedelapan anggota, membeli dan menjual atas nama kelompok tanpa mengungkapkan pada hari apa dan dalam ukuran berapa ia masuk pasar. Pada akhir setiap bulan BIS menyelisihkan rekening dan setiap anggota melunasi bagiannya dalam bentuk emas sesuai kuota. Sejak 1962 pengaturan itu bekerja dua arah: ketika harga melemah menuju level $34,9125 tempat Departemen Keuangan AS membeli, sang agen membeli untuk Pool dan logam itu dibagikan menurut persentase yang sama. Sejarah BIS karya Gabriele Toniolo menggambarkan Pool sebagai puncak sebuah era ketika para bankir sentral memperlakukan kerja sama sebagai keterampilan teknis yang dijalankan jauh dari sorotan publik, tanpa perjanjian, tanpa aturan yang dipublikasikan, dan tanpa pengawasan parlemen di mana pun (Toniolo, 2005).

Tahun-Tahun Ketika Ia Berhasil

Selama empat tahun pertamanya, Pool umumnya meraup untung. Tambang-tambang Afrika Selatan, yang memasok hampir tiga perempat produksi dunia non-komunis dengan sekitar 1.000 ton per tahun, menghasilkan lebih banyak logam daripada yang diinginkan pembeli swasta, dan Uni Soviet menjual emas dalam jumlah besar pada 1963 dan 1964 — beberapa ratus juta dolar setahun — untuk membayar gandum Amerika Utara setelah panen yang gagal. Pembelian bersih pada tahun-tahun itu memungkinkan para anggota menambah cadangan mereka sendiri melalui buku besar Basel yang justru dimaksudkan untuk menguras cadangan tersebut.

Bahkan krisis rudal Kuba pada Oktober 1962 hanya memicu kepanikan yang masih dapat dikendalikan. Charles Coombs, pejabat Federal Reserve New York yang memimpin operasi valuta asing Amerika dan kemudian menulis catatan pelaku yang menjadi rujukan baku untuk periode ini, menilai pengaturan pada tahun-tahun tersebut sebagai keberhasilan teknis: harga pasar terpaku dalam jarak beberapa sen dari paritas, dicapai dengan biaya yang wajar, dan komunitas spekulan telah diyakinkan bahwa bertaruh melawan Pool adalah cara yang mahal untuk pada akhirnya menjadi benar (Coombs, 1976). Uraian Barry Eichengreen tentang bangkitnya dolar menempatkan penilaian yang sama dalam bingkai yang lebih panjang, dengan mencatat bahwa pengaturan itu membeli waktu tanpa membeli solusi, dan waktu itulah yang justru dibutuhkan neraca pembayaran Amerika namun tidak pernah diperolehnya (Eichengreen, 2011).

Kemerosotan datang dari Washington. Eskalasi di Vietnam dan belanja domestik program Great Society mendorong inflasi Amerika dari 1,6 persen pada 1965 menjadi di atas 4 persen pada 1968, dan defisit pembayaran melebar seiring dengan itu. Naiknya harga di dalam negeri berarti $35 per ons kian menjadi subsidi yang makin dalam bagi siapa pun yang memegang emas, dan para bankir sentral di Eropa mampu membaca indeks harga konsumen sebaik siapa pun.

Keluarnya De Gaulle

Prancis tidak pernah menjadi anggota yang nyaman. Jacques Rueff, penasihat ekonomi Charles de Gaulle sekaligus pengkritik paling gigih terhadap standar tukar emas pada masa itu, berpendapat bahwa sistem tersebut membiarkan Amerika Serikat melunasi defisitnya dengan kertasnya sendiri — sebuah keistimewaan yang tidak dinikmati negara lain. De Gaulle menyampaikan argumen itu di depan umum dalam konferensi pers pada 4 Februari 1965, dengan mengatakan bahwa pertukaran internasional membutuhkan "basis moneter yang tak terbantahkan" yang tidak menyandang "tanda negara tertentu mana pun", dan bahwa sesungguhnya "orang tidak melihat bagaimana ia bisa menjadi standar lain selain emas".

Kata-kata disusul penukaran. Prancis menyerahkan dolar kepada Departemen Keuangan AS untuk ditukar emas sepanjang 1965 dan 1966, mengapalkan logam itu ke negerinya, lalu pada Juni 1967 keluar sepenuhnya dari Pool. Pengunduran diri itu tidak diumumkan lewat komunike; hal itu tersingkap melalui pembukuan Basel dan diberitakan dalam beberapa pekan. Tujuh anggota yang tersisa diam-diam mengambil alih porsi Prancis, menaikkan beban Amerika menjadi sekitar 59 persen, lalu melanjutkan operasi.

Setelah Sterling Patah

Pemerintahan Harold Wilson mendevaluasi pound pada 18 November 1967, dari $2,80 menjadi $2,40, setelah tiga tahun mempertahankan paritas yang tidak sanggup ditopang cadangan Inggris. Para spekulan menarik kesimpulan yang sudah jelas. Jika mata uang cadangan kedua bisa patah, yang pertama pun bisa, dan cara termurah untuk memegang pandangan itu adalah membeli emas di London pada harga yang telah dijanjikan delapan bank sentral untuk ditekan.

Pembelian dimulai pekan berikutnya dan tidak berhenti. Sepanjang enam pekan terakhir 1967 dan sepuluh pekan pertama 1968, Pool menjual sekitar $3 miliar emas — lebih dari seperlima seluruh cadangan Amerika — ke pasar yang memperlakukan setiap intervensi sebagai penegasan bahwa para pembelanya mulai kehabisan. Permintaan datang dari bank-bank Swiss yang membeli untuk nasabah pribadi, dari pembeli di Timur Tengah, dan dari bank-bank komersial Eropa yang melindungi posisi dolar mereka sendiri. Pada awal Maret para anggota bertemu hampir setiap hari. Pada 10 Maret para gubernur mengeluarkan pernyataan dari Basel yang menegaskan kembali tekad mereka mempertahankan harga; pasar membacanya sebagai kelemahan, dan pekan berikutnya melahirkan serbuan yang menutup pasar tersebut.

Dua Harga untuk Satu Logam

Para gubernur dari tujuh anggota yang bertahan bertemu di gedung Dewan Federal Reserve di Washington pada 16 dan 17 Maret 1968 dan menghasilkan komunike yang lebih merupakan pelepasan pasar ketimbang pembelaan harga. Mereka sepakat bahwa mulai saat itu emas resmi hanya akan beredar di antara otoritas moneter, pada harga $35 per ons, dan bahwa mereka "tidak lagi merasa perlu membeli emas dari pasar" serta "tidak akan lagi memasok emas ke pasar emas London atau pasar emas mana pun". Pernyataan itu menambahkan bahwa cadangan emas moneter yang ada sudah memadai mengingat rencana pembentukan fasilitas Hak Penarikan Khusus (SDR) — aset cadangan sintetis yang kerangkanya disepakati pada pertemuan IMF di Rio de Janeiro enam bulan sebelumnya dan pertama kali dialokasikan pada 1970.

Kini terdapat dua harga untuk logam yang sama: harga resmi yang dipakai untuk penyelesaian antarpemerintah, dan harga swasta yang ditetapkan pasar sendiri. Kongres merampungkan kemunduran itu keesokan harinya dengan mencabut ketentuan bahwa Federal Reserve harus memegang emas setara 25 persen dari uang kertas yang diterbitkannya, sebuah tindakan yang membebaskan sekitar $10 miliar logam untuk membela konvertibilitas eksternal sekaligus menghapus ikatan hukum domestik terakhir antara mata uang Amerika dan emas.

Sistem dua tingkat adalah pengakuan yang dibungkus sebagai penyesuaian teknis, dan logikanya rapuh sejak awal. Bordo dan Eichengreen, dalam telaah mereka atas periode Bretton Woods, memperlakukan Maret 1968 sebagai saat kredibilitas sistem melewati titik tanpa kembali, dengan segala sesuatu sesudahnya menjadi soal waktu, bukan arah (Bordo and Eichengreen, 1993). Bank-bank sentral asing memahami bahwa harga resmi kini tidak lagi ditopang pasar, dan penukaran dolar menjadi emas Amerika berlanjut hingga 1970 lalu melaju tajam pada musim panas 1971. Permintaan Inggris atas jaminan bagi $3 miliar cadangannya pada pekan kedua Agustus 1971 menjadi salah satu pemicu langsung pengumuman Nixon pada tanggal lima belas.

Harga emas di pasar swasta bergerak persis seperti yang disiratkan aritmetikanya. Ia bertahan antara $38 dan $42 sepanjang 1968 dan 1969, merosot mendekati $35 pada awal 1970 ketika bank-bank sentral menjauh, lalu naik tanpa jeda begitu konvertibilitas berakhir — melewati $100 pada 1973 dan melampaui $800 pada Januari 1980, di tengah upaya bersaudara Hunt menguasai pasar perak dan inflasi yang membingkainya. Diukur terhadap lintasan itu, kedelapan bank sentral telah mengeluarkan sekitar $3 miliar logam dalam empat bulan demi menahan harga yang dinilai ulang pasar sebesar dua puluh kali lipat dalam dua belas tahun.

Apa yang dibuktikan Pool lebih sempit sekaligus lebih awet daripada yang disiratkan kegagalannya. Delapan lembaga tanpa perjanjian, tanpa staf, dan tanpa mandat publik menjalankan operasi intervensi terkoordinasi selama enam tahun melalui satu pencatatan akuntansi bulanan di Basel, dan itu berhasil sampai kebijakan mendasar yang mereka bela tidak lagi layak dibela. Para bankir sentral membawa teknik itu ke intervensi mata uang pada dekade-dekade berikutnya, termasuk penjualan dolar terkoordinasi yang disepakati di Hotel Plaza pada September 1985. Pelajaran yang mereka bawa bukanlah bahwa intervensi itu sia-sia, melainkan bahwa intervensi membeli waktu, dan bahwa apa yang dilakukan sebuah pemerintahan dengan waktu itulah yang menentukan apakah emas di brankas benar-benar terpakai atau sekadar dipinjamkan kepada para spekulan yang datang menagihnya.