Guncangan Nixon: Bagaimana Satu Pidato Malam Minggu Mengakhiri Standar Emas (1971)

Akhir Pekan yang Mengubah Segalanya

Camp David terletak di Pegunungan Catoctin di Maryland, sekitar 70 mil di utara Washington, sebuah kumpulan pondok dan ruang pertemuan di tengah hutan yang dijaga oleh Marinir. Pada Agustus 1971, tempat ini menjadi panggung bagi salah satu keputusan ekonomi paling bersejarah dalam sejarah modern — sebuah pertemuan akhir pekan rahasia yang mengakhiri tatanan moneter 27 tahun tanpa berkonsultasi dengan satu pun pemerintah asing.

Pada Jumat, 13 Agustus 1971, sekelompok kecil orang tiba dengan helikopter. Presiden Richard Nixon. Menteri Keuangan John Connally, seorang politisi Texas yang tegas dengan kesukaan terhadap tindakan berani. Paul Volcker, saat itu menjabat sebagai Wakil Menteri Keuangan Urusan Moneter Internasional — ekonom jangkung yang gemar merokok ini telah mengamati sistem Bretton Woods berjalan menuju krisis selama bertahun-tahun. Ketua Federal Reserve Arthur Burns, ekonom aliran lama yang selama berbulan-bulan menolak tekanan politik yang menghimpitnya. Dan beberapa orang lagi — penasihat ekonomi, penulis pidato, segelintir orang yang telah bersumpah untuk merahasiakannya.

Tidak ada yang tahu mereka berada di sana. Rencana adalah menjaga keadaan itu sampai malam Minggu.

Sebuah Arsitektur yang Sudah Runtuh

Untuk memahami apa yang terjadi di Camp David, perlu dipahami dulu sistem yang dihancurkannya. Perjanjian Bretton Woods tahun 1944 telah menciptakan standar emas-tukar: dolar AS dipatok ke emas pada harga 35 dolar per troy ounce, dan setiap mata uang utama lainnya dipatok ke dolar. Secara teori, bank sentral asing mana pun yang memegang dolar dapat menyerahkannya ke Departemen Keuangan AS dan menerima emas sebagai gantinya. Dalam bahasa era itu, dolar "sama baiknya dengan emas."

Selama sebagian besar tahun 1950-an dan 1960-an, sistem ini berjalan. Industri Amerika mendominasi dunia, dolar benar-benar langka, dan patokan emas tidak diuji secara serius. Namun kontradiksi aritmetika yang diidentifikasi oleh ekonom Belgia-Amerika Robert Triffin pada tahun 1960 selalu ada: agar perdagangan dunia tumbuh, lebih banyak dolar harus beredar secara global, yang berarti AS harus menjalankan defisit neraca pembayaran. Pada akhirnya, klaim dolar yang menumpuk akan melebihi cadangan emas yang mendukungnya, dan ketika itu terjadi, kredibilitas sistem akan lenyap (Triffin, 1960).

Pada tahun 1971, kredibilitas itu memang sudah lenyap. Cadangan emas AS telah turun dari puncaknya sebesar 24,4 miliar dolar pada tahun 1948 menjadi hanya 10,2 miliar dolar. Kepemilikan dolar resmi asing melebihi 50 miliar dolar — lima kali lipat dari emas yang tersedia untuk menebusnya. Kesenjangan ini bukan kesalahan pembulatan. Ini adalah jurang.

Vietnam, Masyarakat Agung, dan Banjir Dolar

Dua kekuatan besar telah mendorong dolar ke posisi ini. Yang pertama adalah perang. Presiden Lyndon Johnson memutuskan untuk berperang di Vietnam tanpa menaikkan pajak secara signifikan, membiayai konflik melalui pengeluaran defisit dan akomodasi Federal Reserve. Pengeluaran pertahanan tahunan meningkat dari sekitar 51 miliar dolar pada tahun 1965 menjadi 82 miliar dolar pada tahun 1968. Ekspansi moneter yang dihasilkan mendorong inflasi dari di bawah 2% pada tahun 1965 menjadi 5,9% pada tahun 1969, mengikis daya beli setiap dolar yang dipegang di luar negeri (Bordo and Eichengreen, 1993).

Kekuatan kedua adalah Masyarakat Agung (Great Society). Program-program domestik Johnson yang ambisius — Medicare, Medicaid, dana pendidikan federal, Perang melawan Kemiskinan — menambahkan puluhan miliar dolar pengeluaran tahunan pada saat biaya militer juga melonjak. Hasilnya adalah masalah klasik "meriam dan mentega," dengan keduanya dibebankan ke mata uang cadangan dunia.

Bank-bank sentral asing memperhatikan. Di Paris khususnya, suasana penuh kemarahan yang kian meningkat. Presiden Charles de Gaulle telah bertahun-tahun mengatakan bahwa kebijakan moneter Amerika merupakan penyalahgunaan posisi istimewa dolar. Menteri keuangannya, Valéry Giscard d'Estaing, memberi nama pada penyalahgunaan itu: "hak istimewa yang berlebihan (exorbitant privilege)." Menurut analisis Giscard d'Estaing, Amerika Serikat bisa membayar impor, perang, dan investasi di luar negeri hanya dengan mencetak lebih banyak mata uang yang diwajibkan diterima oleh seluruh dunia sebagai cadangan. Tidak ada negara lain yang menikmati kemewahan itu. Prancis mulai mengkonversi cadangan dolarnya menjadi emas secara mencolok dan disengaja — sebuah sinyal politik yang diperhitungkan sama seperti keputusan finansial.

Antara tahun 1965 dan 1971, Prancis, Jerman Barat, dan negara-negara Eropa lainnya secara kolektif menguras ratusan ton emas dari Fort Knox. Prancis yang paling agresif. De Gaulle mengirim pesawat ke Amerika Serikat untuk membawa pulang emas secara fisik. Simbolisme ini tidak mungkin luput dari perhatian Washington.

Hak Istimewa yang Dikepung

Pada musim semi tahun 1971, pasar mata uang sudah secara terbuka menunjukkan keraguan. Jerman Barat, menghadapi banjir dolar yang mengancam mengimpor inflasi Amerika, membiarkan Deutsche Mark mengambang pada bulan Mei — secara efektif keluar dari Bretton Woods secara sepihak. Swiss menyusul. Tekanan spekulatif terhadap dolar meningkat sepanjang musim panas.

Kemudian, pada 6 Agustus 1971, sebuah laporan subkomite kongres jatuh bagaikan granat di Washington: Amerika Serikat mencatat defisit perdagangan untuk pertama kalinya di abad kedua puluh. Berita itu tidak sepenuhnya mengejutkan — tren tersebut telah berkembang selama bertahun-tahun — tetapi simbolismenya sangat merusak. Kekuatan industri terkemuka dunia kini mengimpor lebih banyak dari yang diekspor.

Connally sudah cukup melihat. Seorang pragmatis tanpa keterikatan sentimental pada arsitektur tahun 1944, ia memberitahu Nixon bahwa situasinya tidak berkelanjutan dan tindakan sepihak adalah satu-satunya pilihan realistis. Volcker, yang secara temperamen lebih hati-hati, setuju bahwa sesuatu harus dilakukan tetapi khawatir tentang dampak internasionalnya. Burns berargumen untuk menahan diri. Perdebatan akhir pekan itu di Camp David sebenarnya bukan tentang apakah harus bertindak. Ini tentang seberapa dramatis tindakan yang akan diambil.

Minggu Malam, Pukul 21.00

Nixon membuat keputusannya pada Minggu sore. Malam itu, ia memotong program televisi populer Bonanza untuk menyampaikan pidato kepada bangsa pada pukul 21.00. Pidato berlangsung lima belas menit.

Tiga langkah diumumkan. Pertama, Amerika Serikat segera menangguhkan konvertibilitas dolar menjadi emas atau aset cadangan lainnya. Jendela emas — mekanisme yang memungkinkan bank sentral asing menukar cadangan dolar dengan emas — ditutup. Kedua, pembekuan upah dan harga selama 90 hari untuk langsung menghentikan inflasi. Ketiga, bea tambahan 10% untuk semua impor guna memperkuat posisi perdagangan AS.

Nixon membingkai ketiganya sebagai tindakan darurat sementara. Ia membangkitkan bayangan spekulan internasional yang menyerang dolar. Ia berjanji bahwa tindakan-tindakan ini akan membuat dolar menjadi "batu fondasi stabilitas moneter." Ia tidak menyebut nama Bretton Woods. Ia tidak menjelaskan kepada publik Amerika — atau kepada pemerintah sekutu yang mengetahui keputusan ini dari laporan berita, berjam-jam setelah siaran — bahwa sistem moneter yang menopang perdagangan dunia selama 27 tahun baru saja dihapuskan.

Reaksi sekutu adalah kemarahan. Para menteri keuangan Eropa yang dibangunkan di tengah malam oleh panggilan telepon mendesak mendapati diri mereka dihadapkan pada fait accompli. Jepang, yang telah membangun seluruh ekonomi ekspor pascaperangnya di atas stabilitas dolar, sangat terkejut. Tokyo tidak dikonsultasikan. Demikian pula London, Bonn, dan Paris. Ketika ditanya tentang keberatan pemerintah asing, Connally dilaporkan mengangkat bahu: dolar adalah mata uang Amerika tetapi masalah semua orang lain.

Reaksi Pasar

Respons awal Wall Street membingungkan banyak pengamat. Pada Senin, 16 Agustus 1971, Dow Jones Industrial Average melonjak 32,9 poin — kenaikan poin satu hari terbesar dalam sejarahnya hingga saat itu. Para pedagang dan investor mendengar "pembekuan upah dan harga untuk memerangi inflasi" dan menyukainya. Implikasi yang lebih dalam — sistem moneter dunia yang sedang jatuh bebas, tekanan inflasi yang akan segera mengalahkan pembekuan 90 hari mana pun — memerlukan waktu lebih lama untuk tercermin dalam harga.

Pasar emas, di mana masih terbuka, menceritakan kisah yang berbeda. Pasar emas London segera ditutup untuk mencegah serangan spekulatif. Ketika dibuka kembali, emas memulai perjalanan panjangnya menjauh dari angka 35 dolar.

Perjanjian Smithsonian: Gencatan Senjata, Bukan Penyelesaian

Dalam beberapa bulan berikutnya, pemerintahan Nixon terlibat dalam diplomasi yang hiruk pikuk untuk menambal suatu pengaturan nilai tukar tetap yang baru. Connally, yang bernegosiasi dengan kelugasan yang tidak biasa, pada dasarnya memberi tahu sekutu AS bahwa mereka harus menerima devaluasi dolar atau menanggung bea tambahan impor tanpa batas waktu. Pada Desember 1971, delapan belas negara menandatangani Perjanjian Smithsonian di Smithsonian Institution di Washington. Dolar didevaluasi menjadi 38 dolar per ounce emas, mata uang lain dinilai kembali ke atas, dan pita fluktuasi yang diizinkan diperlebar dari 1% menjadi 2,25%.

Nixon menyebut Perjanjian Smithsonian sebagai "perjanjian moneter terbesar dalam sejarah dunia." Klaim itu tidak bertahan lama. Pada musim semi tahun 1973, serangan spekulatif telah mengalahkan nilai tukar baru. Mata uang utama mulai mengambang bebas satu sama lain. Sistem yang disebut Nixon sebagai sementara bertahan kurang dari 14 bulan.

Konsekuensi Inflasi

Dampak inflasi sangatlah parah dan membutuhkan beberapa tahun untuk sepenuhnya terwujud. Inflasi harga konsumen AS yang berada di angka 3,3% pada tahun 1971 naik menjadi 8,7% pada tahun 1973 dan mencapai 12,3% pada tahun 1974 — dipercepat oleh guncangan minyak yang menyusul Perang Yom Kippur Oktober 1973. Kombinasi ini terbukti hampir tak tertahankan: dolar yang tidak lagi terpatok pada emas, harga minyak yang meningkat empat kali lipat akibat embargo OPEC, dan Federal Reserve yang lamban dalam mengencangkan kebijakan di tengah tekanan politik.

Upaya yang dimaksudkan untuk mengurangi pengangguran dan mendorong pertumbuhan menjelang pemilihan kembali Nixon tahun 1972 justru melepaskan satu dekade stagflasi — inflasi tinggi yang berdampingan dengan pengangguran tinggi — yang membingungkan para ekonom Keynesian yang berpendapat bahwa keduanya tidak bisa terjadi bersamaan. Arthur Burns, di bawah tekanan terus-menerus dari Gedung Putih untuk tidak mengencangkan kebijakan, mendapati dirinya disalahkan atas bencana moneter yang sebagian telah ia coba lawan.

Paul Volcker menyaksikan semua ini dengan kekhawatiran yang semakin besar. Ia berada di ruangan itu di Camp David. Ia membantu membangun argumen untuk menutup jendela emas. Dan selama sisa dekade tersebut, saat inflasi bermetastasis menjadi fitur struktural ekonomi Amerika, ia memikirkan dengan dalam tentang harga dari keputusan itu. Ketika ia menjadi Ketua Federal Reserve pada tahun 1979, ia memberikan obat pahit yang telah dibuat perlu oleh Guncangan Nixon — sebuah kampanye brutal kenaikan suku bunga, dengan suku bunga dana federal akhirnya mencapai 20%, yang menghancurkan inflasi tetapi juga memicu resesi terdalam sejak Depresi Besar.

Pemenang, Pecundang, dan Tatanan Baru

Tidak semua orang menderita di era pasca-Bretton Woods. Pemegang emas melihat keuntungan spektakuler — logam yang telah dibekukan pada harga 35 dolar per ounce selama hampir tiga dekade mencapai 589 dolar per ounce pada Januari 1980, kenaikan 1.583% dalam waktu kurang dari satu dekade. Eksportir komoditas mendapat manfaat dari kenaikan harga berdenominasi dolar. Properti dan aset riil lainnya mengungguli aset keuangan selama sebagian besar tahun 1970-an.

Para pecundang terutama adalah negara-negara yang telah menyusun perekonomian dan sistem moneter mereka di sekitar stabilitas dolar. Banyak negara berkembang yang telah mengambil utang berdenominasi dolar dengan syarat yang tampaknya bisa dikelola; kombinasi pelemahan dolar, inflasi yang meningkat, dan pengetatan tajam yang akhirnya terjadi menghasilkan krisis utang di seluruh Amerika Latin pada awal 1980-an.

Yang menggantikan Bretton Woods sebenarnya, secara ketat, bukanlah sebuah sistem sama sekali — setidaknya bukan yang dirancang. Ini adalah pengaturan yang muncul secara alami berpusat pada mekanisme baru untuk daur ulang dolar: petrodolar. Ketika OPEC menaikkan harga minyak empat kali lipat pada tahun 1973 dan dunia dipaksa membayar energi dalam dolar, surplus besar menumpuk di perbendaharaan negara-negara Teluk. Surplus itu mengalir ke surat berharga Departemen Keuangan AS, menciptakan permintaan besar terhadap aset berdenominasi dolar yang membantu mempertahankan biaya pinjaman Amerika. Dolar kehilangan jangkar emasnya tetapi menemukan jangkar hidrokarbon sebagai gantinya.

Perhitungan Panjang Volcker

Paul Volcker menghabiskan sebagian besar sisa kariernya berjuang dengan konsekuensi dari apa yang telah diputuskan di pegunungan Maryland itu. Memoarnya, yang diterbitkan beberapa dekade kemudian, menggambarkan akhir pekan Camp David dengan campuran kepuasan profesional karena berhasil mengatasi krisis segera dan pengakuan jujur atas kekacauan yang menyusul. Ia tahu bahwa menutup jendela emas akan melepaskan tekanan inflasi. Yang tidak ia antisipasi sepenuhnya adalah berapa lama waktu yang dibutuhkan untuk disiplin moneter muncul kembali, atau seberapa mahal pemulihan disiplin itu pada akhirnya.

Disinflasi Volcker tahun 1979–1982 — sebuah kisah yang diceritakan secara rinci dalam konteksnya sendiri — adalah, dalam arti nyata, perhitungan yang tertunda untuk pilihan yang dibuat pada akhir pekan musim panas di Maryland itu. Suku bunga 20%. Pengangguran 10,8%. Badai politik. Semuanya dapat ditelusuri, melalui rantai sebab akibat yang telah dipetakan oleh para ekonom selama beberapa dekade, kembali ke pidato televisi 15 menit dan keputusan untuk menutup jendela yang telah dilewati emas selama lebih dari seperempat abad.

Standar Dolar

Yang muncul dari reruntuhan Bretton Woods adalah sesuatu yang baru dalam sejarah moneter: mata uang cadangan global tanpa jangkar komoditas sama sekali. "Standar dolar" yang menggantikan standar emas-tukar sepenuhnya bergantung pada kepercayaan politik — kepercayaan pada lembaga-lembaga Amerika, pada kedalaman dan likuiditas pasar keuangan AS, pada kemauan dan kemampuan Federal Reserve untuk mempertahankan stabilitas harga dari waktu ke waktu.

Kepercayaan itu diuji secara serius pada tahun 1970-an. Dipulihkan, dengan biaya besar, pada awal 1980-an. Diuji lagi, berulang kali, dalam beberapa dekade sejak saat itu — oleh defisit fiskal, oleh krisis keuangan, oleh pergeseran geopolitik. Setiap kali, dolar tetap berada, meski terkadang dengan tidak nyaman, di pusat tatanan moneter global.

Pidato Nixon pada malam Minggu itu bukan sebuah awal. Itu adalah sebuah akhir — akhir dari sistem yang dirancang oleh Keynes dan White pada tahun 1944, terkikis oleh beban pengeluaran imperial Amerika, dan akhirnya dibubarkan dalam lima belas menit televisi primetime. Namun akhir dalam sejarah moneter tidak pernah bersih. Sistem yang menggantikan Bretton Woods bersifat improvisasi, diperdebatkan, dan tidak pernah secara resmi disepakati. Ia telah melampaui prediksi sebagian besar para kritikusnya. Apakah ia akan melampaui kontradiksi strukturalnya sendiri tetap, lebih dari lima puluh tahun kemudian, sebuah pertanyaan terbuka — pertanyaan yang telah diwarisi oleh setiap bankir sentral yang hidup hari ini dari mereka yang menghabiskan akhir pekan musim panas di hutan Maryland untuk memutuskan nasib perekonomian global.

Jendela emas tidak pernah dibuka kembali. Memang tidak pernah dimaksudkan untuk dibuka.