Perintah Eksekutif 6102: Penarikan Emas yang Mendevaluasi Dolar

Pada hari ketiga puluh dua masa jabatannya, sore hari 5 April 1933, Franklin Roosevelt menandatangani sebuah dokumen yang judulnya sudah menyatakan dengan tepat apa yang dituntut dari warga negara: sebuah perintah eksekutif "yang melarang penimbunan koin emas, batangan emas, dan sertifikat emas di dalam wilayah daratan Amerika Serikat."

Isi teksnya bahkan lebih gamblang. Setiap orang di negeri itu wajib menyerahkan, selambat-lambatnya 1 Mei 1933, seluruh koin emas, batangan emas, dan sertifikat emas yang dimilikinya kepada sebuah Federal Reserve Bank atau bank anggota Sistem Federal Reserve. Mereka dibayar dengan harga resmi $20,67 per ons troy murni, dalam mata uang yang tidak lagi dapat ditukarkan kembali menjadi logam itu. Siapa pun yang menyimpan emasnya menghadapi denda hingga $10.000 atau penjara sampai sepuluh tahun, atau keduanya.

Empat pengecualian dicantumkan: koin emas sampai senilai $100 per orang, koin langka yang bernilai khusus dan diakui bagi kolektor, emas yang diperlukan untuk penggunaan industri atau seni yang lazim, serta emas yang disisihkan bagi pemerintah asing. Satu keping double eagle bernilai nominal $20, sehingga pengecualian domestik itu mencakup lima keping.

Dolar yang Diwarisi Roosevelt

Sejak Gold Standard Act tertanggal 14 Maret 1900, dolar didefinisikan sebagai 25,8 grain emas dengan kemurnian sembilan persepuluh. Definisi itu menghasilkan angka yang dapat dilafalkan setiap pegawai bank Amerika tanpa berpikir: $20,67 per ons. Angka tersebut bertahan melewati sebuah perang dunia, berdirinya Federal Reserve, dan ledakan ekonomi 1920-an. Inggris meninggalkan paritas itu pada September 1931, dan pada awal 1933 tekanannya sudah menyeberangi Atlantik.

Dua arus keluar berjalan sekaligus. Pemegang dolar di luar negeri menukarkannya menjadi emas dan mengapalkannya keluar, dengan perkiraan yang masuk akal bahwa Roosevelt akan mengikuti langkah Inggris. Warga Amerika, yang menyaksikan bank berjatuhan dengan laju yang belum pernah terlihat sejak Federal Reserve berdiri, menarik simpanan dan menukar uang kertas menjadi koin. Pada pekan terakhir Februari 1933 arus keluar domestik menjadi vertikal. Michigan mengumumkan libur perbankan pada 14 Februari dan kepanikan bergerak dari satu negara bagian ke negara bagian berikutnya. Menjelang akhir pekan 3 dan 4 Maret, rasio cadangan Federal Reserve Bank of New York sudah jatuh menembus batas minimum menurut undang-undang, sementara Herbert Hoover dan presiden terpilih bertukar surat sepanjang masa peralihan empat bulan tanpa menyepakati apa pun yang dapat menghentikannya.

Roosevelt dilantik pada Sabtu 4 Maret. Pada Senin 6 Maret ia mengumumkan libur perbankan nasional, dengan menyandarkan kewenangannya pada pasal 5(b) Trading with the Enemy Act 1917 — sebuah undang-undang masa perang yang penerapannya di masa damai masih diperdebatkan. Kongres bersidang pada 9 Maret, mengesahkan Emergency Banking Act dalam satu hari, dan mengubah pasal 5(b) secara surut sehingga pertanyaan itu tidak bisa diajukan lagi. Undang-undang yang sama memberi Treasury kewenangan menuntut penyerahan emas.

Friedman dan Schwartz memperlakukan dua pekan itu sebagai titik ketika sistem moneter Amerika berhenti menjadi standar emas dalam segala hal kecuali namanya, dan berubah menjadi mata uang terkelola dengan label logam yang masih menempel (Friedman and Schwartz, 1963).

Seperti Apa Kepatuhan Itu

Emas berdatangan. Ia tiba di bank-bank Federal Reserve dalam karung kanvas dan kotak sepatu sepanjang tiga pekan terakhir April, dan antrean di loket diskonto diberitakan surat kabar dengan nada sebuah upacara kewargaan. Kepatuhan bersifat sukarela dalam arti tidak ada rumah yang digeledah, dan nyaris menyeluruh dalam arti koin yang tak lagi diterima siapa pun sebagai alat bayar memang layak dibawa ke loket.

Penegakannya nyaris nihil. Hanya satu penuntutan yang cukup dikenal. Frederick Barber Campbell, seorang pengacara New York, menyimpan 5.000 ons di Chase National Bank; ketika bank menolak menyerahkannya, ia menggugat, dan pemerintah mendakwanya pada September 1933. Hakim John Munro Woolsey membatalkan dakwaan karena cacat bentuk pada perintah yang menjadi dasarnya, dan pemerintah diam-diam menerbitkan ulang perintah-perintah emasnya dalam rumusan yang diperbaiki alih-alih mengajukan banding. Tidak ada gelombang penuntutan menyusul, dan Treasury tidak pernah menggelar perburuan sistematis atas koin yang tetap tersimpan di kasur dan kotak deposit.

Lewis Douglas, Direktur Anggaran Roosevelt dan pembela paritas lama yang paling gigih di dalam pemerintahan, sudah menyampaikan penilaian pribadi yang paling sering dikutip para sejarawan. Ketika diberi tahu pada April bahwa Amerika Serikat meninggalkan emas, ia berkata datar bahwa inilah akhir peradaban Barat.

Harga yang Tak Bisa Dijelaskan Siapa Pun

Antara April 1933 dan Januari 1934 dolar sama sekali tidak punya nilai emas yang tetap. Yang ada adalah nilai yang ditetapkan Presiden, dan ia menetapkannya dengan cara yang membuat orang-orang terdekatnya cemas.

Kerangka hukumnya dibangun lebih dulu. Sebuah perintah tertanggal 20 April melarang ekspor emas. Amandemen Thomas pada 12 Mei, yang dilekatkan pada Agricultural Adjustment Act, memberi Presiden kewenangan memangkas kandungan emas dolar sampai separuhnya. Resolusi bersama 5 Juni membatalkan klausul emas yang tertulis dalam kontrak publik maupun swasta — ketentuan yang mewajibkan pembayaran dengan koin emas berbobot dan berkadar tertentu, standar dalam akta obligasi Amerika sejak Perang Saudara — dan menyatakannya bertentangan dengan kebijakan publik. Pada Juli, Roosevelt mengirim pesan yang membubarkan Konferensi Ekonomi London ketimbang menerima kesepakatan stabilisasi mata uang yang akan mengikat dolar sebelum ia selesai menggesernya.

Lalu tibalah bagian yang tak berpreseden dalam praktik Amerika. Pada 22 Oktober, Roosevelt memakai fireside chat untuk mengatakan kepada negerinya bahwa "Amerika Serikat harus dengan tegas mengambil kendali atas nilai emas dolar kita ke tangannya sendiri," dan tiga hari kemudian Reconstruction Finance Corporation mulai membeli emas yang baru ditambang di dalam negeri pada harga yang ditetapkan Presiden setiap hari. Harga pembukaannya $31,36. Setiap pagi Roosevelt, Henry Morgenthau, dan Jesse Jones bertemu di kamar tidur Presiden sementara ia sarapan, dan memilih angka untuk hari itu.

Buku harian Morgenthau merekam salah satu pagi tersebut. Roosevelt memutuskan kenaikan 21 sen, dengan penjelasan bahwa itu angka keberuntungan karena tiga kali tujuh. Morgenthau menulis sesudahnya bahwa seandainya ada orang yang benar-benar tahu bagaimana harga emas ditetapkan — lewat gabungan angka keberuntungan dan hal-hal semacam itu — orang tersebut pasti akan ketakutan.

John Maynard Keynes, yang telah sepuluh tahun memperjuangkan keleluasaan semacam ini, justru sulit membela pelaksanaannya. Pergerakan dolar, tulisnya pada akhir 1933, tampak lebih menyerupai standar emas yang sedang mabuk ketimbang mata uang terkelola ideal yang ia impikan.

Gold Reserve Act 1934

Roosevelt mengirim rancangan undang-undang ke Kongres pada Januari untuk mengakhiri improvisasi itu, dan Gold Reserve Act menjadi undang-undang pada 30 Januari 1934. Ketentuannya bersifat struktural, bukan retoris. Hak milik atas seluruh koin dan batangan emas yang dipegang bank-bank Federal Reserve beralih kepada Treasury Amerika Serikat, yang menerbitkan sertifikat emas kembali kepada Reserve Banks sebagai catatan pembukuan atas logam tersebut. Pencetakan koin emas dihentikan. Undang-undang itu memberi Presiden kewenangan menetapkan kandungan emas dolar antara 50 dan 60 persen dari bobot lamanya, serta mensyaratkan bahwa keuntungan dari revaluasi semacam itu menjadi milik Treasury.

Ia bertindak keesokan harinya. Proklamasi 31 Januari 1934 mendefinisikan dolar sebagai 15 dan 5/21 grain emas berkemurnian sembilan persepuluh, atau 59,06 persen dari bobot yang ditetapkan pada 1900. Dibalik kalimatnya, dolar kehilangan 40,94 persen emasnya. Dinyatakan sebagaimana setiap surat kabar menyatakannya, emas naik dari $20,67 menjadi $35,00.

Menilai ulang emas negeri itu pada harga yang lebih tinggi menciptakan keuntungan di atas kertas sekitar $2,8 miliar bagi Treasury, yang sembilan bulan sebelumnya membeli logam itu seharga $20,67 dari warganya sendiri. Dua miliar di antaranya dialokasikan untuk mendirikan Exchange Stabilization Fund, sebuah dana yang dapat dipakai Treasury untuk mengintervensi pasar mata uang tanpa meminta persetujuan Kongres. Dana itu masih ada, dan melalui jalur inilah Treasury menopang reksa dana pasar uang pada 2008 — garis keturunan yang berjalan lurus dari koin-koin yang diserahkan pada April 1933.

Perkara Klausul Emas

Pembatalan klausul emas bernilai lebih besar bagi Treasury daripada penarikan itu sendiri, dan justru bagian inilah yang paling mungkin dibatalkan pengadilan. Obligasi, hipotek, dan sewa jangka panjang Amerika lazimnya menjanjikan pembayaran dengan koin emas berbobot dan berkadar tahun 1900. Setelah devaluasi, memenuhi klausul tersebut menuntut setiap debitur — termasuk pemerintah federal sendiri atas Liberty bond miliknya — membayar sekitar $1,69 untuk setiap dolar pokok nominal. Sebastian Edwards memperkirakan klausul itu mencakup sebagian besar utang jangka panjang Amerika yang beredar, dan penegakannya akan menambah kewajiban sebesar yang tidak mungkin dipenuhi Treasury tanpa devaluasi kedua (Edwards, 2018).

Tiga perkara sampai ke Mahkamah Agung bersamaan dan diputus pada 18 Februari 1935. Dalam Norman v. Baltimore and Ohio Railroad Company, Mahkamah menguatkan pembatalan klausul emas dalam kontrak swasta dengan lima suara berbanding empat; Ketua Mahkamah Charles Evans Hughes menyatakan bahwa para pihak tidak dapat, lewat perjanjian pribadi, membelenggu kewenangan konstitusional Kongres atas mata uang. Nortz v. United States menolak gugatan atas sertifikat emas karena kerugiannya tidak terbukti.

Yang canggung adalah Perry v. United States. Di sana Mahkamah memutuskan bahwa Kongres tidak berwenang mengingkari klausul emas dalam obligasi pemerintah sendiri — lalu memutuskan bahwa pemegang obligasi tidak menderita kerugian yang dapat dipulihkan, sebab emas apa pun yang ia terima toh harus dijual kembali kepada Treasury seharga $35. Pemerintah kalah dalam prinsip dan tetap memegang uangnya.

Hakim James McReynolds, yang membacakan pendapat berbedanya dari kursi hakim, menyimpang dari naskah tertulisnya. Konstitusi sebagaimana dipahami banyak di antara kami, katanya, dokumen yang begitu berarti bagi kami, telah lenyap.

Apa yang Dibeli Devaluasi Itu

Pemulihan dimulai pada bulan yang sama saat bank-bank dibuka kembali, dan mekanismenya diperdebatkan sejak itu. Rekonstruksi Christina Romer menisbahkan sebagian besar ekspansi 1933 sampai 1937 pada pertumbuhan uang, dan menempatkan sumbernya bukan pada kebijakan Federal Reserve melainkan pada emas — revaluasi cadangan yang sudah ada, lalu banjir logam yang datang dari Eropa yang tengah bersiap perang, yang kemudian dimonetisasi Treasury (Romer, 1992). Kerja perbandingan Barry Eichengreen menunjukkan hal yang sama lintas negara: tanggal sebuah bangsa meninggalkan emas memperkirakan tanggal pemulihannya dimulai, dari Inggris pada 1931, Amerika Serikat pada 1933, hingga Prancis dan blok emas pada 1936 (Eichengreen, 1992).

Harga berbalik arah. Harga konsumen turun setiap tahun sejak 1930, lebih dari 10 persen pada 1932 saja; harga naik 3,1 persen pada 1934 dan 2,2 persen pada 1935. Pembalikan itu lebih berarti daripada yang disiratkan angkanya, sebab ia mematahkan ekspektasi deflasi lanjutan yang telah membuat meminjam menjadi tidak masuk akal dan menimbun uang tunai menjadi investasi terbaik yang tersedia (Bernanke, 1995).

Pembandingnya adalah pilihan lain yang saat itu benar-benar tersedia. Tembok tarif yang dibangun Kongres pada 1930 sudah memperlihatkan apa yang dihasilkan upaya mempertahankan tatanan lama lewat kebijakan perdagangan, sementara undang-undang perbankan pada musim panas yang sama yang memisahkan perbankan komersial dari penjaminan emisi efek menyentuh struktur bank tanpa menyentuh kekangan moneter yang sedang meremukkan mereka.

Empat Puluh Satu Tahun

Harga $35 bertahan tiga puluh empat tahun. Menjelang akhir, ia dipertahankan oleh kesepakatan delapan bank sentral untuk menjual emas di London setiap kali harga pasar naik di atas harga resmi, yang runtuh pada Maret 1968 akibat penarikan diri Prancis dan serbuan pembelian yang menguras ratusan ton. Konvertibilitas resmi bagi pihak asing berakhir ketika Richard Nixon menutup jendela emas pada suatu Minggu malam Agustus 1971. Harga resmi digeser dua kali lagi sebagai formalitas pembukuan, menjadi $38,00 pada 1972 dan $42,22 pada 1973, angka yang masih muncul di neraca Treasury.

Bagi warga Amerika, penarikan itu hidup lebih lama daripada sistem yang hendak diselamatkannya. Kepemilikan pribadi atas batangan emas tetap ilegal sampai Undang-Undang Publik 93-373, yang ditandatangani pada Agustus 1974, berlaku pada 31 Desember tahun itu — empat puluh satu tahun delapan bulan setelah tenggat yang tercantum dalam perintah tersebut.

Sebagian besar dari apa yang masuk lewat antrean April itu dilebur. Mint telah mencetak 445.500 keping double eagle bertanggal 1933 sebelum perintah itu turun, dan tak satu pun pernah dilepas secara sah; seluruh cetakan masuk tungku kecuali dua keping yang dikirim ke Smithsonian dan segelintir yang meninggalkan gedung lewat jalur yang diperkarakan Treasury selama tujuh puluh tahun. Salah satu yang selamat terjual dalam lelang di New York pada Juni 2021 seharga $18,9 juta, harga tertinggi yang pernah dibayarkan untuk sekeping koin. Nilai nominalnya, pada hari ia dicetak, adalah dua puluh dolar.