Keruntuhan Perbankan Islandia: Ketika Bank Sebuah Negara Membengkak Sepuluh Kali Lipat Ekonominya

Dari Perahu Nelayan ke Keuangan Global

Islandia adalah sebuah pulau vulkanik di Atlantik Utara dengan populasi pada tahun 2008 sekitar 320.000 jiwa — kira-kira sebesar sebuah kota menengah di Amerika Serikat. Selama sebagian besar sejarah modernnya, perekonomian negara ini berkisar pada perikanan. Ikan kod dan haddock membangun kekayaan bangsa, dan nilai krona Islandia naik turun mengikuti harga makanan laut dunia. Ini adalah ekonomi yang stabil, makmur, namun pada dasarnya kecil — total PDB-nya pada tahun 2007 hanya sekitar 20 miliar dolar AS.

Dalam rentang waktu lima tahun, negara nelayan kecil ini menjadi rumah bagi sistem perbankan dengan leverage tertinggi dalam sejarah dunia. Ketika bangunan raksasa itu runtuh pada Oktober 2008, total aset gabungan dari tiga bank terbesar Islandia — Kaupthing, Landsbanki, dan Glitnir — telah mencapai sekitar 182 miliar dolar AS, hampir sepuluh kali lipat output ekonomi tahunan negara tersebut (Benediktsdottir, Danielsson, dan Zoega, 2011). Tidak ada negara berdaulat yang pernah menciptakan ketidakseimbangan segrotesque antara ukuran sektor keuangannya dan ekonomi yang seharusnya menjadi penyangganya.

Keruntuhan itu terjadi hanya dalam satu minggu. Ketiga bank tersebut bangkrut antara 6 dan 9 Oktober 2008. Islandia menjadi negara Eropa Barat pertama yang meminta bailout Dana Moneter Internasional (IMF) sejak Inggris pada tahun 1976. Krona kehilangan separuh nilainya. Inflasi melonjak melampaui 18%. Warga yang marah memukul-mukul panci dan wajan di depan parlemen hingga pemerintah jatuh. Dan di tengah reruntuhan bencana itu, negara berpenduduk 320.000 jiwa ini harus memutuskan apakah pembayar pajaknya harus memberikan kompensasi kepada ratusan ribu deposan asing yang telah terpikat oleh suku bunga tinggi ke rekening di bank-bank Islandia yang belum pernah mereka kunjungi.

Privatisasi yang Memulai Segalanya

Benih-benih malapetaka ditanam pada tahun 2003, ketika Islandia menyelesaikan privatisasi dua bank milik negaranya, Landsbanki dan Bunadarbanki (yang kemudian bergabung menjadi bagian dari Kaupthing). Proses ini kontroversial sejak awal. Kedua bank dijual kepada investor yang memiliki koneksi politik namun pengalaman perbankan yang terbatas. Landsbanki jatuh ke tangan kelompok yang dipimpin oleh Bjorgolfur Gudmundsson dan putranya Bjorgolfur Thor Bjorgolfsson — yang terakhir sudah menjadi satu-satunya miliarder Islandia, setelah mengumpulkan kekayaan dari telekomunikasi dan industri bir di Rusia. Bunadarbanki diakuisisi oleh kelompok yang dekat dengan Partai Kemerdekaan.

Privatisasi melepaskan ambisi yang sangat tidak proporsional terhadap ukuran Islandia. Para pemilik baru dan eksekutif pilihan mereka — pria berusia tiga puluhan dan empat puluhan yang kemudian dikenal sebagai "Viking Raiders" — tidak melihat alasan mengapa bank-bank Islandia harus terbatas pada pasar 320.000 orang. Kredit murah tersedia melimpah di pasar grosir global. Regulasi perbankan Eropa, di bawah sistem paspor tunggal UE, memungkinkan bank yang berlisensi di satu negara Wilayah Ekonomi Eropa (EEA) untuk beroperasi secara bebas di seluruh negara anggota lainnya. Islandia, meskipun bukan anggota UE, berpartisipasi dalam EEA. Pintu menuju benua Eropa terbuka lebar.

Para Viking Raiders

Antara tahun 2003 dan 2008, ketiga bank tersebut berekspansi dengan kecepatan yang seharusnya mengkhawatirkan regulator dari Reykjavik hingga London. Kaupthing mengakuisisi bank Denmark FIH Erhvervsbank, perusahaan investasi Inggris Singer & Friedlander, dan saham di lembaga keuangan Skandinavia. Para pemilik Landsbanki membeli klub sepak bola West Ham United, jaringan toko mainan Hamleys, dan saham di peritel Inggris termasuk House of Fraser dan Debenhams. Glitnir membeli perusahaan pialang Norwegia dan berekspansi secara agresif ke pinjaman korporasi Skandinavia.

Pertumbuhannya luar biasa. Antara tahun 2004 dan 2008, neraca gabungan ketiga bank berkembang dari sekitar 100% PDB Islandia menjadi sekitar 1.000% — peningkatan sepuluh kali lipat dalam empat tahun (Danielsson, 2009). Sebagai perbandingan, bahkan sistem perbankan terbesar di dunia — Swiss, Inggris, dan Irlandia — beroperasi dengan aset sekitar tiga hingga lima kali lipat PDB nasional mereka. Bank-bank Islandia berada dalam kategori yang sepenuhnya berbeda.

Mendanai ekspansi ini membutuhkan jumlah pinjaman yang sangat besar. Bank-bank tersebut tidak mungkin membiayai pertumbuhan mereka dari simpanan domestik Islandia saja — hanya ada 320.000 orang di seluruh negeri. Sebaliknya, mereka sangat bergantung pada pendanaan grosir jangka pendek dari pasar modal Eropa dan Amerika: obligasi, surat berharga komersial, dan pinjaman antarbank. Hal ini membuat mereka sangat rentan terhadap gangguan apa pun di pasar kredit global. Ketika kepercayaan menguap, pendanaannya pun akan lenyap bersamanya.

Carry Trade dan Ilusi Kemakmuran

Bank sentral Islandia, Sedlabanki, mempertahankan suku bunga yang luar biasa tinggi sepanjang pertengahan 2000-an untuk memerangi inflasi yang, ironisnya, didorong oleh ledakan kredit yang diciptakan oleh bank-bank itu sendiri. Suku bunga kebijakan mencapai 15,5% pada awal 2008. Perbedaan suku bunga yang sangat besar ini menarik spekulan carry trade global — investor yang meminjam dalam mata uang berbunga rendah seperti yen Jepang atau franc Swiss dan mendepositokan hasilnya dalam aset krona Islandia yang berbunga tinggi.

Modal membanjiri Islandia. Krona menguat secara dramatis, membuat orang Islandia merasa lebih kaya dari kenyataannya. Impor melonjak. Harga real estat di Reykjavik berlipat ganda antara 2003 dan 2007. Orang Islandia berutang secara agresif — utang rumah tangga mencapai 213% dari pendapatan yang dapat dibelanjakan pada 2008 (Olafsson dan Vignisdottir, 2012). Banyak dari pinjaman ini dalam mata uang asing, yang tampak rasional ketika krona kuat tetapi akan terbukti menghancurkan ketika krona runtuh.

Kemakmuran yang tampak begitu memukau. Reykjavik mengalami ledakan konstruksi. Dealer mobil mewah bermunculan. Para financier muda Islandia diprofil di majalah bisnis internasional. PDB per kapita termasuk yang tertinggi di dunia. Nyaris tidak ada yang mempertanyakan apakah ekonomi yang berkelanjutan benar-benar dapat dibangun di atas sektor perbankan yang ukurannya sepuluh kali lipat ekonomi nasional.

Icesave dan Tanda-tanda Peringatan

Guncangan pasar pada awal 2006 — kadang disebut "mini-crisis" atau "Geyser crisis" — memberikan pratinjau tentang apa yang akan datang. Fitch menurunkan peringkat prospek Islandia, dan spread credit default swap pada bank-bank tersebut melebar tajam. Krona jatuh 20% dalam hitungan minggu. Analis di Danske Bank menerbitkan laporan yang banyak dibaca yang memperingatkan bahwa Islandia menyerupai ekonomi pasar berkembang yang menuju pendaratan keras.

Alih-alih menahan ambisi mereka, bank-bank tersebut beradaptasi. Landsbanki meluncurkan Icesave pada Oktober 2006 — produk tabungan online yang menawarkan suku bunga kepada deposan Inggris jauh di atas yang dibayarkan bank-bank domestik Inggris. Ini adalah solusi yang sangat sederhana untuk masalah pendanaan bank: alih-alih mengandalkan pasar grosir yang labil, mereka bisa memanfaatkan simpanan ritel dari penabung biasa yang tertarik oleh imbal hasil tinggi dan percaya uang mereka dilindungi oleh jaminan simpanan.

Pada saat keruntuhan, Icesave telah menarik lebih dari 300.000 deposan di Inggris dan sekitar 125.000 di Belanda, dengan total simpanan sekitar 6,7 miliar euro. Kaupthing meluncurkan produk serupa bernama Kaupthing Edge di beberapa negara Eropa. Bank-bank tersebut mengimpor simpanan dari seluruh Eropa ke dalam sistem keuangan yang negara Islandia — dengan ekonomi 20 miliar dolar dan 320.000 pembayar pajak — tidak akan pernah bisa menjaminnya.

Minggu Ketika Segalanya Runtuh

Ketika krisis keuangan global 2008 memburuk setelah runtuhnya Lehman Brothers pada 15 September, bank-bank Islandia mendapati diri mereka terkunci dari pasar pendanaan grosir yang menjadi tumpuan mereka. Pemerintah Islandia, menyadari bahayanya, berusaha mengamankan jalur kredit darurat dari bank-bank sentral asing. Bank Sentral Eropa menolak. Federal Reserve menolak. Bahkan bank-bank sentral Nordik, tetangga terdekat Islandia, hanya menawarkan bantuan terbatas.

Pada 29 September, pemerintah Islandia mengumumkan langkah mengejutkan: akan menasionalisasi Glitnir, mengakuisisi 75% sahamnya. Pengumuman itu, yang dimaksudkan untuk menenangkan pasar, justru memberikan efek sebaliknya. Investor menyimpulkan bahwa jika pemerintah turun tangan, situasinya pasti jauh lebih buruk dari yang diakui siapa pun. Spread credit default swap pada dua bank lainnya meledak.

Peristiwa kemudian beruntun dengan kecepatan mengerikan. Pada 6 Oktober, Perdana Menteri Geir Haarde berpidato kepada bangsa melalui televisi, mengakhiri ucapannya dengan seruan luar biasa: "Tuhan memberkati Islandia." Keesokan harinya, parlemen Islandia mengesahkan legislasi darurat yang memberikan Otoritas Pengawasan Keuangan (FME) kekuasaan luas untuk mengambil alih bank-bank yang gagal. Pada 7 Oktober, FME mengambil alih Landsbanki. Pada 8 Oktober, pemerintah Inggris — dipimpin oleh Menteri Keuangan Alistair Darling dan Perdana Menteri Gordon Brown — menggunakan Undang-Undang Anti-Terorisme, Kejahatan, dan Keamanan 2001 untuk membekukan aset Landsbanki di Inggris, menempatkan sebuah bank Islandia dalam daftar hukum yang sama dengan Al-Qaeda dan Taliban.

Penggunaan undang-undang anti-terorisme terhadap sekutu NATO menyebabkan krisis diplomatik yang meracuni hubungan kedua negara selama bertahun-tahun. Orang Islandia sangat marah. Pada 9 Oktober, FME mengambil alih Kaupthing, bank terakhir yang masih berdiri. Dalam tiga hari, seluruh sistem perbankan Islandia telah berhenti eksis.

Dampak Diplomatik dan Sengketa Icesave

Keputusan Gordon Brown untuk menggunakan kekuasaan anti-terorisme didorong oleh kepanikan yang nyata — krisis Northern Rock setahun sebelumnya telah menunjukkan biaya politik dari kegagalan melindungi deposan Inggris. Namun kerusakan diplomatiknya parah. Presiden Islandia, Olafur Ragnar Grimsson, menyamakan tindakan Inggris dengan invasi militer. Bendera Islandia diturunkan setengah tiang di gedung-gedung pemerintahan.

Di jantung sengketa itu terletak pertanyaan tanpa jawaban mudah: siapa yang harus membayar kompensasi kepada 300.000 deposan Inggris dan 125.000 deposan Belanda yang telah menyimpan tabungan mereka di rekening Icesave? Berdasarkan petunjuk jaminan simpanan UE, negara asal bank — dalam hal ini Islandia — memikul tanggung jawab utama untuk menjamin simpanan hingga ambang batas minimum. Tetapi jumlah yang terlibat sangat astronomis relatif terhadap ekonomi Islandia. Total kewajiban Icesave diperkirakan sekitar 5 miliar dolar — setara dengan sekitar 50% PDB Islandia pada kurs yang sudah runtuh.

Pemerintah Inggris dan Belanda memberikan kompensasi kepada warga negara mereka sendiri lalu mengajukan tagihannya kepada Islandia. Dua perjanjian pembayaran dinegosiasikan dengan pemerintah Islandia, dan keduanya diajukan ke referendum nasional. Pada Maret 2010, pemilih Islandia menolak perjanjian pertama dengan 93% berbanding 1,8%. Pada April 2011, mereka menolak perjanjian yang direvisi dengan 60% berbanding 40%. Pesannya tidak ambigu: warga negara berpenduduk 320.000 jiwa tidak akan menerima tanggung jawab atas utang bank swasta, tidak peduli tekanan diplomatik apa pun yang diberikan.

Pengadilan EFTA menyelesaikan masalah ini pada Januari 2013, memutuskan bahwa Islandia tidak melanggar kewajibannya berdasarkan petunjuk jaminan simpanan EEA. Hasil dari likuidasi aset Landsbanki pada akhirnya menutupi sebagian besar klaim deposan, membenarkan penolakan Islandia untuk menerima kewajiban negara atas utang bank swasta.

IMF dan Pemulihan yang Tidak Konvensional

Pada November 2008, Islandia menjadi negara Eropa Barat pertama sejak Inggris pada 1976 yang memasuki program IMF. Dana tersebut menyetujui pengaturan siaga senilai 2,1 miliar dolar, ditambah pinjaman bilateral dari negara-negara Nordik dan Polandia yang totalnya 2,5 miliar dolar tambahan.

Respons Islandia terhadap krisis menyimpang tajam dari pendekatan yang diambil oleh sebagian besar negara lain. Alih-alih menyelamatkan bank, Islandia membiarkannya gagal. FME membagi setiap bank menjadi bank domestik "baru" — yang mewarisi simpanan, hipotek, dan operasi domestik — dan bank "lama" yang memegang aset dan kewajiban asing. Kreditur asing dibiarkan untuk memulihkan apa pun yang bisa mereka dapatkan dari aset bank lama. Deposan domestik dilindungi sepenuhnya. Logikanya sangat sederhana: ekonomi Islandia terlalu kecil untuk menyerap kerugian asing bank-bank tersebut, dan pembayar pajak yang tidak pernah memilih untuk ekspansi bank ke luar negeri tidak seharusnya menanggung biayanya.

Kontrol modal diberlakukan segera — orang Islandia tidak bisa memindahkan uang ke luar negeri, dan investor asing yang memegang aset dalam mata uang krona terperangkap. Kontrol-kontrol ini, yang awalnya dimaksudkan sebagai langkah sementara, tetap berlaku hingga Maret 2017 — hampir sembilan tahun.

Runtuhnya krona, meskipun menghancurkan bagi siapa pun yang memiliki utang dalam mata uang asing, berfungsi sebagai mekanisme penyesuaian ekonomi yang kuat. Ekspor Islandia — ikan, aluminium, dan semakin banyak pariwisata — menjadi jauh lebih murah di pasar dunia. Kedatangan turis melonjak dari sekitar 500.000 pada 2008 menjadi lebih dari 2,3 juta pada 2017, mengubah industri ini menjadi sumber devisa terbesar Islandia.

Mengadili Para Bankir

Aspek yang mungkin paling luar biasa dari respons Islandia adalah keputusannya untuk mengadili eksekutif senior perbankan — sesuatu yang tidak dilakukan oleh negara mana pun setelah krisis keuangan global 2008. Kantor jaksa khusus menyelidiki perilaku eksekutif di ketiga bank. Puluhan bankir dan financier didakwa dengan manipulasi pasar, pelanggaran tugas fidusia, dan penipuan.

Vonis bersalah menyusul. CEO Kaupthing Hreidar Mar Sigurdsson dan ketua Sigurdur Einarsson dijatuhi hukuman penjara. CEO Landsbanki Sigurjon Arnason divonis bersalah. Mantan CEO Glitnir Larus Welding menerima hukuman penjara. Secara total, lebih dari dua puluh lima bankir dan financier divonis bersalah dan dijatuhi hukuman penjara — rekor yang tidak tertandingi oleh negara mana pun yang terkena dampak krisis keuangan global (Johnsen, 2014).

Cermin Irlandia

Krisis Islandia menawarkan perbandingan yang mencerahkan dengan Irlandia, yang menghadapi bencana perbankan serupa pada waktu yang hampir bersamaan. Bank-bank Irlandia juga berekspansi secara sembrono, memicu gelembung properti yang epik. Namun ketika krisis menghantam, pemerintah Irlandia memilih jalan yang berlawanan: pada 30 September 2008, pemerintah mengeluarkan jaminan menyeluruh yang mencakup semua kewajiban dari enam bank utamanya — komitmen yang pada akhirnya menelan biaya sekitar 64 miliar euro bagi pembayar pajak Irlandia dan mengubah krisis perbankan menjadi krisis utang negara. Irlandia terpaksa menerima bailout EU-IMF-nya sendiri pada November 2010.

PDB Islandia menyusut tajam pada 2009 dan 2010 — turun sekitar 10% dari puncak ke dasar. Pengangguran, yang sebelumnya dapat diabaikan di negara yang terbiasa dengan hampir penuh lapangan kerja, naik hingga 9%. Namun pemulihan datang lebih cepat dari yang diperkirakan hampir semua orang. Pertumbuhan kembali pada 2011. Pada 2015, PDB telah melampaui puncak pra-krisis. Pengangguran turun kembali di bawah 3% pada 2016.

Revolusi Peralatan Dapur

Konsekuensi politiknya langsung dan dramatis. Mulai Oktober 2008, ribuan orang Islandia berkumpul di depan Althingi — parlemen nasional, salah satu yang tertua di dunia — untuk menuntut pertanggungjawaban. Para demonstran memukul panci, wajan, dan peralatan dapur, memberikan gerakan ini namanya: "revolusi peralatan dapur" (buslaabyltingin). Protes semakin intensif sepanjang musim dingin, membesar dalam skala dan kemarahan.

Pada Januari 2009, pemerintah koalisi Perdana Menteri Geir Haarde runtuh — pemerintah pertama di dunia yang jatuh sebagai akibat langsung dari krisis keuangan. Pemerintah sementara yang dipimpin oleh Johanna Sigurdardottir, perdana menteri perempuan pertama Islandia dan kepala pemerintahan yang secara terbuka gay pertama di dunia, mengambil alih kekuasaan dan mengadakan pemilihan lebih awal. Haarde sendiri kemudian didakwa oleh Althingi atas kelalaian dalam jabatan — penuntutan pertama semacam itu terhadap kepala pemerintahan dalam sejarah Islandia modern, meskipun ia pada akhirnya hanya dinyatakan bersalah atas satu tuduhan ringan.

Warisan: Terlalu Kecil untuk Diselamatkan

Krisis perbankan Islandia memperkenalkan konsep yang berfungsi sebagai cermin dari doktrin "terlalu besar untuk gagal" yang mendominasi krisis keuangan global di tempat lain. Bank-bank Islandia tidak terlalu besar untuk gagal dalam arti bahwa regulator khawatir keruntuhan mereka akan menghancurkan sistem global. Namun, mereka terlalu besar untuk bisa diselamatkan oleh negara Islandia. Negara dengan PDB 20 miliar dolar tidak mungkin menjamin 182 miliar dolar aset bank. Hasilnya adalah "terlalu kecil untuk diselamatkan" — bank-bank dibiarkan gagal bukan karena para pembuat kebijakan percaya pada prinsip moral hazard, melainkan karena mereka tidak punya pilihan lain.

Kontrol modal, meskipun mendistorsi ekonomi dan sangat tidak populer, mencegah pelarian modal yang mungkin mengubah krisis perbankan menjadi keruntuhan ekonomi total. Devaluasi krona, meskipun menyakitkan, memberikan penyesuaian daya saing yang tidak dapat diakses oleh negara-negara yang terkunci dalam euro — seperti Yunani dan Irlandia. Dan keputusan untuk melindungi deposan domestik sambil membebankan kerugian pada kreditur asing, meskipun merusak reputasi Islandia di pasar modal internasional, mempertahankan fungsi dasar ekonomi domestik.

Apa yang ditunjukkan Islandia, dalam keadaan paling ekstrem yang mungkin terjadi, adalah bahwa membiarkan bank gagal tidak harus identik dengan kehancuran ekonomi — asalkan negara melindungi ekonomi domestik, membiarkan mata uangnya menyesuaikan, dan bersedia menerima isolasi sementara dari pasar modal global. Ini adalah eksperimen manajemen krisis yang tidak disengaja, lahir dari kebutuhan bukan ideologi, dan hasilnya terus menginformasikan perdebatan tentang regulasi perbankan, tanggung jawab negara, dan hubungan yang tepat antara sektor keuangan suatu bangsa dan ekonomi yang seharusnya dilayaninya.

Kontrol modal akhirnya dicabut pada Maret 2017, hampir sembilan tahun setelah diberlakukan, menutup salah satu bab paling aneh dalam sejarah keuangan modern — kisah tentang negara dengan penduduk lebih sedikit dari Coventry yang bank-banknya mencoba menaklukkan Eropa, dan yang warganya, bersenjatakan peralatan dapur, menolak membayar puing-puingnya.