Bail-In Siprus: Saat Deposan Zona Euro Menanggung Kerugian Bank 2013

Suatu Malam Jumat di Brussels

Sedikit lewat pukul dua dini hari Sabtu 16 Maret 2013, di sebuah ruang konferensi tanpa jendela di lantai lima gedung Justus Lipsius Brussels, para menteri keuangan zona euro membubuhkan tanda tangan pada kalimat paling kontroversial yang pernah mereka tuangkan di atas kertas. Komunike yang mereka rilis menyebut bahwa Republik Siprus akan menerima program penyesuaian senilai 10 miliar euro, dan untuk menutupi kesenjangan pembiayaan 17,5 miliar euro negara tersebut harus mencari sendiri 7 miliar euro — sebagian besar melalui "pungutan stabilitas" yang diterapkan pada setiap simpanan di setiap bank Siprus, termasuk simpanan terjamin di bawah 100.000 euro. Pungutan ditetapkan 6,75 persen untuk saldo di bawah batas penjaminan dan 9,9 persen di atasnya. Bank-bank Siprus tidak akan buka pada Senin. Pada Minggu sore, ATM telah dikosongkan dalam antrean yang melingkari alun-alun katedral di Nikosia dan pelabuhan tua di Limassol.

"Ini adalah langkah sekali pakai," kata Jeroen Dijsselbloem, ketua Eurogroup baru asal Belanda, dalam konferensi pers penutup. "Inilah satu-satunya cara untuk memastikan stabilisasi segera sektor keuangan." Kalimat itu bertahan sembilan puluh enam jam. Pada Selasa 19 Maret Dewan Perwakilan Siprus memberikan suara tiga puluh enam berbanding nol menolak kesepakatan, dengan sembilan belas abstain — tidak satu pun anggota partai pemerintah bersedia mendukung apa yang oleh tabloid negeri itu saat itu sudah disebut "pencurian Eropa". Pada Senin berikutnya muncul program yang dirancang ulang, melindungi setiap euro terjamin dan mengalihkan seluruh beban kepada deposan besar di dua bank. Inilah resolusi pertama di zona euro yang membuat nasabah bank tanpa asuransi, bukan pembayar pajak, menanggung biayanya, dan menetapkan templat yang akan diikuti oleh setiap kegagalan bank zona euro berikutnya.

Bagaimana Sektor Perbankan Mencapai Delapan Kali PDB

Untuk memahami mengapa Siprus membutuhkan bail-in sama sekali, Anda harus melihat ukuran benda yang sedang diresolusi. Siprus bergabung dengan Uni Eropa pada Mei 2004 dan masuk zona euro pada Januari 2008. Dalam empat tahun berikutnya, simpanan di sistem perbankan Siprus tumbuh dari 38 miliar euro menjadi 72 miliar euro, sementara neraca konsolidasi seluruh lembaga keuangan moneter Siprus menggelembung dari sekitar empat kali PDB saat aksesi menjadi puncak lebih dari delapan kali PDB pada akhir 2009. Menurut ukuran lintas negara mana pun, hanya Islandia pada 2007 — yang dibahas panjang lebar dalam tulisan kami tentang keruntuhan perbankan Islandia dan batas pemberi pinjaman terakhir — yang mencatat rasio bank terhadap PDB yang lebih ekstrem dalam ingatan dekat.

Tiga kekuatan mendorong kurva ke atas. Pertama, Siprus menawarkan tarif pajak perusahaan terendah di kawasan euro sebesar 10 persen, dikombinasikan dengan perjanjian pajak bilateral peninggalan era Soviet — terutama dengan Federasi Rusia — yang menjadikan pulau itu jalur hukum termurah untuk memutar-balikkan modal Rusia ke aset bermata uang euro. Pada akhir 2012, sekitar 21 miliar euro dari 68 miliar euro simpanan non-bank di dua bank terbesar Siprus adalah milik bukan penduduk, sebagian besar warga Rusia. Kedua, hukum perbankan Siprus memperlakukan simpanan sebagai kewajiban senior setara dengan utang senior tanpa jaminan lainnya, tanpa preferensi statuter — sebuah pilihan rancangan yang menjadikan deposan setara hukum dengan pemegang obligasi untuk tujuan resolusi, sebuah hal yang menjadi penting begitu bail-in masuk agenda. Ketiga, bank Siprus diizinkan menginvestasikan simpanan yang masuk lintas batas dan mengonsentrasikan eksposur kedaulatan zona euro mereka pada surat berharga dengan imbal hasil tertinggi yang tersedia — yaitu obligasi pemerintah Yunani.

Pada pertengahan 2011, Bank of Cyprus dan Cyprus Popular Bank — dikenal dengan nama Yunani Laiki — secara bersama-sama memegang sekitar 5,8 miliar euro obligasi pemerintah Yunani pada nilai buku, setara sekitar sepertiga PDB Siprus. Politik dari pemangkasan keterlibatan sektor swasta Yunani yang disepakati pada Maret 2012, yang kami bahas dalam tulisan kami tentang krisis utang Yunani dan keretakan utang kedaulatan zona euro, menghasilkan kerugian nyata sekitar 4,5 miliar euro di kedua bank, sekitar 25 persen PDB Siprus, dalam satu periode akuntansi. Laiki juga telah menjalankan fasilitas Bantuan Likuiditas Darurat 9,5 miliar euro dari Bank Sentral Siprus sepanjang 2012, dengan agunan yang dianggap cukup oleh Dewan Pengatur ECB, dalam surat 21 Maret 2013 dari Mario Draghi kepada Menteri Keuangan Siprus Michalis Sarris, hanya hingga Senin berikutnya — sebuah posisi yang kemudian digambarkan IMF sebagai tekanan prosedural yang menentukan terhadap parlemen (IMF, 2013).

Kesepakatan Pertama dan Keruntuhannya dalam Tiga Hari

Paket Jumat malam 16 Maret, menurut kesaksian para pejabat yang hadir, dirancang di koridor ruang konferensi, bukan di atas kertas. Presiden Nicos Anastasiades, yang baru menjabat dua puluh delapan hari, datang dengan instruksi eksplisit dari mitra koalisinya untuk melindungi deposan non-residen Rusia di atas semua konstituensi lain — sebuah permintaan yang tidak sesuai dengan pandangan Kementerian Keuangan Jerman bahwa deposan itulah yang seharusnya menanggung sebagian besar kerugian dan pandangan IMF bahwa batas penjaminan simpanan tidak dapat diganggu gugat. Kompromi yang muncul mengaburkan keduanya. Dengan memungut setiap euro simpanan termasuk yang di bawah batas 100.000 euro, pungutan itu mencapai target 5,8 miliar euro sambil hanya sedikit mendilusi bagian yang dipikul saldo besar. Menteri Luar Negeri Rusia Sergei Lavrov, yang diberi pengarahan pada pukul enam pagi waktu Moskwa, menyebutnya "tidak adil, tidak profesional dan berbahaya". Dalam dua belas jam Presiden Vladimir Putin telah menelepon Kanselir Angela Merkel.

Risiko penarikan massal adalah masalah mendesak. Bank-bank Siprus dijadwalkan buka kembali untuk operasi normal pada Selasa 19 Maret; pemerintah menyatakan hari libur pada Senin 18 Maret untuk memperpanjang akhir pekan, dan undang-undang darurat yang diajukan pada Minggu sore membekukan penarikan di atas 100 euro per hari per kartu ATM. Antrean di depan ATM di Nikosia pada Sabtu itu difoto oleh setiap kantor berita di Eropa. Athanasios Orphanides, mantan Gubernur Bank Sentral Siprus yang baru diganti oleh pemerintah yang masuk kurang dari tiga minggu sebelumnya, memberikan wawancara kepada Financial Times pada Senin pagi yang menggambarkan kesepakatan itu sebagai "kesalahan fatal" dan memperingatkan bahwa "jika deposan di Spanyol atau Italia kehilangan kepercayaan, euro itu sendiri akan dipertaruhkan" — kutipan yang muncul di halaman depan setiap surat kabar Eropa pada sore itu (Demetriades, 2017).

Parlemen bersidang pada pukul enam sore Selasa 19 Maret. Hasil pemungutan suara adalah tiga puluh enam berbanding nol menentang, dengan seluruh sembilan belas anggota partai pemerintah DISY abstain alih-alih memilih melawan presiden mereka sendiri. Partai komunis AKEL, sentris DIKO, sosialis EDEK, dan Hijau semuanya memberikan suara menentang. Dalam satu jam Eurogroup kembali bertelekonferensi, dengan Draghi dan Direktur Pelaksana IMF Christine Lagarde bergabung dari Frankfurt dan Washington. Menteri Keuangan Jerman Wolfgang Schauble, ketika ditanya wartawan di koridor apakah Siprus mungkin diizinkan meninggalkan euro, hanya menjawab bahwa "10 miliar euro itu masih ada di meja — apa yang ada di pihak Siprus sekarang adalah urusan rakyat Siprus".

Kesepakatan Kedua dan Mekanisme Resolusi

Yang muncul pada dini hari Senin 25 Maret 2013 adalah paket yang secara struktural berbeda, dibangun di sekitar dua proposisi. Pertama, setiap simpanan terjamin di bawah 100.000 euro akan dilindungi sepenuhnya — direktif penjaminan simpanan tidak akan disentuh. Kedua, seluruh beban akan jatuh pada dua bank di pusat krisis, dengan deposan besar mereka diubah menjadi pemegang saham atau dihapuskan sepenuhnya, dan sisa sistem perbankan Siprus tidak disentuh. Cyprus Popular Bank — Laiki — ditempatkan dalam resolusi, simpanan terjamin dan pinjaman bagusnya dialihkan ke Bank of Cyprus sebagai "bank baik", dan cangkang sisanya yang menampung pinjaman buruk, ekuitas, utang subordinasi, dan simpanan tanpa asuransi, dilikuidasi. Pemegang obligasi senior di Laiki dihapus seketika. Deposan tanpa asuransi di Laiki kehilangan seluruh saldo di atas 100.000 euro, tanpa konversi ekuitas yang ditawarkan — penghapusan hampir total yang diperkirakan sekitar 4,2 miliar euro klaim sebelum resolusi.

Di Bank of Cyprus mekanisme lebih lembut tetapi tetap drastis. Simpanan tanpa asuransi di atas 100.000 euro dibagi menjadi tiga tahap. Bagian 37,5 persen pertama, kemudian dinaikkan menjadi 47,5 persen dalam dekret operasional 29 Maret, dikonversi menjadi saham ekuitas Kelas A dengan harga nominal 1 euro per saham, merekapitalisasi bank menuju rasio Common Equity Tier 1 sasaran 9 persen. Bagian kedua sebesar 22,5 persen ditahan dalam escrow sementara yang dapat ditarik jika rekapitalisasi kurang, dengan sisa dikembalikan dalam dua tahap kemudian setelah audit oleh PIMCO diselesaikan. Sisa 30 persen dikunci dalam deposito berjangka enam dan dua belas bulan, dibekukan tanpa bunga. Simpanan terjamin tidak diganggu. Pemegang obligasi senior tanpa jaminan sekitar 200 juta euro juga dikonversi menjadi ekuitas dengan syarat yang sama. Utang subordinasi dihapus. Ekuitas yang sudah ada sebelumnya direduksi menjadi sisa nominal.

Kendali modal — yang pertama dikenakan pada anggota serikat moneter sejak euro dimulai — menyertai kesepakatan. Dekret 27 Maret menetapkan batas penarikan tunai 300 euro per orang per hari, melarang kliring cek luar negeri, membatasi transaksi kartu kredit di luar negeri 5.000 euro per bulan, dan mewajibkan persetujuan menteri untuk transfer di atas 200.000 euro. Kendali diperketat pada April setelah ada pengelakan awal melalui rekening korporat dan baru dicabut sepenuhnya pada April 2015, hampir tepat dua tahun setelah diberlakukan.

Ekonomi Riil Setelah Bail-In

Total biaya kedua operasi adalah sekitar 8 miliar euro kerugian deposan dan pemegang obligasi, ditambah paket troika 10 miliar euro dan sekitar 1 miliar euro kontribusi negara. Ekonomi Siprus berkontraksi 5,9 persen pada 2013 dan 1,4 persen lagi pada 2014 — penurunan puncak-ke-lembah sekitar 10 persen dalam tiga tahun — sedikit kurang parah dibanding skenario dasar troika minus 13 persen, tetapi cukup untuk menghasilkan periode pengangguran dua digit yang berkelanjutan yang baru turun di bawah 8 persen pada 2019. Bank of Cyprus, yang direkapitalisasi oleh mantan deposan besarnya, kembali ke Bursa Saham London pada awal 2017 dan melaporkan laba tahun penuh pertamanya pada 2018. Simpanan asal Rusia, yang pernah mencapai puncak sekitar 21 miliar euro pada 2012, telah turun di bawah 5 miliar euro pada 2018 dan mendekati nol secara nyata pada 2024 menyusul sanksi yang dikenakan setelah invasi Ukraina.

Sektor perbankan Siprus sendiri mengecil sesuai grafik di atas — dari neraca lebih dari delapan kali PDB pada puncak 2009 menjadi sedikit di atas empat kali pada akhir 2014, dan di bawah tiga kali pada 2020. Model simpanan non-residen yang mendefinisikan perbankan Siprus selama dua dekade tidak bertahan. Negara itu mengarahkan kembali neraca berjalannya pada pariwisata, jasa profesional, dan semakin lama, teknologi.

Templat yang Dikodifikasi

Bail-in Siprus diimprovisasi dalam tiga akhir pekan. Usulan Komisi Eropa untuk Direktif Pemulihan dan Resolusi Bank telah ada di meja sejak Juni 2012, tetapi Siprus memindahkannya dari rancangan yang tersisa dalam trilog menjadi undang-undang yang tidak lagi bisa tidak disahkan oleh negara anggota. BRRD yang disahkan pada Mei 2014 dan dialihkan ke hukum nasional pada 1 Januari 2015 mengkodifikasi urutan bail-in yang diimprovisasi Siprus, dengan satu pengetatan signifikan — bail-in minimum 8 persen dari total liabilitas dan dana sendiri sebelum dana publik dapat digunakan (European Commission, 2014). Regulasi Mekanisme Resolusi Tunggal menyusul pada Juli 2014, Dewan Resolusi Tunggal mengambil kekuasaannya pada 1 Januari 2016, dan arsitektur itu siap pada waktunya untuk ujian besar pertama rezim baru — resolusi Banco Espirito Santo Portugal pada Agustus 2014, di mana pemegang obligasi subordinasi menanggung kerugian sementara kreditur senior dan deposan dialihkan ke bank jembatan.

Dua resolusi berikutnya mengikuti jalur yang sama. Penutupan tertib Banca delle Marche, Banca Etruria, CariChieti, dan CariFerrara di Italia pada November 2015 mengenakan kerugian pada pemegang obligasi subordinasi — banyak di antaranya adalah penabung ritel yang telah dijual surat berharga itu dengan tidak tepat — dan memicu krisis politik Italia yang menunda resolusi Monte dei Paschi selama delapan belas bulan. Resolusi Banco Popular Espanol pada 6 Juni 2017 — resolusi gaya BRRD penuh pertama Eropa pada sebuah bank besar, dijual kepada Banco Santander seharga 1 euro — menghapus pemegang saham dan pemegang obligasi subordinasi sebesar 3,3 miliar euro dalam satu intervensi semalam, dan menjadi bukti bahwa templat Siprus dapat diterapkan pada bank sepuluh kali lebih besar tanpa penularan.

Bacaan yang mengkristal dalam komunitas kebijakan adalah bahwa kerugian deposan hanya dapat bertahan secara politik ketika dibatasi jelas oleh plafon penjaminan 100.000 euro — sebuah pelajaran yang dipelajari dengan mahal dari kesepakatan awal 16 Maret yang berusaha melanggarnya. Antrean Northern Rock September 2007 (dibahas dalam penarikan massal Northern Rock dan hilangnya kepercayaan Inggris pada penjaminan simpanan) dan keseluruhan siklus 2008 yang dibahas dalam tulisan kami tentang krisis keuangan global 2008 telah mengajarkan kelas pembuat kebijakan Barat bahwa plafon jaminan yang tidak dilindungi lebih buruk daripada tidak ada plafon sama sekali. Kompromi Brussels Jumat malam melanggar pelajaran itu; pengganti Senin pagi memulihkannya, dengan harga kerugian yang brutal tetapi terbatas bagi mereka yang berada di atas garis.

Yang Tinggal di Nikosia

Tokoh yang pada Maret 2013 menyatakan bahwa bail-in deposan akan menjadi satu kali — Jeroen Dijsselbloem — memberikan wawancara kepada Reuters dan Financial Times pada 25 Maret yang bertentangan dengan naskah. Ketika ditanya apakah model Siprus dapat menjadi templat bagi sisa zona euro, dia berkata: "Jika kita ingin memiliki sektor keuangan yang sehat dan kokoh, satu-satunya cara adalah dengan mengatakan, lihat, di mana Anda mengambil risiko, Anda harus menghadapinya" (Reuters, 2013). Komentar itu menyebabkan saham bank Eropa turun 2 hingga 4 persen dalam satu jam dan memaksa kantornya mengeluarkan klarifikasi sebelum sore berakhir. Dalam satu tahun BRRD telah memasukkan kalimat tanpa pertahanannya itu ke dalam hukum UE.

Pada rapat umum tahunan Bank of Cyprus 25 Maret 2024, sebelas tahun sejak hari kesepakatan kedua, wakil ketua perusahaan membacakan harga penutupan saham — 4,32 euro, dibandingkan harga konversi nominal 1,00 euro pada 2013. Dividen kumulatif yang dibayarkan sejak bank kembali untung pada 2018 adalah 1,05 euro. Seorang deposan terkonversi yang memegang seluruh ekuitas yang dialokasikan pada 2013 telah memulihkan, dalam nilai sekarang, antara 70 hingga 80 persen dari pemangkasan awal — lebih dekat ke nilai nominal daripada yang pernah dianggap mungkin oleh siapa pun di ruang Jumat malam itu. Simpanan yang telah dikonversi menjadi saham, sebelas tahun dan satu rezim kontrol modal kemudian, telah menjadi saham yang memiliki pasar di London dan imbal hasil, dibayarkan triwulanan, dalam euro.