Skandal Crédit Mobilier: Bagaimana Union Pacific Membeli Kongres, 1864–1873

Pada pagi 4 September 1872, dua bulan sebelum Ulysses S. Grant maju untuk pemilihan ulang, New York Sun memasang spanduk di halaman pertama: "Raja Penipuan — Bagaimana Crédit Mobilier Membeli Jalan Melalui Kongres." Di dalamnya termuat faksimile surat-surat di mana Oakes Ames, anggota Kongres asal Massachusetts yang memiliki pabrik sekop terbesar di Amerika, telah memberi harga hati nurani anggota Kongres dalam bentuk sertifikat saham. Ia menulis bahwa saham itu ditempatkan "di tempat yang paling menguntungkan bagi kita." Tajuk Charles A. Dana membongkar sisanya: sebuah perusahaan kertas di Pennsylvania bernama Crédit Mobilier telah dibayar sekitar 94 juta dolar oleh Union Pacific Railroad untuk membangun jalur yang menurut perhitungan Sun sebenarnya berbiaya sekitar separuhnya, dan selisihnya kini mengalir ke kantong seorang wakil presiden, calon presiden masa depan, dua calon kandidat presiden masa depan, dan setidaknya delapan anggota Kongres yang sedang menjabat.

Pemberitaan Sun adalah kebocoran paling berdampak dalam jurnalisme politik Amerika sebelum Watergate. Namun, dalam jangka pendek ia nyaris tak menggerakkan apa pun — Grant menang dengan dua belas poin, Schuyler Colfax diam-diam tergeser dari pasangan, dan Komite Poland yang ditunjuk DPR pada bulan Desember menggelar sidang pertamanya di ruang tertutup. Yang perlahan dicapai oleh kebocoran itu adalah pemberian nama bagi suatu zaman. Ketika Mark Twain dan Charles Dudley Warner menerbitkan novel The Gilded Age pada musim gugur berikutnya, adegan Senat yang mereka tulis terang-terangan mengambil dari transkrip Crédit Mobilier, dan nama yang mereka lekatkan pada keseluruhan zaman itu tetap melekat.

Pacific Railway Act dan subsidi yang membongkar segalanya

Untuk memahami bagaimana satu perusahaan kertas di Pennsylvania bisa menguasai Kongres, kita harus mulai dari undang-undang yang menciptakan hadiah tersebut. Pacific Railway Act 1862, yang dilengkapi dengan revisi 1864 yang jauh lebih murah hati, memberi Union Pacific 12.800 acre tanah publik per mil rel terpasang dan subsidi obligasi berjenjang sebesar 16.000 dolar per mil di dataran, 32.000 dolar per mil di gurun tinggi, dan 48.000 dolar per mil melalui Pegunungan Rocky dan Sierra. Amendemen 1864, yang sebagian besar disusun Thaddeus Stevens dengan para pelobi rel di sisinya, menurunkan hak gadai federal ke posisi kedua di belakang obligasi hipotek pertama yang dapat diterbitkan sendiri oleh rel kereta — efeknya, subsidi yang semula merupakan pinjaman publik senior berubah menjadi penyertaan publik junior.

Aritmetikanya luar biasa bahkan menurut standar Perang Saudara. Rel yang membentangkan 1.000 mil dapat mengumpulkan 16 juta hingga 48 juta dolar dalam bentuk obligasi pemerintah 30 tahun berbunga 6 persen, ditambah obligasi hipotek pertama sendiri senilai sama, ditambah lebih dari 12 juta acre tanah — dan semua itu dapat diraih sebelum satu roda lalu lintas komersial pun berputar. Henry Varnum Poor, analis rel paling dihormati pada masanya, memperkirakan pada 1869 bahwa biaya pembangunan per mil Union Pacific menembus Nebraska dan Wyoming berkisar 27.000 hingga 35.000 dolar. Subsidi obligasi tunai federal saja sudah menutupi biaya pembangunan.

Thomas C. Durant, dokter mata New York yang menjadi wakil presiden sekaligus operator de facto Union Pacific, segera memahami implikasinya. Jika rel kereta membayar kontraktor luar sesuai biaya, selisih antara subsidi dan biaya bangun akan tercatat sebagai laba ditahan di neraca rel dan harus dibagi dengan pemegang obligasi serta investor minoritas. Sebaliknya, jika rel membayar kontraktor dengan tarif yang digelembungkan, selisih itu akan tercatat di neraca kontraktor, di mana ia dapat dibagikan sebagai dividen kepada siapa pun yang memiliki kontraktor tersebut. Tugas Durant adalah memastikan orang yang sama memiliki keduanya.

Membeli cangkang — Crédit Mobilier of America, Maret 1864

Pennsylvania Fiscal Agency, sebuah piagam tidak aktif yang tergeletak di Harrisburg, didirikan pada 1859 dengan hak yang tidak lazim untuk bertindak sekaligus sebagai perusahaan keuangan, perusahaan konstruksi, dan operator rel. George Francis Train — promotor eksentrik yang kemudian mencalonkan diri sebagai presiden mewakili partai satu orang, mengelilingi dunia dalam delapan puluh hari untuk diabadikan Jules Verne dalam fiksi, dan menutup hidupnya di sebuah pondokan Manhattan sambil memberi makan merpati — membeli piagam itu pada 1864 atas nama Durant dan menamainya Crédit Mobilier of America, mengikuti bank investasi Prancis yang membiayai ledakan rel Napoleon III. Nama pinjaman itu menandakan ambisi. Operasi sebenarnya menandakan hal lain.

Pada Maret 1864 saham Crédit Mobilier hampir seluruhnya telah dibagikan kepada para direktur Union Pacific sendiri dan kepada kalangan sempit kapitalis New York dan Boston yang telah membeli rel itu. Saudara-saudara Ames dari Massachusetts — Oakes, anggota Kongres, dan Oliver, yang segera menjabat presiden Union Pacific — muncul sebagai blok dominan. Sidney Dillon, John B. Alley, John Duff, dan Durant sendiri yang berperangai keras melengkapi meja. Kontrak konstruksi lalu mengalir dari Union Pacific ke Crédit Mobilier dan dari Crédit Mobilier ke rangkaian subkontraktor kecil yang melakukan penggalian dan pemasangan bantalan rel sebenarnya.

Mekanisme itu menghasilkan selisih persis seperti yang dirancang. Sepanjang tahun 1864 hingga 1869, Union Pacific membayar Crédit Mobilier sekitar 93,5 juta dolar dalam bentuk tunai, obligasi hipotek pertama, dan saham Union Pacific untuk sekitar 667 mil pembangunan. Perkiraan kemudian dari grand jury terhadap biaya sebenarnya — termasuk tenaga kerja, bantalan, rel, pengiriman lokomotif, dan biaya tak langsung — adalah sekitar 50 juta dolar (Crawford, 1880). Akuntan Komite Wilson menetapkan laba kotor sebesar 23,4 juta dolar, dibagikan sebagai dividen sebesar 100 hingga 805 persen dari nilai nominal Crédit Mobilier hanya pada 1867 dan 1868.

Suap — dividen yang berubah menjadi daftar harga

Pada musim panas 1867, Durant dan Ames sudah melihat bahwa selisih yang mereka rekayasa akan segera menarik perhatian Kongres. Union Pacific kekurangan modal kerja — secara paradoks, rel kereta sendiri sedang dijarah oleh para pemegang sahamnya yang mengendalikan — dan Ames memahami bahwa setiap subsidi baru, amendemen piagam, atau pemberian tanah yang dibutuhkan jalur itu pada 1867, 1868, dan 1869 harus melewati Kongres yang berisi tidak sedikit anggota yang mencurigai mereka sedang ditipu. Solusinya adalah memberi mereka bagian dari penipuan itu.

Mekanismenya hampir biasa. Ames menjual saham Crédit Mobilier kepada anggota Kongres terpilih pada nilai nominal — 100 dolar — bukan pada harga pasar saat itu yang mencapai 260 dolar atau lebih. Ia mengambil uang tunai mereka, tetapi dalam banyak kasus mencatat sisanya sebagai pinjaman, yang dibayar lunas oleh cek dividen pertama si penerima. Pada akhir 1868, dividen satu lembar saham telah melampaui nilai nominalnya, sehingga anggota Kongres yang membeli sepuluh saham seharga seribu dolar kini memiliki sepuluh saham bernilai beberapa ribu dolar dan telah mengantongi beberapa ribu dolar dividen tanpa pernah merogoh kantong sendiri. Henry McComb, orang luar yang berusaha memaksa masuk ke dalam kesepakatan itu, menuntut lebih banyak saham daripada yang bersedia diberikan Ames, kalah di pengadilan, dan menyerahkan korespondensinya kepada Sun.

Daftar di atas direkonstruksi dari transkrip Komite Poland 1873 dan penyelidikan Senat Komite Wilson terpisah. Penjelasan para penerima berkisar dari penyangkalan terang-terangan (Blaine) hingga pengelakan yang secara teknis benar (rumus "pelunasan pinjaman" Garfield) hingga pengakuan terus-terang soal kepemilikan saham (Patterson). Yang tidak diperdebatkan satu pun adalah bahwa Ames telah mendatangi mereka dan saham telah dipatok jauh di bawah harga pasar.

Sun, Komite Poland, dan celaan yang tidak menetap

Kebocoran September 1872 menimbulkan kegaduhan namun bukan tindakan langsung. Siklus pemilihan tinggal empat minggu; kalangan Republikan di Kongres tidak berselera memikul skandal yang mencederai diri sendiri di puncak daftar; pihak Demokrat, yang calonnya Horace Greeley diperkirakan akan segera meninggal, tidak memiliki organisasi terkonsolidasi untuk mendorong cerita. Kemenangan Grant pada November — 286 suara elektoral berbanding 66 milik Greeley, dengan Greeley meninggal pada 29 November — untuk sementara mengubur isu itu. Akan tetapi, Colfax telah diam-diam dicoret dari pasangan pada Juni dan digantikan Henry Wilson, yang sendiri telah menerima saham atas nama istrinya namun mengembalikannya sebelum kebocoran. Partai membayar harga pertamanya bahkan saat memenangkan pemilu.

DPR akhirnya membentuk Komite Poland pada 2 Desember 1872, dan kesaksian — disumpah, ditranskrip, dan dicetak penuh sebagai laporan Kongres seribu halaman — cukup memberatkan sehingga pada 27 Februari 1873 DPR memberi suara mencela dua anggotanya: Oakes Ames sendiri, dan James Brooks dari New York, yang menjadi direktur pemerintah Union Pacific yang ditunjuk federal sambil pada saat yang sama menerima saham Crédit Mobilier melalui menantunya. Suara celaan adalah 182 banding 36 terhadap Ames dan 174 banding 32 terhadap Brooks. Keduanya luput dari pemecatan hanya karena ketua komite, Luke Poland dari Vermont, menyusun resolusi secara sempit. Ames meninggal tiga minggu setelah pemungutan suara. Brooks bertahan sepuluh minggu.

Colfax mundur ke Indiana dan jalur ceramah. Patterson mengundurkan diri di akhir masa jabatannya alih-alih menghadapi pemungutan suara pemecatan. Garfield membantah segalanya, mempertahankan kursi DPR-nya, menjadi Ketua DPR, dan menumpang kelangsungannya hingga kepresidenan pada 1880 — meski berkas Crédit Mobilier dibuka kembali musim panas itu oleh surat kabar Demokrat dalam upaya menit terakhir menggagalkannya. Ia tetap menang. Blaine, calon Republikan pada 1884, mendapati berkas itu dibuka kedua kalinya; ia kalah dari Cleveland di New York dengan selisih 1.047 suara. (Bain, 1971) memberi argumen yang meyakinkan bahwa pembukaan kembali Crédit Mobilier merampas kepresidenan dari Blaine.

Reruntuhan keuangan — Union Pacific, 1872–1875

Sementara skandal politik bergerak melewati komite-komite, rel kereta itu sendiri sedang gagal. Penjarahan konstruksi telah meninggalkan Union Pacific dengan obligasi hipotek pertama yang digembungkan, saham yang diencerkan, dan defisit modal kerja yang tidak dapat ditutup oleh penerimaan barang dari jalur operasi. Keruntuhan Jay Cooke yang paralel pada 18 September 1873, ditelusuri dalam Kepanikan 1873 dan kegagalan obligasi rel Jay Cooke, menutup pasar obligasi korporasi justru saat Union Pacific paling membutuhkannya. Saham UP yang pada awal 1872 diperdagangkan di atas 30 jatuh di bawah 15 pada musim gugur 1873 dan mencapai angka satu digit pada 1874.

Jay Gould memperoleh kendali Union Pacific pada 1874 di dasar grafik, lalu keluar dengan untung dua tahun kemudian setelah memeras keringanan pemerintah federal atas bunga obligasi yang belum dibayar — manuver yang mengesahkan setiap kecurigaan kaum populis tentang bagaimana subsidi rel ditulis. Sejarah keuangan jalur itu yang ditulis Klein secara menyeluruh (Klein, 1987) menegaskan bahwa pengalihan dana oleh Crédit Mobilier, bukan Kepanikan 1873 atau ekonomi operasional lalu lintas transkontinental, adalah penyebab langsung kebangkrutan Union Pacific.

Kerusakan yang lebih dalam menyebar jauh melampaui satu rel kereta. Program subsidi transkontinental — sekitar 65 juta dolar obligasi tunai dan 175 juta acre pemberian tanah antara 1862 dan 1871 — menjadi beracun secara politik dalam hitungan bulan setelah kebocoran Sun. Tidak ada paket pemberian tanah besar yang disahkan sepanjang sisa abad. Kampanye lobi tahun 1874 untuk Texas and Pacific Railroad, yang oleh Tom Scott dari Pennsylvania diasumsikan akan berhasil secara rutin, runtuh di DPR. (Summers, 1993) membaca pengungkapan Crédit Mobilier sebagai saat Partai Republikan pascaperang kehilangan lisensi moral untuk membuat undang-undang demi modal swasta.

Apa yang menggantikan subsidi — regulasi, perlahan

Jawaban konstitusional terhadap Kongres yang ditangkap bukanlah berhenti membuat undang-undang melainkan membuat undang-undang dengan cara yang berbeda. Kerangka regulasi yang muncul dalam tiga puluh tahun berikutnya — Undang-Undang Granger pertengahan 1870-an, Interstate Commerce Act 1887, Hepburn Act 1906 — menggantikan subsidi tunai langsung dengan regulasi tarif dan pengawasan komisi federal. Sejarawan Richard White, dalam karyanya tentang rel transkontinental (White, 2011), menelusuri pembelokan regulasi ini ke transkrip Crédit Mobilier: setiap pereformasi yang kemudian menyusun wewenang komisi telah membaca bukti Komite Poland, dan setiap pereformasi tahu persis bentuk penangkapan macam apa yang sedang mereka coba cegah.

Belokan regulasi itu memiliki busur yang lebih panjang lagi. Depresi Panjang yang dimulai pada 1873 dan menata ulang kapitalisme industri melahirkan koalisi politik yang akhirnya menghasilkan Pure Food and Drug Act, Federal Reserve, dan Clayton Act; amarah populis yang mengalir melalui Bryan pada 1896 dan pembongkaran trust oleh Theodore Roosevelt adalah bayangan panjang dari kebocoran Sun September 1872. Itu adalah kemenangan yang lambat dan tidak utuh — negara regulasi yang muncul lebih bersahabat kepada rel ketimbang yang diinginkan para perancangnya, dan dinamika penangkapan yang sama akan berulang dalam Kepanikan 1907 dan penyelamatan privat Amerika oleh J. P. Morgan — namun prinsip dasarnya, bahwa subsidi federal menuntut pengawasan federal, berakar sejak 1873.

Ada satu catatan kaki yang kadang ditarik para sejarawan Demam Rel Inggris pada 1840-an. Ledakan dan keruntuhan Inggris pada 1845–47 secara formal menghasilkan sesuatu yang serupa — penjarahan Hudson terhadap Eastern Counties melalui tagihan konstruksi yang digelembungkan — dan tanggapan parlemen, meski tidak sempurna, sebagian besar berhasil menjauhkan transaksi mandiri perusahaan konstruksi yang terang-terangan dari pembukuan rel Inggris untuk sisa abad itu. Jawaban Amerika, dua puluh tahun kemudian, pertama berpura-pura masalah itu tidak ada lalu menciptakan komisi regulasi modern untuk mengelolanya. Jarak antara dua tanggapan itu kurang lebih sama dengan rentang Gilded Age.

Koda — pencabutan celaan anumerta Oakes Ames

Pada 1883, sepuluh tahun setelah celaan yang menghancurkannya, badan legislatif Massachusetts dengan suara bulat meloloskan resolusi yang menyatakan bahwa "putusan sejarah" akan menilai Oakes Ames lebih ramah daripada para sezamannya — bahwa, paling buruk, ia adalah pembagi saham yang canggung di antara kolega, dan paling baik, ia adalah orang yang membiayai pembangunan Union Pacific ketika tidak ada orang lain yang bisa. DPR sendiri tidak pernah mencabut celaan 1873, dan tugu peringatan keluarga Ames di North Easton, yang dirancang H. H. Richardson dan rampung pada 1881, sebagian dibiayai dari dividen saham Crédit Mobilier yang diam-diam terus dipegang keluarga itu selama keseluruhan urusan ini. Sekop yang dibuat Oakes Ames sebelum ia masuk Kongres adalah sekop yang sama yang membangun rel kereta yang penjarahannya kemudian ia pimpin. Obelisk granit di atas kuburnya, dua mil dari pabrik sekop, masih berdiri.