國民銀行法：戰爭國債變成貨幣的時候

1862年秋天，辛辛那提的一位雜貨商在給貨物定價之前，得先給錢定價。印第安納、密西根、喬治亞以及他從未聽說過的小鎮的銀行券在他的櫃檯上來來去去，每一種券的價值都低於面額若干，取決於發行者的遠近、聲譽，以及那家銀行是否還存在。為了弄清這件事，他會取出 Thompson's Bank Note and Commercial Reporter。約翰·湯普森自1836年起在紐約發行這份刊物，上面列著真券的通行折扣率，並描述當時流通的偽券。幾百家銀行各自發行自己的紙幣。每一次發行都是一項小小的私人貨幣政策，而商人的工作就是猜出其中哪些到了星期一還值錢。

湯普森靠這種混亂賺得不少。他也出手幫著結束了它：他後來創辦了紐約市第一國民銀行，再後來創辦了以那位廢掉他這門生意的財政部長命名的機構——大通國民銀行。

林肯要求的東西

亞伯拉罕·林肯在1862年12月1日的年度國情諮文中向國會提出這項建議，當時正用紙幣支撐一場戰爭。在檢視過各種恢復穩健流通手段的方案之後，他對參眾兩院說：“據我所知，沒有哪一種方案能像依據一部規定周密的聯邦通則法設立銀行團體那樣，既承諾如此確定的結果，又如此難以反對。”

他在接下來幾句裡描述的機制，就是整套設計的縮影。“政府可以以存入財政部的美國國債為擔保，向這類團體提供流通銀行券。這些銀行券在適當官員監督下製作，外觀與安全性統一，並且隨時可兌換為硬幣，便能立即保護勞動免受劣質貨幣之害，並以低廉安全的交換便利商業。”

林肯的財政部長薩蒙·P·蔡斯自1861年起便在推動這一構想的各種版本，他還有一個諮文未曾明言的動機。作為發鈔擔保而存入的國債，是已經有人買下的國債。建立在聯邦債務之上的銀行體系，會為財政部為維持前線軍隊而必須售出的證券，創造一種持久、擴張且對價格不敏感的需求。

俄亥俄的約翰·謝爾曼在參議院院會上推動法案，並不掩飾第三個動機。在1863年2月10日的演說中，他主張共同貨幣能完成任何關稅或軍隊都做不到的政治工作：“本國的政策應當是儘可能使一切事物國民化；使我們的國家國民化，從而使我們熱愛自己的國家。如果我們在貨幣和交換手段上依賴合眾國，我們就會擁有更寬廣、更寬厚的國民性。”兩天後參議院通過了法案。林肯於1863年2月25日簽署《國民通貨法》。

機制

國會幾乎立刻重寫了這部法律。印第安納銀行家休·麥卡洛克曾反對原法案，隨後被任命為首任貨幣監理官去執行它；他重新起草了自己認為行不通的條款，而那個修訂版本，即1864年6月3日的法案，在此後半個世紀裡規範著美國的銀行業。

申請國民銀行執照的銀行必須把美國國債存入貨幣監理官處。以這筆存券為擔保，銀行取得印有本行行名與執照編號的銀行券，最多相當於債券市值的90%。最低資本金隨城鎮規模而定：人口6000人及以下為5萬美元，較大城市更高。整個體系的發鈔總額上限為3億美元，並在各州之間分配。

這套安排的每一個環節都同時做兩件事。國債擔保使銀行券安全，也把銀行鎖在持有聯邦債務的位置上。印上執照編號讓持有人能辨認發行者，也讓監理官能追蹤每一張印出來的券。統一的印製消滅了折扣表，同時把美國貨幣長什麼樣的獨佔權交給了雕版印刷局。

消滅州立銀行券

單靠發執照清不了場，因為州立銀行可以繼續發行自己的券而對華盛頓置之不理。國會用徵稅而不是禁止解決了這個問題。1865年3月3日的一部稅收法對1866年7月1日以後付出的州立銀行券課徵10%的稅，1866年7月13日的法案又把這項徵稅擴及8月1日以後由任何個人或州立銀行團體付出的券。對流通量課徵10%，不是對一門生意徵稅，而是這門生意的終結。

州立銀行券流通量從1865年的1.43億美元跌到1867年的約400萬美元。國民銀行券則往相反方向走，1868年超過2.9億美元，逼近法定上限。到1870年，全國有1638家國民銀行，州立銀行只有325家；不過州立機構在發現自己可以靠存款而非發鈔活下去之後，又大批迴來了。

緬因州的維齊銀行提起訴訟。案件到了聯邦最高法院時，1869年12月13日撰寫維持該稅的多數意見的首席大法官，正是六年前以財政部長身份設計這套制度的那個人——薩蒙·P·蔡斯。他認為，國會有權為全國提供一種貨幣，並抑制任何其他貨幣的流通：“確實，沒有這項權力，它為國家謀求穩健而統一的貨幣的種種努力必定徒勞。”表決為五票對兩票。

一種無法增長的貨幣

設計在這裡轉而對付自己。銀行券以國債為擔保發行，因此銀行能供給的貨幣數量取決於聯邦債務的數量與價格，而不取決於經濟裡發生的任何事情。整個1880年代財政部財政有餘、贖回國債，擔保便隨之消失。剩下的長期國債價格遠高於面值之後，為了支撐按價值90%發行的銀行券而到市場上買債，就不再划算。

1875年取消上限幾乎沒有帶來任何變化，這是整個時期最引人注目的事實。銀行把大部分獲準的發行額度閒置不用。整個1880年代，流通在外的銀行券約為其債券持倉本可支撐的法定最大額的20%；到1900年這一比例升到約28%，到第一次世界大戰時升到約80%。菲利普·卡根在評價這套制度的頭五十年時，把這種發行不足視為它的核心缺陷，而不是債券供給的偶然結果 (Cagan, 1963)。後來計算發鈔實際收益率的研究發現，1884年至1891年間把銀行券投入流通根本無利可圖，從而不必藉助銀行家的保守心態就能解釋他們的行為 (Champ, 2007)。

流通量在絕對數上也在收縮。1860年代後期一度頂住上限的國民銀行券流通量逐年下降，1889年為2.072億美元，未償總額到1891年降至1.23億美元，平均每家銀行約3.3萬美元。當年監理官本人的解釋毫不感傷：“作為流通券基礎的政府國債被迅速贖回，加上長期國債價格高企，迫使許多銀行收回已無利可圖的流通量，很多情況下乾脆結束營業，這在很大程度上解釋了1891年國民銀行券流通量跌到的低點。”

一個人口與產出都在迅速增長的經濟，靠的卻是每逢財政部財務狀況好轉就收縮的發鈔量。西部和南部各州的農民對這套安排究竟服務於誰得出了明顯的結論，貨幣問題成了一代美國政治的組織性不滿，從綠背紙幣運動一直延伸到1890年代的白銀運動。

準備金金字塔

第二個結構性缺陷在準備金規則裡，它造成的損害比無彈性的發鈔更大。1864年的法案把銀行分層，並允許較低層把存放在較高層的存款計作法定準備金。

於是準備金往上流。內布拉斯加的一家鄉村銀行把自己的緩衝資金放成芝加哥或紐約的餘額，在那裡生息；紐約的銀行再把這些餘額以證券交易所抵押品為擔保放成拆借貸款，因為拆借在原則上一天之內可以收回。約翰·A·詹姆斯追溯了這套管路把鄉村信貸狀況與曼哈頓貨幣市場綁得多麼徹底 (James, 1978)。

這套體系一直運轉，直到所有人同時來取同一筆準備金——而這每年秋天都會發生。收成必須用現金支付，於是鄉村銀行在9月和10月抽回紐約餘額；紐約的銀行收回貸款；拆借利率飆升，股價下跌。在本已有別的事情出錯的年份，季節性緊張就變成恐慌。為國民貨幣委員會撰稿的O·M·W·斯普雷格梳理了1873、1884、1890、1893和1907年的各次事件，指出同一機制每次都重演，而在這個結構中，沒有任何機構在所有銀行同時要現金時有義務供給現金 (Sprague, 1910)。

代替中央銀行的是紐約清算所。每逢危機，清算所發行貸款證書供會員銀行相互結算，從而把現金留給存款人。這是一個沒有公共授權的私人俱樂部的臨時安排，它的限度在1873年傑伊·庫克的鐵路債券壓垮美國經濟時顯露無遺，在1907年J·P·摩根親自組織救援時又顯露了一次。

出口

國會對1907年的回應有兩步：先是1908年5月30日的《奧爾德里奇-弗裡蘭法》，允許以商業票據和其他證券為擔保發行緊急通貨；其次是設立國民貨幣委員會，它的研究計劃——斯普雷格那一卷就在其中——為某種永久性的安排建立了論據。結果就是1913年的《聯邦儲備法》，它提供了國民銀行體系在結構上無法提供的兩件東西：一種隨需求而不是隨債券市場擴張的發鈔，以及一個在準備金短缺時有義務放貸的機構。

國民銀行券並未隨該法一同消失。銀行此時可以把債券賣給各聯邦儲備銀行，退出發鈔業務，在此後二十年裡大多數銀行都這麼做了；最後一批國民銀行券印於1935年，仍留在抽屜和收藏中的那些至今是法定貨幣。依麥卡洛克1864年修訂本發出的執照比那種貨幣活得更久，而他創立的那個機關今天仍在監管持有這些執照的銀行。

七十年間的美國貨幣，都在肖像旁邊的小字裡帶著某個小鎮某家銀行的執照編號——提醒人們這些券是一傢俬人機構的承諾，由鎖在財政部庫房裡的政府國債兌現。蔡斯為推銷戰爭債務而建立的這套制度，把那件事做得太好，以至於無法讓它去做另一件事。