잉글랜드 은행: 정부 부채가 어떻게 세계 최초의 중앙은행을 만들었는가 (1694)

청구서를 감당할 수 없었던 왕실

1693년의 잉글랜드는 지불불능 직전의 국가였습니다. 루이 14세의 프랑스에 맞선 9년 전쟁은 5년째 계속되고 있었고, 17세기의 어떤 재정 제도도 감당하기 어려운 속도로 자금을 소모하고 있었습니다. 1688년 명예혁명으로 영국 왕위를 차지한 네덜란드 왕자 윌리엄 3세는 함선과 병사, 군수품이 필요했습니다. 끊임없이, 그리고 신용 거래로 필요했습니다.

문제는 영국 정부의 신용이 붕괴되어 있다는 것이었습니다. 스튜어트 왕가는 수세대에 걸쳐 빚을 마음대로 갚지 않아도 된다는 식으로 행동했습니다. 찰스 2세는 1672년 재무부 지불정지(Stop of the Exchequer)를 통해 단순히 채권자들에게 대한 지급을 중단하고, 왕실의 편의를 위한 왕권 행사로 런던 금세공업자 겸 은행가들의 저축을 날려버렸습니다. 채권자들은 그것을 잊지 않았습니다. 1690년대 초, 정부는 단기 차입에 14% 이상의 이자를 지불하고 있었습니다 — 그나마 빌릴 수 있을 때의 이야기였습니다. 네덜란드 국가가 통상적으로 4~5%의 금리로 자금을 조달하는 암스테르담과의 격차는 굴욕적이면서도 전략적으로 위험했습니다. 그런 조건으로는 잉글랜드가 프랑스를 재정적으로 압도할 수 없었습니다(Dickson, 1967).

무언가 변해야 했습니다. 해답은 뜻밖의 곳에서 나왔습니다. 암스테르담의 금융 메커니즘을 오랫동안 연구한 뒤 돌아온, 거의 지나치게 우아해 보이는 아이디어를 품고 있는 선구적인 스코틀랜드 상인 윌리엄 패터슨이었습니다.

패터슨의 계획

패터슨의 제안은 본질적으로 국가와 상인 계층 사이의 거래였습니다. 부유한 출자자들로 이루어진 신디케이트가 왕실에 연 8% 이자로 120만 파운드를 대출합니다 — 이는 정부가 당시 지불하던 금리보다 훨씬 낮고, 더 안전한 투자처에서 출자자들이 얻을 수 있는 수익보다 훨씬 높은 금리였습니다. 그 대가로 출자자들은 합자 은행을 운영하기 위한 왕실 특허를 받습니다. 예금을 받고, 은행권을 발행하고, 일반 금융 업무를 수행할 수 있었습니다. 정부에 대한 대출은 은행 장부에 영구적으로 남게 됩니다. 왕실의 이자 지급이 은행의 운영 자금을 조달하고 주주들에게 배당을 지급하게 됩니다.

이 계획의 탁월함은 이해관계의 일치에 있었습니다. 상인들은 수익성 있는 독점 특허를 얻었습니다. 정부는 저렴하고 영구적인 자금을 확보했습니다. 그리고 새 기관이 발행할 은행권 — 암묵적으로 정부 채무로 뒷받침되는 — 은 잉글랜드에 민간 금세공업자 은행가들이 관리하던 것보다 훨씬 안정적인 지폐 통화를 제공하게 됩니다.

패터슨이 명확히 이해한 정치적 측면도 있었습니다. 명예혁명은 왕실과 의회 사이의 헌법적 관계를 근본적으로 바꾸어 놓았습니다. 새로운 체제 아래서 의회는 과세를 통제했고 왕실은 의회의 승인 없이 차입할 수 없었습니다. 이 제약이 핵심이었습니다. 의회가 보증하는 대출은 단순히 죽거나 마음을 바꾸거나 편의에 따라 지불정지를 선언할 수 있는 국왕의 말이 아닌, 국가 자체의 과세 능력으로 뒷받침되는 대출이었습니다. 찰스 2세가 채무를 불이행하는 것을 목격했던 투자자들은 이제 질적으로 다른 것을 제안받고 있었습니다. 하나의 제도적 약속이었습니다(North and Weingast, 1989).

왕권에 대한 헌법적 제약이 잉글랜드를 신용할 수 있게 만들었다는 논거는 경제사에서 가장 중요한 통찰 중 하나입니다. 명예혁명은 경제학자들이 "신뢰할 수 있는 약속 문제(credible commitment problem)"라고 부르는 것을 해결했습니다. 루이 14세는 그를 구속할 수 있는 제도가 없었기 때문에 채무 상환에 대한 신뢰할 수 있는 약속을 할 수 없었습니다. 왕실 특권을 제약하는 의회 협약 아래에서 운영되는 윌리엄 3세는 할 수 있었습니다. 잉글랜드의 겉보기 약점 — 돈을 마련하려면 입법 허가가 필요한 왕 — 이 가장 큰 재정적 강점이었습니다.

톤나지법과 창립 출자

의회는 1694년 4월 톤나지법(Tonnage Act)을 제정하여 제안된 은행에 법적 근거를 부여하고 대출의 담보로 특정 관세를 지정했습니다. 이 법은 왕실이 출자자들을 "잉글랜드 은행 총재 및 회사"로 법인화할 것을 허가했습니다. 그것은 원래 형태에서 중앙은행 법령이 아니었습니다. 전쟁 재정 수단이었습니다 — 시장이 수용할 조건으로 민간 자본을 활용하여 특정 전쟁에 자금을 조달하기 위한 장치였습니다.

출자 모집은 1694년 6월 21일에 시작되었습니다. 패터슨은 몇 달이 걸릴 것을 우려했습니다. 열두 날 만에 완전히 채워졌습니다. 은행의 원래 출자자 명부에 기록된 이름들은 잉글랜드 휘그당 상업 엘리트의 명단처럼 보입니다. 새 프로테스탄트 정권 아래 번영하고 이를 유지할 모든 유인을 가진 상인, 금세공업자, 직물 상인, 금융가들이었습니다. 초대 총재는 세대를 거슬러 런던에 정착한 플랑드르 출신 가문의 부유한 상인 존 훌론 경이었습니다. 그는 오늘날 50파운드 지폐에 등장합니다.

120만 파운드는 거의 즉시 정부에 이전되었습니다. 운영은 런던 시티의 그로서스 홀(Grocers' Hall)에서 시작되었으며, 이 임대 공간은 1734년 스레드니들 스트리트(Threadneedle Street)에 영구 건물이 마련될 때까지 은행의 본거지로 남았습니다. 몇 주 내에 은행은 첫 번째 은행권을 발행했습니다 — 은행 출납원이 서명하고 런던 상업계에서 통화로 유통된, 특정 금액을 요구에 따라 소지인에게 지급하겠다는 손으로 쓴 약속 증서였습니다.

경쟁, 의혹, 그리고 금세공업자 은행가들

모든 이가 새 기관을 환영한 것은 아니었습니다. 에드워드 백웰과 그 후계자들 같은 런던의 기존 금세공업자 은행가들 — 재무부 지불정지가 그들의 재산을 파괴하기 전에 정부에 자금을 조달했던 사람들 — 은 잉글랜드 은행을 의심과 분개가 뒤섞인 시선으로 바라봤습니다. 수십 년 동안 단기 정부 신용을 제공해 온 그들은 이제 의회의 지원을 받는 독점 특허 기관이 자신들의 영역을 침범하는 것을 목도했습니다.

금세공업자들에게는 자체적인 어음 발행 업무가 있었습니다. 17세기 중반부터 유통된 그들의 "금세공업자 어음"은 예금자들에게 동전으로 상환하겠다는 원시적 형태의 지폐로 통용되었습니다. 잉글랜드 은행의 어음은 더 우수했습니다 — 더 표준화되어 있고, 더 널리 수용되며, 특허 기관의 암묵적 보증으로 뒷받침되었습니다 — 그리고 민간 대안들을 점차 대체해 나갔습니다. 이 과정은 순탄하지도 빠르지도 않았습니다. 지폐에 대한 신뢰는 여전히 취약했고, 은행의 어음 태환에 대한 뱅크런은 초기 수년간 반복되는 위협이었습니다.

은행은 1696년에 심각한 도전을 맞았습니다. 마모되고 잘린 은화를 회수하기로 한 정부의 결정으로 촉발된 대주화(大鑄貨) 위기가 심각한 통화 부족을 야기했습니다. 은행권이 동전 대비 할인된 가격으로 떨어졌습니다. 기관은 태환 정지에 가까워졌습니다. 주요 주주들의 충성심과 긴급 조치를 통해 간신히 버텼지만, 이 사건은 초기 몇 년간의 안전 여유가 얼마나 얇았는지를 잘 보여줬습니다.

전쟁 채무와 국가 채무 기계

은행의 정부 재정과의 관계는 이후 전쟁마다 심화되었습니다. 스페인 왕위 계승 전쟁(1701-1714)은 잉글랜드의 차입을 새로운 수준으로 끌어올렸고, 은행은 정부에 대한 대출을 반복적으로 늘려 매번 특허 연장과 추가 특권을 대가로 받았습니다. 이것이 기관의 핵심에 있는 거래였습니다. 영구적인 자금을 위한 영구적인 특권.

위 차트는 변화의 규모를 보여줍니다. 잉글랜드는 9년 전쟁에 사실상 아무런 기금 조성 국가 채무 없이 돌입했습니다. 스페인 왕위 계승 전쟁이 끝날 무렵에는 3,600만 파운드 이상을 빚지고 있었습니다. 사우스 씨 버블 이후 1720년에는 수치가 5,400만 파운드에 육박했습니다. 그러나 이 채무의 이자율은 지속적으로 하락했습니다 — 은행 설립 이전 정부가 지불하던 14%에서, 설립 당시 8%로, 1730년대에는 4%로 향했습니다. 채무는 증가했지만 더 저렴해지고 있었습니다. 잉글랜드는 차입에 더 서툴러지는 것이 아니라 더 능숙해지고 있었습니다.

프랑스와의 대조는 극명합니다. 루이 14세는 10-15%의 금리로 차입했고, 그것도 자본 시장에 일관되게 접근할 수 없었습니다. 그는 모두 잉글랜드 은행이 제공하는 것보다 훨씬 비싸고 불안정한 조세 청부인, 매관매직, 자신의 관리들로부터 강제 추출한 강제 대출에 의존했습니다. 프랑스가 재정 위기에 직면하면 통상적인 해결책은 통화 평가절하, 지급 중단, 또는 공공연한 채무불이행이었습니다. 반면 잉글랜드는 미래 세수를 현재의 군사력으로 전환하는 기계를 구축했고, 그 기계는 의회와 은행이 함께 만들어낸 제도적 신뢰 위에서 작동했습니다(Brewer, 1989).

패터슨의 퇴장과 은행의 초기 문화

윌리엄 패터슨은 자신의 창조물을 즐기기 위해 머물지 않았습니다. 그는 은행의 첫 이사회에 참여했지만, 경영 분쟁으로 인해 은행 설립 몇 달 만에 사임했습니다. 이후 파나마 지협에 스코틀랜드 식민지를 건설하려는 시도로 재앙으로 끝난 다리엔 계획을 추진하며 남은 에너지와 재산을 대부분 소진했습니다.

은행은 그 없이도 계속되었습니다. 초기 문화는 전례 없는 새로운 기관을 관리하는 실질적인 요구에 의해 형성되었습니다. 이사회는 주 1회, 때로는 더 자주 모였습니다. 이사들은 어음 발행을 관리하고, 상인 대출을 감독하고, 정부 계좌를 모니터링하며, 1688년 이후 체제의 조건을 둘러싼 논쟁이 여전히 진행 중인 왕국의 정치적으로 위험한 수역을 항해했습니다. 토리당 정치인들은 주기적으로 은행을 폐지하거나 국유화하겠다고 위협하며 이를 휘그당 기관으로 바라봤습니다 — 초기 몇 년 동안에는 대체로 사실이었습니다. 주요 주주들은 압도적으로 명예혁명을 지지했던 프로테스탄트, 상업적 성향의 영국 사회 계층에서 왔습니다.

암스테르담의 그림자

패터슨은 1609년에 설립된 암스테르담 빌셀방크(Wisselbank)를 면밀히 연구했고, 그 영향은 잉글랜드 은행 설계에 상당했습니다. 암스테르담 기관은 주권 기관의 권위로 뒷받침되는 공공 은행이 안정적이고 신뢰할 수 있는 화폐를 제공하고 대규모 상업 금융을 촉진할 수 있다는 것을 증명했습니다. 빌셀방크의 "은행 화폐" — 빌셀방크의 예금 — 는 상인들이 그 태환성과 신뢰성을 믿었기 때문에 동전 대비 프리미엄으로 유통되었습니다.

잉글랜드 은행은 핵심 개념을 빌렸지만 영국 상황에 맞게 적용했습니다. 암스테르담 은행이 본질적으로 대출을 하지 않는 예금 및 이체 기관이었던 반면, 잉글랜드 은행은 처음부터 대출 기관으로 정부와 민간 상인 모두에게 신용을 제공했습니다. 이것이 더 수익성 있게 만들었지만 더 취약하게도 했습니다 — 대출하는 은행은 순수한 수탁자가 할 수 없는 방식으로 유동성 위기에 직면할 수 있습니다.

지급정지와 통화 당국으로의 길

은행의 초기 수십 년은 위기들로 점철되었고, 이 위기들이 거의 우연히 이사들에게 중앙은행 기술을 교육했습니다. 어음 뱅크런, 통화 위기, 전쟁의 금융 혼란이 이사들로 하여금 어떤 이론도 예상하지 못한 대응책들 — 긴급 대출, 재무부와의 협력, 통화량 관리 — 을 개발하도록 강제했습니다.

가장 극적인 시험은 훨씬 후인 1797년에 찾아왔습니다. 프랑스 침공 위협이 은행권 태환 위협을 야기할 뱅크런을 촉발했습니다. 정부의 지시에 따라 은행은 태환성 — 수요에 따라 어음을 금으로 교환해야 하는 의무 — 을 정지했습니다. "은행 지급정지(Bank Restriction)"로 알려진 이 조치는 1821년까지 지속되었습니다. 이 사건은 은행을 지폐 태환 기관에서 진정한 중앙은행에 가까운 것으로 변모시켰습니다. 그 부채가 경제의 통화 기반인 기관으로, 수요에 따라 금으로 전환될 수 있어서가 아니라 국가와 상업 모두가 그것에 의존하기 때문에 받아들여지는 기관으로(Clapham, 1944).

1825년 공황 — 파리에서 긴급 금괴가 도착하기 몇 시간 전에 은행의 금 보유고가 거의 바닥날 뻔했던 — 은 중앙은행이 자체 대차대조표 관리를 넘어서는 시스템적 책임을 가지고 있다는 교훈을 강화했습니다. 월터 배젓은 나중에 원칙을 공식화했습니다. 위기 시에는 우량 담보에 대해 벌칙 금리로 자유롭게 대출하라. 잉글랜드 은행은 배젓이 이것을 쓰기 한 세기 이상 전부터 혹독한 경험을 통해 이것을 배우고 있었습니다.

장기적 결과

1694년 전쟁 재정 방편으로 설립된 것이 이후 두 세기에 걸쳐 세계에서 가장 중요한 금융 기관이 되었습니다. 은행의 특허는 반복적으로 갱신되었고, 그 권한은 점차 확대되었으며, 역할은 정부 은행에서 금융 시스템의 대출자로, 결국 잉글랜드와 웨일스에서 유일한 법정통화 발행자로 발전했습니다.

18세기 내내 프랑스에 맞선 영국의 오랜 전쟁들 — 스페인 왕위 계승 전쟁, 오스트리아 왕위 계승 전쟁, 7년 전쟁, 미국 독립 전쟁, 그리고 마지막으로 나폴레옹에 맞선 긴 투쟁 — 을 지속할 수 있었던 것은 근본적으로 저렴하게 대량으로 차입할 수 있는 능력에 기반했습니다. 동등한 기관이 없었던 프랑스는 재정 위기에서 재정 위기로 비틀거리며, 결국 1789년 프랑스 혁명을 촉발하는 데 일조한 파산에 이르렀습니다. 아이러니가 풍부합니다. 루이 14세가 자신의 재정적 본능을 통제하지 못했기 때문에 앙시앵 레짐을 소멸시킨 혁명적 격변이 발생했습니다.

잉글랜드 은행 모델은 퍼져나갔습니다. 19세기와 20세기에 유럽, 아메리카, 아시아 전역에서 설립된 중앙은행들은 정부 채무를 관리하고, 국가 통화를 발행하고, 금융 시스템의 최종 대출자로 행동하는 기관이라는 그 예시에서 명시적으로 끌어왔습니다.

그 무엇도 계획되지 않았습니다. 1694년 여름 그 최초의 120만 파운드를 출자한 사람들은 수익성 있는 특허와 당면한 전쟁 재정 문제의 해결책을 찾고 있었습니다. 그들은 중앙은행을 설계하고 있지 않았습니다. 330년 후에도 여전히 세계 최대 경제국 중 하나의 통화 업무를 관리하는 기관을 상상하고 있지 않았습니다. 그들은 단순히 거래를 하고 있었습니다 — 그리고 그 거래를 함으로써, 현대 세계의 금융 구조를 바꿔 놓았습니다.

출자 모집은 열두 날 만에 마감되었습니다. 현대 통화 시스템은 훨씬 오래 걸렸지만, 같은 방에서, 같은 잉크로, 돈이 필요한 정부와 국가가 약속을 지킬 것이라는 확신이 필요한 상인들 사이에 맺어진 같은 거래로 시작되었습니다.