Volcker Shock: Mematahkan Inflasi dengan Segala Cara (1979-1982)

Inflasi Besar

Pada akhir tahun 1970-an, krisis inflasi tengah mencekik perekonomian Amerika. Harga konsumen naik rata-rata 3,2% selama dekade 1960-an, sebuah angka yang terasa hampir sepele ketika OPEC melipatgandakan harga minyak mentah pada 1973 dan mendorong inflasi melampaui 7%. Guncangan minyak kedua — dipicu oleh Revolusi Iran pada 1979 — membuat inflasi melonjak melewati 11%. Harga produsen naik lebih dari 15% per tahun. Sejak 1967, daya beli dolar telah menyusut separuhnya.

Para penabung menyaksikan kekayaan mereka tergerus secara riil; rekening bank yang membayar bunga 5,25% sebenarnya merugi setelah inflasi diperhitungkan. Upah mengejar harga ke atas karena para pekerja menuntut penyesuaian biaya hidup, yang justru semakin memperparah spiral tersebut. Dunia usaha menyerah merencanakan investasi jangka panjang karena tak seorang pun dapat memprediksi berapa biaya pinjaman riil yang sesungguhnya. "Stagflasi" — campuran beracun antara harga yang naik dan pengangguran yang meningkat — memasuki kosakata sehari-hari, menggambarkan kondisi yang dianggap mustahil oleh ekonomi Keynesian.

Sebagian besar kesalahan terletak pada Federal Reserve sendiri. Di bawah Arthur Burns (1970-1978) dan secara singkat G. William Miller (1978-1979), The Fed berulang kali mengetatkan kebijakan saat inflasi melonjak, hanya untuk berbalik arah begitu perlambatan ekonomi menimbulkan tekanan politik. Setiap siklus pengetatan dan mundur mendorong ekspektasi inflasi semakin tinggi. Pasar dan penentu upah bertaruh bahwa The Fed akan selalu gentar sebelum menimbulkan rasa sakit yang sesungguhnya — dan mereka benar setiap kali.

Volcker Mengambil Kendali

Paul Adolph Volcker diangkat sebagai Ketua Dewan Federal Reserve oleh Presiden Jimmy Carter pada 6 Agustus 1979. Dengan tinggi badan 198 sentimeter, selalu diselubungi asap cerutu, dan sama sekali tak peduli popularitas politik, Volcker telah menghabiskan puluhan tahun di Departemen Keuangan dan Federal Reserve Bank of New York. Ia memahami mekanisme moneter secara mendalam — dan memahami apa yang akan terjadi jika inflasi dibiarkan mengakar secara permanen.

Ia bergerak cepat. Pada 6 Oktober 1979 — baru dua bulan menjabat — Volcker mengumumkan perubahan radikal dalam prosedur operasi. Alih-alih menargetkan suku bunga dana federal secara langsung — pendekatan yang telah memungkinkan ketua-ketua Fed sebelumnya mundur di bawah tekanan politik — bank sentral kini akan menargetkan pertumbuhan jumlah uang beredar dan membiarkan suku bunga mendarat di mana pun. "Kami tidak menetapkan suku bunga," Volcker kini dapat mengatakan kepada Kongres. Suku bunga hanyalah produk sampingan dari pengendalian jumlah uang beredar. Secara teknis ini sebuah perubahan, tetapi tujuan sesungguhnya bersifat politis: memberikan tameng bagi suku bunga yang sangat tinggi yang Volcker tahu akan diperlukan.

Secara praktis, perubahan ini merupakan langkah brilian. Ini memungkinkan Volcker menyangkal tanggung jawab langsung atas suku bunga sambil menjalankan persis kebijakan yang diinginkannya — suku bunga yang cukup tinggi untuk menghancurkan inflasi terlepas dari kerusakan ekonomi yang ditimbulkan sepanjang jalan.

Cengkeraman Moneter

Hasilnya datang segera, dan brutal. Pada April 1980, suku bunga dana federal melonjak dari 11% menjadi 17,6%. Sempat turun sebentar pada musim semi 1980 ketika Carter memberlakukan pengendalian kredit yang secara pribadi ditentang Volcker, lalu kembali naik. Pada Januari 1981, suku bunga mencapai 19%. Pada Juni, mencapai puncak sepanjang masa di 20%.

Bank mengenakan 21,5% kepada nasabah terbaiknya — itulah prime rate pada Desember 1980. Suku bunga hipotek melonjak di atas 18%. Bagi keluarga biasa yang hendak membeli rumah, cicilan bulanan untuk hipotek $100.000 pada bunga 18% mencapai sekitar $1.507, hampir dua kali lipat dari $805 pada suku bunga 9% beberapa tahun sebelumnya. Penjualan rumah ambruk. Penjualan mobil ambruk. Investasi bisnis ambruk.

Ongkos Manusiawi

Yang menyusul adalah resesi terdalam sejak Depresi Besar. PDB menyusut 2,7% antara kuartal ketiga 1981 dan kuartal keempat 1982. Pengangguran naik dari 7,2% pada Juli 1981 menjadi 10,8% pada November 1982 — dua belas juta warga Amerika tanpa pekerjaan, angka yang tidak pernah terlihat sejak era 1930-an.

Penderitaan terkonsentrasi di tempat yang selalu terkena dampak dalam kontraksi berbasis suku bunga: sektor-sektor yang sensitif terhadap suku bunga. Pembangunan rumah baru turun dari 2 juta unit pada 1978 menjadi di bawah 1 juta pada 1982. Penjualan mobil — yang sudah terpukul oleh persaingan Jepang — turun ke titik terendah sejak 1961. Di seluruh wilayah pertanian, suku bunga tinggi menggelembungkan biaya pelayanan utang pertanian sementara dolar yang kuat membuat ekspor Amerika kurang kompetitif di luar negeri. Kebangkrutan pertanian mencapai tingkat yang tidak terlihat dalam setengah abad.

Di jantung industri — kota-kota baja, kota-kota otomotif, koridor manufaktur berat — kerusakannya setara dengan keruntuhan struktural. Youngstown, Gary, Flint, Pittsburgh: kota-kota ini kehilangan populasi dan industri yang tak akan pernah kembali, dan istilah "Rust Belt" memasuki kosakata Amerika. Para petani mengendarai traktor ke Washington dalam konvoi protes. Pekerja konstruksi mengirimkan balok kayu ke Dewan Federal Reserve lewat pos. Seorang pedagang kayu di Mississippi mengirimkan sebuah peti mati kecil.

Volcker menerima ancaman pembunuhan. Tekanan Kongres sangat besar, dengan anggota dari Partai Demokrat maupun Republik mengajukan undang-undang untuk mencabut independensi Fed atau memaksa pemotongan suku bunga. Volcker mengabaikan semuanya. Ketika ditanya apakah resesi sengaja diciptakan, ia menjawab dengan keterusterangannya yang khas: Fed tidak menyebabkan resesi — inflasi yang menyebabkannya, dan resesi adalah biaya yang tak terhindarkan dari penyembuhan penyakit tersebut.

Mematahkan Tulang Punggung Inflasi

Kebijakan itu berhasil. Inflasi IHK, yang memuncak pada 14,8% di Maret 1980, turun menjadi 6,2% pada akhir 1982 dan mencapai 3,2% pada 1983. Yang lebih penting, ekspektasi inflasi — keyakinan tentang harga masa depan yang mendorong tuntutan upah, penetapan harga, dan keputusan investasi — patah secara tajam. Pasar obligasi yang menuntut imbal hasil dua digit sepanjang akhir 1970-an mulai menerima suku bunga yang lebih rendah. Penurunan suku bunga jangka panjang yang dimulai pada awal 1980-an berlanjut, dengan jeda, selama hampir empat dekade, mendorong pasar bullish bersejarah di obligasi maupun ekuitas.

Disinflasi berskala ini tidaklah gratis. Para ekonom yang mengestimasi "rasio pengorbanan" — output kumulatif yang hilang untuk setiap penurunan satu persen inflasi — memperkirakan biaya disinflasi Volcker sebesar 4% hingga 6% dari PDB per poin. Total kerugian output diperkirakan sekitar $1,5 triliun dalam dolar 2023. Biaya tersebut paling berat ditanggung oleh pekerja kerah biru, petani, dan komunitas minoritas — kelompok yang paling sedikit berpengaruh terhadap kebijakan moneter dan paling sedikit kemampuannya untuk melindungi diri dari konsekuensinya.

Warisan Kredibilitas

Pencapaian Volcker melampaui sekadar angka-angka. Ia membuktikan bahwa bank sentral, jika menolak untuk mundur, dapat mematahkan inflasi yang telah mengakar — sebuah proposisi yang diragukan secara serius pada akhir 1970-an. Dengan begitu, ia menetapkan prinsip kredibilitas bank sentral: efektivitas jangka panjang bank sentral bergantung pada kesediaannya menerima rasa sakit jangka pendek, dan begitu kredibilitas diperoleh, ia menurunkan biaya setiap tindakan kebijakan di masa depan karena pasar mempercayai komitmen institusi tersebut.

Wawasan ini membentuk ulang perbankan sentral selama satu generasi. Jika kerangka Glass-Steagall mendefinisikan arsitektur regulasi perbankan, Volcker mendefinisikan arsitektur perilakunya. Para penerusnya — Greenspan, Bernanke, Yellen — mewarisi Fed yang kredibilitas anti-inflasinya telah dibeli dengan biaya sangat besar dan umumnya berhati-hati untuk tidak menyia-nyiakannya. Penargetan inflasi, kerangka dominan di bank-bank sentral dunia pada awal 2000-an, berasal langsung dari apa yang dibuktikan Volcker: bahwa menjangkarkan ekspektasi inflasi adalah fungsi terpenting yang dijalankan bank sentral.

Namun Kejutan Volcker juga merupakan studi kasus yang menyentuh tentang siapa yang membayar koreksi makroekonomi. Manfaat inflasi rendah — kondisi stabil untuk investasi jangka panjang, upah riil yang dapat diprediksi, nilai pensiun yang dapat diandalkan — tersebar luas di seluruh masyarakat. Biayanya terkonsentrasi pada yang paling rentan. Penduduk kota baja tidak memilih suku bunga 20%, dan keluarga petani tidak memilih kehilangan tanah mereka agar pasar obligasi dapat memulihkan kepercayaan. Apakah pertukaran itu dapat dibenarkan bukan sekadar pertanyaan ekonomi melainkan pertanyaan moral dan politis — dan perdebatannya belum pernah benar-benar berakhir.