Rencana Dawes: Bagaimana Pinjaman Amerika Menjadwal Ulang Reparasi Jerman, 1924-1932

Pada pagi 14 Oktober 1924, para juru tulis J.P. Morgan & Co. di Wall Street mulai menerima pesanan atas sebuah penerbitan obligasi yang nyaris tanpa preseden: pinjaman emas berbunga tujuh persen kepada pemerintah sebuah negara yang empat tahun sebelumnya masih menjadi musuh, sebelas bulan sebelumnya masih mencetak uang kertas berpecahan seratus triliun, dan pada saat itu masih berada di bawah pendudukan militer Prancis secara sebagian. Jatah Amerika bernilai 110 juta dolar. Jatah itu ludes dalam hitungan jam, kelebihan permintaannya besar, dan pada akhir pekan itu para pialang di Chicago dan Boston sudah menolak nasabah.

Pinjaman itulah engsel Rencana Dawes, dan cara kerjanya nyaris tidak dirancang siapa pun. Yang seharusnya dilakukan rencana ini adalah membuat reparasi Jerman dapat dibayar. Yang sesungguhnya dilakukannya adalah menyambungkan perekonomian Jerman langsung ke pasar modal Amerika, sehingga ketika pasar modal Amerika berhenti berfungsi pada 1929, perekonomian Jerman berhenti bersamanya.

Ruhr dan Kebuntuan

Reparasi menurut Perjanjian Versailles sengaja dibiarkan terbuka pada 1919 dan baru ditetapkan Komisi Reparasi pada 5 Mei 1921 sebesar 132 miliar mark emas melalui Jadwal Pembayaran London. Bahkan pada masa itu angka tersebut sebagian bersifat teatrikal: jadwal itu membagi total menjadi obligasi A, B, dan C, dan obligasi C yang berjumlah sekitar 82 miliar mark dipahami secara luas oleh pejabat kedua pihak sebagai fiksi politik yang tidak akan pernah dilayani. Pembedahan aritmetika oleh Sally Marks merupakan koreksi baku atas gagasan bahwa Jerman menghadapi tagihan 132 miliar mark yang sungguhan (Marks, 1978).

John Maynard Keynes sudah lebih dulu menyusun keberatan terhadap seluruh struktur itu, dalam sebuah buku yang penjualannya melampaui karya ekonomi mana pun dari generasinya. "Kebijakan yang menjerumuskan Jerman ke dalam perbudakan selama satu generasi, yang merendahkan kehidupan jutaan manusia, dan yang merampas kebahagiaan satu bangsa seutuhnya seharusnya menjijikkan dan tercela," tulisnya pada 1919, dan bagian itu terus dikutipkan kepada para perunding Sekutu selama satu dasawarsa berikutnya.

Pembayaran tetap saja runtuh. Setelah Jerman gagal menyerahkan kayu dan batu bara, pasukan Prancis dan Belgia memasuki Ruhr pada 11 Januari 1923 untuk menarik reparasi dalam bentuk barang. Berlin menjawab dengan perlawanan pasif, membayar buruh Ruhr yang mogok dengan uang cetakan, dan dalam prosesnya menghancurkan mata uangnya sendiri. Pada November 1923 mark kertas berada di angka 4,2 triliun per dolar, keruntuhan yang ditelusuri secara rinci dalam hiperinflasi Weimar 1921 sampai 1923. Prancis menguasai Ruhr dan nyaris tidak memperoleh apa pun. Jerman tidak punya mata uang. Kebuntuan itu lengkap, dan mempertahankannya mahal bagi semua pihak.

Pada 30 November 1923 Komisi Reparasi menunjuk dua komite ahli. Komite pertama diketuai bankir Chicago sekaligus calon Wakil Presiden Amerika Serikat Charles G. Dawes dan beranggotakan Owen D. Young dari General Electric, dengan tugas menyeimbangkan anggaran Jerman dan menstabilkan mata uangnya. Mandatnya justru mengecualikan satu pertanyaan yang dipedulikan semua orang — jumlah total utangnya — dan justru itulah yang membuat kesepakatan menjadi mungkin.

Apa yang Sebenarnya Dilakukan Rencana Itu

Komite Dawes menyampaikan laporannya pada 9 April 1924. Konferensi London berlangsung dari 16 Juli sampai 16 Agustus, kesepakatan ditandatangani pada 30 Agustus 1924, dan rencana itu berlaku sejak 1 September.

Mekanismenya terdiri atas empat bagian. Anuitas dibuat bertingkat, bukan datar, dimulai dari 1.000 juta mark emas pada tahun pertama dan naik selama lima tahun menjadi anuitas baku sebesar 2.500 juta. Anuitas itu dijamin pada penerimaan tertentu yang digadaikan, bukan pada anggaran Jerman secara umum: hak tanggungan pertama sebesar 11 miliar mark emas atas perkeretaapian nasional Jerman yang direorganisasi menjadi perusahaan tersendiri, surat utang industri Jerman senilai 5 miliar mark, serta hasil pajak transportasi, bea masuk, dan cukai tembakau, bir, gula, dan minuman keras. Reichsbank dibentuk ulang sebagai lembaga yang independen dari pemerintah, dengan standar tukar emas dan dewan pengawas yang di dalamnya duduk orang asing. Selain itu, seorang Agen Jenderal untuk Pembayaran Reparasi ditempatkan di Berlin untuk mengawasi seluruh perangkat tersebut.

Dua ciri lebih penting daripada angka utamanya. Pertama, Rencana Dawes tidak menetapkan jumlah total maupun tanggal berakhir. Jerman membayar anuitas; apa yang diamortisasi anuitas itu tidak pernah dinyatakan, yang berarti pertanyaan politiknya ditunda, bukan diselesaikan. Kedua, dan ini menentukan, ada klausul perlindungan transfer. Jerman menunaikan kewajibannya dengan menyetor Reichsmark ke sebuah rekening di Reichsbank. Mengubah mark itu menjadi valuta asing adalah tugas sebuah Komite Transfer, yang diperintahkan menukarkannya hanya sejauh nilai tukar sanggup menanggungnya. Risiko kurs berpindah dari debitor kepada para kreditor.

Uraian Barry Eichengreen tentang standar emas antarperang memperlakukan klausul itu sebagai pusat diam dari seluruh pengaturan tersebut: klausul itu menjadikan kegagalan transfer sebagai masalah kreditor alih-alih masalah Jerman, dan dengan demikian membuat obligasi Jerman menarik untuk dibeli (Eichengreen, 1992).

Orang yang menjalankan perangkat ini adalah Seymour Parker Gilbert, mantan Wakil Menteri Keuangan Amerika Serikat, yang menduduki jabatan Agen Jenderal pada Oktober 1924 dalam usia tiga puluh dua tahun dan memegangnya hingga Mei 1930. Kantornya di Berlin menerima anuitas, mengawasi penerimaan yang digadaikan, dan menerbitkan laporan tahunan yang menjadi sumber paling otoritatif tentang perekonomian Jerman pada masa itu.

Pasukan Prancis mulai ditarik dari Ruhr pada 1925 dan evakuasi rampung pada musim panas tahun tersebut. Dawes berbagi Hadiah Nobel Perdamaian 1925 dengan Austen Chamberlain.

Mesin Daur Ulang

Di sinilah rencana itu berhenti berperilaku sebagaimana dirancang.

Pinjaman Dawes sebesar 800 juta mark emas pada Oktober 1924 dimaksudkan sebagai kredit stabilisasi sekali jalan untuk memancing aliran. Investor Amerika membacanya lain. Pinjaman itu membawa restu tersirat dari pemerintah Amerika Serikat, membayar tujuh persen ketika Liberty Bond dalam negeri hanya empat persen, dan telah ludes seketika. Para penjamin emisi menarik kesimpulan yang sudah jelas dan mulai mencari surat utang Jerman lain untuk dijual.

Antara 1924 dan 1930 sekitar 25 sampai 30 miliar Reichsmark modal asing, yang terbesar berasal dari Amerika, mengalir masuk ke Jerman. Pinjaman negara bagian Prusia, obligasi pelabuhan Hamburg, kolam renang kotapraja di Rhineland, Krupp, Siemens, dan raksasa kimia I.G. Farben — para penjual Amerika memasarkan semuanya. Pemerintah Reich kemudian memakai sebagian dana masuk itu untuk membayar reparasi kepada Britania, Prancis, dan Belgia, yang lalu memakai penerimaan tersebut untuk melunasi utang perang mereka kepada Departemen Keuangan Amerika Serikat.

Bacalah tabel itu sebagai sebuah rangkaian tertutup, dan persoalan reparasi berubah bentuk. Perhitungan posisi bersih oleh Stephen Schuker menemukan bahwa modal yang hilang di Amerika akibat gagal bayar obligasi Jerman setelah 1931 melampaui jumlah yang benar-benar ditransfer Jerman sebagai reparasi sepanjang seluruh periode — bahwa secara bersih Amerika Serikatlah yang membayar reparasi kepada Jerman, bukan sebaliknya (Schuker, 1988). Rekonstruksi neraca pembayaran Jerman oleh Albrecht Ritschl sampai pada simpulan yang sejalan lewat jalur berbeda, dengan memperlakukan sistem Dawes sebagai mekanisme yang membuat reparasi Jerman pada praktiknya dibiayai oleh pinjaman Amerika sampai pinjaman itu berhenti (Ritschl, 2002).

Gilbert melihat bahayanya dari dalam mesin itu. Memorandumnya kepada pemerintah Jerman pada Oktober 1927 memperingatkan dengan tegas bahwa otoritas publik di Jerman membelanjakan dan meminjam melebihi kemampuan negara itu menghasilkan, dan bahwa pinjaman luar negeri oleh kotapraja dan negara bagian mengalir ke pekerjaan umum, bantuan pengangguran, serta industri yang sudah kelebihan kapasitas, bukan ke hal apa pun yang bisa menghasilkan valuta asing untuk melunasinya. Berlin berang, pers Jerman menuntut publikasi, dan pinjaman terus berjalan.

Gustav Stresemann, Menteri Luar Negeri yang membangun kariernya di atas kebijakan akomodasi yang memungkinkan Rencana Dawes, menyampaikan situasinya tanpa hiburan sedikit pun tak lama sebelum wafat pada Oktober 1929: "Posisi ekonomi hanya berkembang di permukaan. Jerman sesungguhnya sedang menari di atas gunung berapi. Jika kredit jangka pendek ditarik kembali, sebagian besar perekonomian kita akan runtuh."

Keynes Melawan Ohlin

Para ekonom memperdebatkan mekanismenya ketika mesin itu masih berjalan, dalam pertukaran yang kemudian menjadi salah satu perselisihan pendiri ilmu makroekonomi internasional.

Keynes, menulis di Economic Journal pada 1929, membelah persoalan itu menjadi dua. Ada masalah anggaran — dapatkah negara Jerman memungut 2,5 miliar mark setahun lewat pajak? — dan ada masalah transfer, yaitu apakah mark tersebut dapat diubah menjadi valuta asing tanpa keruntuhan harga ekspor Jerman atau kenaikan pengangguran Jerman. Ia berpendapat bahwa masalah transferlah yang mengikat, dan bahwa nilai tukar perdagangan akan bergerak melawan Jerman cukup tajam sehingga beban riilnya jauh lebih berat daripada yang disiratkan anuitas nominalnya.

Bertil Ohlin menjawab bahwa pandangan itu meremehkan penyesuaian di sisi permintaan. Membayar reparasi menurunkan daya beli Jerman dan menaikkan daya beli negara penerima, yang menggeser permintaan ke arah barang Jerman dan mengerjakan sebagian tugas transfer secara otomatis, dengan pergerakan nilai tukar perdagangan jauh lebih kecil daripada yang diandaikan Keynes (Ohlin, 1929). Tidak ada yang berhasil meyakinkan lawannya. Kedua argumen itu tetap hidup dalam pembahasan modern tentang penyesuaian eksternal, dan kerangka analisis yang sama muncul kembali beberapa dasawarsa kemudian di kawasan euro — bentuk perdebatan tentang devaluasi internal selama krisis utang Yunani jelas merupakan keturunannya.

Yang menyelesaikan versi 1920-an dari perdebatan itu bukanlah teori, melainkan kenyataan bahwa pertanyaan transfer tidak pernah diuji, karena arus masuk modal selalu lebih besar daripada anuitasnya sepanjang periode tersebut.

Young, Hoover, Lausanne

Menjelang 1928 Gilbert sendiri mendesak sebuah penyelesaian yang definitif, dengan alasan bahwa kewajiban tanpa batas waktu menghalangi Jerman diperlakukan sebagai peminjam biasa. Komite kedua, yang diketuai Owen D. Young, bersidang sejak Februari 1929 dan melaporkan hasilnya pada 7 Juni.

Rencana Young menetapkan apa yang dibiarkan terbuka oleh Rencana Dawes. Reparasi dipatok pada jumlah total tertentu yang dibayar dalam 59 anuitas sampai 1988, bertingkat naik dari sekitar 1,7 miliar Reichsmark, dengan jumlah nominal yang mencapai sekitar 112 miliar Reichsmark setelah bunga diperhitungkan. Perlindungan transfer sebagian besar dihapus, sehingga utang itu dikomersialkan. Untuk mengelola pembayarannya, rencana tersebut mendirikan lembaga baru di Basel: Bank for International Settlements, yang dibuka pada 17 Mei 1930 dan bertahan jauh lebih lama daripada setiap bagian lain perangkat reparasi itu.

Kaum nasionalis Jerman bergerak melawannya. Imperium media Alfred Hugenberg dan Stahlhelm, bersama Adolf Hitler yang saat itu masih tokoh pinggiran, menjalankan kampanye petisi untuk sebuah rancangan undang-undang yang resminya berjudul Undang-Undang Melawan Perbudakan Rakyat Jerman. Ketika diajukan dalam referendum pada 22 Desember 1929, rancangan itu meraih sekitar 5,8 juta suara — kira-kira 13,8 persen pemilih, jauh dari mayoritas yang disyaratkan — tetapi kampanyenya memberi Hitler liputan surat kabar nasional dan dukungan kanan terhormat selama berbulan-bulan, sesuatu yang tidak bisa ia beli dengan cara lain.

Lalu aliran pinjaman berhenti. Modal Amerika sudah mulai pulang kandang selama ledakan bursa 1929, dan setelah keruntuhan Oktober 1929 arahnya berbalik sama sekali. Pengangguran Jerman melampaui tiga juta pada 1930 dan empat setengah juta pada 1931. Ketika Creditanstalt runtuh di Wina pada Mei 1931, kredit asing jangka pendek ditarik besar-besaran dari Eropa Tengah, Danat-Bank ambruk pada Juli, dan Jerman menutup banknya serta memberlakukan kendali devisa.

Herbert Hoover mengusulkan penangguhan seluruh pembayaran antarpemerintah selama satu tahun pada 20 Juni 1931. "Tujuan tindakan ini," bunyi pernyataannya, "adalah memberikan tahun mendatang bagi pemulihan ekonomi dunia dan membantu membebaskan daya pemulihan yang sudah bergerak di Amerika Serikat dari pengaruh penghambat yang datang dari luar negeri." Prancis bertahan menolak selama dua pekan, lalu menyetujui. Moratorium itu berlaku sejak 1 Juli 1931, dan reparasi tidak pernah dilanjutkan.

Di Lausanne, antara 16 Juni dan 9 Juli 1932, negara-negara kreditor sepakat memangkas sisa kewajiban menjadi obligasi simbolis senilai 3 miliar Reichsmark yang akan diterbitkan pada suatu waktu di kemudian hari. Kesepakatan itu tidak pernah diratifikasi, karena Amerika Serikat menolak menghapus utang perang antar-Sekutu yang menjadi pasangannya. Sepanjang periode 1919 sampai 1932 Jerman mentransfer kurang dari 21 miliar mark.

Obligasi Itu Hidup Lebih Lama daripada Republiknya

Hitler membatalkan sisa kewajiban pada 1933. Obligasi Dawes dan Young sendiri ternyata lebih sulit dimatikan daripada pemerintah yang menerbitkannya: Perjanjian Utang London 1953 menghidupkan kembali pembayaran pokoknya, menangguhkan bunga terakumulasi sampai penyatuan kembali Jerman, dan Republik Federal melunasi pembayaran terakhir atas bunga itu pada 3 Oktober 2010, delapan puluh enam tahun setelah para juru tulis Morgan menerima pesanan pertama.

Yang ditunjukkan Rencana Dawes lebih sempit dan lebih ganjil daripada kesimpulan yang biasanya ditarik darinya. Rencana itu tidak membuktikan bahwa reparasi mustahil dibayar; ujian transfernya tidak pernah dijalankan. Yang ditunjukkannya justru bahwa sebuah utang internasional bisa dibuat tampak layak dilayani selama enam tahun dengan cara membiayainya memakai pinjaman baru dari warga negara kreditor itu sendiri, dan bahwa pengaturan semacam itu stabil persis selama pemberian pinjaman berlanjut. Rekayasanya cakap, diplomasinya sabar, dan seluruh bangunan itu bertumpu pada kesediaan investor ritel di Ohio untuk terus membeli obligasi kotapraja Jerman berbunga tujuh persen.

Pada 1934, pemberitahuan kurator dikirimkan kepada para pemegang jatah Amerika atas pinjaman 1924 itu. Sepuluh tahun sebelumnya obligasi yang sama ludes dalam satu pagi.