Lahirnya Euro: Sebelas Mata Uang Dipatok dalam Satu Malam, 1999

Pada siang hari 31 Desember 1998, para menteri keuangan dan gubernur bank sentral dari sebelas negara duduk di Brussel dan menyepakati sebuah daftar angka pendek yang tidak akan pernah boleh diubah. Satu euro akan bernilai 1,95583 mark Jerman. Ia juga akan bernilai 6,55957 franc Prancis, 1.936,27 lira Italia, 2,20371 gulden Belanda dan 40,3399 franc Belgia. Enam angka penting itu bukan hiasan. Setiap simpanan bank, kredit rumah, kontrak pensiun dan obligasi pemerintah di sebelas negara akan berganti denominasi hanya melalui perhitungan, dan selisih pada digit keenam akan menggerakkan miliaran.

Meja valuta asing tutup lebih awal. Ketika mereka kembali buka pada Senin 4 Januari 1999, mata uang yang dipakai sebagian besar Eropa kontinental untuk menerima upah, membayar pajak dan berutang selama beberapa generasi telah menjadi denominasi dari satu satuan yang tidak berwujud di mana pun. Tidak ada uang kertas euro, tidak ada uang logam euro, tidak ada mesin kasir untuk menampungnya. Tiga tahun lagi barulah semuanya ada. Yang ada hanyalah sebuah angka di layar, dikutip pada pagi pertama itu di $1,1789.

Untuk Apa Mark Itu Ada

Setiap penjelasan tentang euro yang dimulai dari ilmu ekonomi telah dimulai dari tempat yang salah. Jacques Delors, yang memimpin komite perancang uni moneter, menyebut rintangannya dengan lebih tepat daripada laporan konvergensi mana pun: "Tidak semua orang Jerman percaya kepada Tuhan, tetapi mereka semua percaya kepada Bundesbank."

Ia sedang menggambarkan sebuah lembaga yang dibangun di atas satu ingatan tertentu. Jerman telah menghancurkan mata uangnya dua kali dalam tiga puluh tahun, dan kehancuran kedua masih berada dalam ingatan hidup orang-orang yang menjalankan Bundesbank pada dekade 1990-an. Hubungan antara pengalaman itu dan kemandirian hukum kebijakan moneter Jerman bersifat langsung, dan itulah sebabnya harga keikutsertaan Jerman dalam mata uang tunggal apa pun adalah sebuah bank sentral yang dimodelkan pada Bundesbank, bukan pada Banque de France — garis keturunan yang terentang kembali hingga hiperinflasi Weimar 1921–1923.

Prancis menginginkan uni moneter dengan alasan yang nyaris berlawanan. Di bawah Sistem Moneter Eropa yang dibentuk pada 1979, mark telah menjadi jangkar dan Bundesbank menetapkan suku bunga kawasan sambil hanya bertanggung jawab kepada pemilih Jerman. Paris menyebut pengaturan itu asimetris, dan memang demikian. Mata uang bersama dengan bank sentral bersama akan menggantikan kebijakan moneter Jerman yang harus diimpor Prancis dengan kebijakan Eropa yang di dalamnya Prancis punya suara.

Argumen Helmut Kohl bukan salah satu dari keduanya. Berpidato di Universitas Katolik Leuven pada Februari 1996, kanselir Jerman itu mengatakan kepada hadirin bahwa "kebijakan integrasi Eropa sesungguhnya adalah persoalan perang dan perdamaian pada abad kedua puluh satu." Ia sedang mengusulkan penyerahan mark Jerman — lembaga paling populer di Republik Federal, lebih dipercaya daripada parlemennya — dan ia tidak sekali pun berpura-pura bahwa alasannya bersifat dagang.

Pendapat akademis jauh lebih dingin. Teori kawasan mata uang optimal Robert Mundell menetapkan syarat-syarat ketika kawasan memperoleh manfaat dari berbagi uang: mobilitas tenaga kerja, transfer fiskal, guncangan yang berkorelasi (Mundell, 1961). Eropa pada 1998 sedikit memiliki yang pertama, hampir tidak memiliki yang kedua, dan catatannya buruk pada yang ketiga. Milton Friedman menulis pada 1997 bahwa pasar bersama Eropa "menjadi contoh situasi yang tidak menguntungkan bagi mata uang bersama", dan meramalkan bahwa tanpa anggaran bersama, divergensi ekonomi akan berubah menjadi konflik politik (Friedman, 1997). Martin Feldstein melangkah lebih jauh pada tahun yang sama, berargumen di Foreign Affairs bahwa uni moneter dapat menaikkan risiko perang antar-Eropa (Feldstein, 1997). Mundell sendiri mendukung proyek itu.

Delors dan Tiga Tahap

Pierre Werner, perdana menteri Luksemburg, telah mengusulkan uni moneter pada 1970 dan menyaksikannya larut bersama Bretton Woods, keruntuhan yang diuraikan dalam tatanan moneter pascaperang 1944–1971. Yang menggantikan rencana Werner adalah ular mata uang, lalu Sistem Moneter Eropa, lalu sebuah laporan yang diserahkan pada April 1989 oleh komite gubernur bank sentral yang dipimpin Delors, yang memaparkan tiga tahap dan menolak mencantumkan tanggal untuk dua tahap terakhir (Delors, 1989).

Tahap pertama dibuka pada 1 Juli 1990 dengan pencabutan kendali modal. Tahap kedua dimulai pada 1 Januari 1994 dengan pendirian Lembaga Moneter Eropa di Frankfurt di bawah Alexandre Lamfalussy, sebuah bank sentral tanpa mata uang yang tugasnya membangun perpipaan. Tahap ketiga adalah mata uangnya sendiri.

Perjanjian Maastricht, yang ditandatangani pada 7 Februari 1992 dan berlaku sejak 1 November 1993, menyediakan syarat masuk. Calon anggota harus memiliki defisit anggaran tidak lebih dari 3 persen PDB dan utang publik tidak lebih dari 60 persen, inflasi dalam jarak 1,5 poin persentase dari tiga negara anggota berkinerja terbaik, imbal hasil obligasi jangka panjang dalam jarak 2 poin dari ketiga negara yang sama, serta dua tahun di dalam mekanisme nilai tukar tanpa devaluasi. Inggris dan Denmark merundingkan pengecualian. Pemilih Denmark menolak perjanjian itu pada Juni 1992 dan menerima versi yang telah diubah pada Mei 1993.

Dalam beberapa bulan mekanisme nilai tukar itu berantakan. Sterling dan lira terpaksa keluar pada September 1992, dalam rangkaian peristiwa yang dikisahkan dalam serangan terhadap Bank of England pada 1992, dan pada Agustus 1993 rentang fluktuasi yang diizinkan diperlebar menjadi 15 persen — cukup lebar sehingga mekanisme itu hampir tidak membatasi apa pun. Konvergensi ditulis ke dalam hukum pada delapan belas bulan yang sama ketika konvergensi tampak nyata gagal. Sejarah arsip perundingan yang disusun Harold James berpendapat bahwa krisis itu justru mempercepat proyeknya, karena mata uang yang tidak lagi perlu dipertahankan adalah mata uang yang tidak dapat diserang (James, 2012).

Aritmetika Konvergensi

Menekan sebelas anggaran di bawah 3 persen dalam lima tahun menuntut langkah-langkah yang berkisar dari ortodoks hingga akal-akalan. Defisit Italia pernah mencapai 7,1 persen PDB pada 1995. Pemerintahan Romano Prodi memungut biaya sekali bayar yang secara resmi disebut pajak untuk Eropa dan dikenal semua orang sebagai eurotassa, sebagian dapat dikembalikan, lalu membawa defisit 1997 ke angka 2,7 persen.

Jerman mencoba hal serupa dan ditolak secara terbuka oleh bank sentralnya sendiri. Pada Mei 1997 Menteri Keuangan Theo Waigel mengusulkan penilaian ulang cadangan emas Bundesbank, yang dibukukan jauh di bawah harga pasar, dan pemindahan laba akuntansinya ke anggaran federal. Dewan Bundesbank di bawah Hans Tietmeyer menolak dengan kata-kata yang tidak menyisakan ruang perundingan, dengan alasan bahwa bank sentral yang memproduksi rezeki mendadak untuk membantu pemerintahnya lulus ujian fiskal akan merusak kredibilitas yang justru menjadi alasan ujian itu ada. Waigel menarik rencananya pada Juni. Defisit Jerman tetap mendarat di 2,7 persen.

Utang adalah kriteria yang tidak mungkin dipenuhi, maka ia ditafsirkan ulang. Belgia dan Italia masing-masing memikul utang publik di atas 120 persen PDB terhadap batas 60 persen. Perjanjian itu mengizinkan rasio di atas nilai acuan bila rasio tersebut "menurun secukupnya dan mendekati nilai acuan dengan laju yang memuaskan", dan pada musim semi 1998 klausul itu bekerja sangat keras.

Nilai acuan tahun itu adalah 2,7 persen untuk inflasi dan 7,8 persen untuk imbal hasil jangka panjang. Pasar obligasi Eropa selatan telah mengerjakan sendiri sebagian besar konvergensinya: imbal hasil sepuluh tahun Italia, yang di atas 13 persen pada awal 1995, telah turun ke sekitar 5,6 persen pada akhir 1997 seiring investor memasukkan peluang keanggotaan ke dalam harga. Pasar mendahului keputusan yang kemudian harus dijalani oleh pasar itu sendiri.

Sebelas Nama, dan Perdebatan Dua Belas Jam

Para kepala pemerintahan bertemu di Brussel pada akhir pekan 1–3 Mei 1998 untuk menyebut nama anggota pendiri. Sebelas negara memenuhi syarat: Belgia, Jerman, Spanyol, Prancis, Irlandia, Italia, Luksemburg, Belanda, Austria, Portugal dan Finlandia. Yunani tidak memenuhi syarat, Swedia tetap berada di luar mekanisme nilai tukar, dan Inggris serta Denmark memiliki pengecualian mereka. Keputusan resmi Dewan bertanggal 3 Mei 1998.

Sebagian besar akhir pekan itu habis untuk sengketa personalia. Wim Duisenberg, gubernur bank sentral Belanda, adalah calon konsensus untuk memimpin Bank Sentral Eropa; Jacques Chirac bersikeras pada Jean-Claude Trichet, gubernur Banque de France, dan tidak mau bergeser. Pertemuan puncak itu melampaui jadwalnya hampir dua belas jam sebelum menghasilkan rumus yang tidak seorang pun mau menuliskannya: Duisenberg akan mengambil masa jabatan delapan tahun yang ditentukan perjanjian dan mengeluarkan pernyataan pribadi bahwa ia tidak berniat menjalaninya sampai selesai. Trichet menggantikannya pada 1 November 2003. Otmar Issing, yang menjadi ekonom kepala pertama Bank Sentral Eropa, menggambarkan peristiwa itu dalam catatannya tentang peluncuran sebagai luka yang ditimbulkan sendiri pada lembaga yang pada hari pertama hanya memiliki satu aset, yakni kredibilitas (Issing, 2008).

Bank Sentral Eropa lahir pada 1 Juni 1998 dengan mandat yang ditulis menurut spesifikasi Jerman: stabilitas harga lebih dahulu, kemandirian tertanam dalam perjanjian alih-alih undang-undang, dan tidak ada pembiayaan moneter bagi pemerintah. Pasal 104b melarang Uni dan negara anggota mengambil alih utang satu sama lain — klausul larangan penyelamatan yang sepuluh tahun kemudian dibaca dengan sangat cermat selama krisis utang Yunani 2009–2018.

Malam Ketika Kurs Dipatok

Kurs konversi tidak dirundingkan. Para kepala pemerintahan telah sepakat pada Desember 1996 bahwa kurs yang tak dapat ditarik kembali akan berupa kurs pusat mekanisme nilai tukar yang berlaku, diumumkan lebih dahulu justru agar tidak ada pedagang yang bisa mengambil untung dari menebaknya. Karena itu yang terjadi di Brussel pada 31 Desember 1998 adalah perhitungan, bukan tawar-menawar: sebelas kurs pusat bilateral dikonversikan menjadi kurs terhadap Satuan Mata Uang Eropa, yang nilai keranjangnya dihitung dari pasar pada pukul 11.30 pagi itu, dan euro menggantikan satuan tersebut satu lawan satu pada tengah malam.

Sepanjang akhir pekan 1–3 Januari 1999, sekitar 50.000 orang menjalani apa yang oleh industri disebut akhir pekan konversi, menulis ulang denominasi setiap surat berharga, rekening dan instruksi pembayaran di dalam sebelas sistem keuangan. TARGET, sistem penyelesaian waktu nyata yang menghubungkan bank-bank sentral nasional, mulai beroperasi pada 4 Januari. Bursa saham di Frankfurt, Paris dan Milan dibuka dengan kutipan dalam euro. Peralihan itu berfungsi, dan jika ditengok kembali, itulah fakta yang paling mengejutkan tentangnya.

Mata Uang yang Tak Ingin Dimiliki Siapa Pun

Setelah itu uang baru tersebut jatuh selama dua puluh dua bulan.

Paritas jebol pada 3 Desember 1999, sebelas bulan setelah peluncuran. Titik terendah datang pada 26 Oktober 2000, ketika kurs acuan Bank Sentral Eropa tercetak $0,8252, turun sekitar 30 persen dari kutipan pembukaan. Tidak ada dalam fundamental kawasan euro yang menjelaskannya: pertumbuhan lumayan, inflasi dekat sasaran, neraca transaksi berjalan hampir seimbang. Modal memang sedang pergi ke saham teknologi Amerika, dan investasi langsung Eropa ke Amerika Serikat sendiri merupakan permintaan dolar yang terus-menerus — pembelian Chrysler oleh Daimler pada 1998, dan Mannesmann oleh Vodafone pada 2000.

Duisenberg memperburuknya dengan berbicara. Ketika ditanya berulang kali pada 2000 apakah Bank Sentral Eropa akan melakukan intervensi, ia memberi jawaban yang dibaca pedagang sebagai pengakuan ketidakpedulian, termasuk komentarnya kepada sebuah surat kabar pada Oktober bahwa bank itu tidak akan berintervensi karena ada pidato seorang pejabat Amerika. Rangkumannya tentang cara ia memperlakukan nasihat politik soal suku bunga menjadi kalimat yang paling diingat darinya: "Saya mendengar, tetapi saya tidak menyimak." Kemandiriannya nyata. Komunikasinya belum menjadi keterampilan.

Pada 22 September 2000 Bank Sentral Eropa memperoleh intervensi terkoordinasi bersama Federal Reserve dan Bank of Japan, operasi gabungan pertama untuk menyangga euro; mata uang itu melompat kira-kira empat sen lalu kembali jatuh. Tiga operasi sepihak Bank Sentral Eropa menyusul pada awal November. Sejarah politik mata uang ini yang ditulis David Marsh mencatat bahwa peristiwa itu mengajarkan bank tersebut pelajaran yang diterapkannya selama satu dekade berikutnya, yaitu bahwa intervensi tanpa perubahan suku bunga hanya membeli beberapa hari (Marsh, 2009).

Pemulihan datang dari seberang Atlantik. Seiring gelembung teknologi Amerika mengempis dan Federal Reserve memangkas suku bunga sepanjang 2001, arus modal berbalik. Euro merebut kembali paritas pada 15 Juli 2002 dan menutup tahun itu di $1,0487.

Empat Belas Miliar Lembar Kertas

Euro fisik tiba pada 1 Januari 2002 dalam operasi uang tunai terbesar yang pernah dicoba. Kira-kira 14,9 miliar lembar uang kertas telah dicetak dan sekitar 52 miliar uang logam telah ditempa, dengan berat sekitar seperempat juta ton, dan pengiriman berlapis baja ke bank serta pengecer sudah berjalan sejak September 2001. Dua belas negara dan lebih dari 300 juta orang menukar uang mereka dalam hitungan pekan. Uang kertas dan logam nasional berhenti menjadi alat pembayaran yang sah paling lambat pada 28 Februari 2002, dan di Jerman status mark berakhir pada 31 Desember 2001.

Robert Kalina, seorang perancang di Bank Nasional Austria, memenangkan sayembara uang kertas 1996 dengan jalan keluar bagi sebuah persoalan politik yang tak terpecahkan. Jembatan, gerbang atau bangunan yang benar-benar ada akan menjadi milik satu negara. Kalina menggambar tujuh periode arsitektur dan tidak satu pun bangunan nyata — jendela Romanesque rekaan, gerbang Gotik rekaan, jembatan modern rekaan — sehingga uang sebuah benua yang menghabiskan berabad-abad berkelahi memperebutkan wilayah sama sekali tidak menggambarkan wilayah.

Yunani, yang diterima pada 1 Januari 2001 pada kurs 340,750 drachma, ternyata telah menyerahkan angka defisit yang direvisi naik tajam pada 2004 setelah Eurostat memeriksanya dengan benar. Kriteria konvergensi diperlakukan sebagai palang yang harus dilewati pada satu saat tertentu, bukan sebagai syarat yang harus dijaga, dan Pakta Stabilitas dan Pertumbuhan yang disepakati pada 1997 untuk mengawasi perbedaan itu pun ditangguhkan pada 2003 ketika Prancis dan Jerman melanggarnya dan menolak didenda. Yang dibangun kawasan euro adalah sebuah bank sentral dengan satu mandat yang duduk di atas kas-kas negara yang tidak berbagi anggaran, sebuah rancangan yang tekanannya muncul pada 2010 dan muncul lagi setiap kali selisih imbal hasil negara pinggiran melebar, termasuk setelah Bank Nasional Swiss meninggalkan batas bawah euronya pada 2015.

Kurs yang dipatok pada siang itu di Brussel masih berlaku. Siapa pun yang masih menyimpan mark Jerman dapat berjalan masuk ke kantor Bundesbank dan menukarkannya pada 1,95583 per euro, tanpa tenggat dan tanpa kedaluwarsa — sebuah mata uang yang dipensiunkan tetapi tidak pernah benar-benar dibiarkan mati, dikonversikan pada angka enam digit yang diputuskan dalam satu siang dan sejak itu tidak pernah disentuh lagi.